CCST - CCST.2024.0009 - 2025-08-08 - Association Choc Electrique, MEROT, MEYSTRE/Conseil d'Etat

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 8 août 2025

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme

Fabienne Byrde, M. André Jomini, Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Lea Rochat

Pittet, greffière.

Requérants

1.

Association

Choc Electrique,

à Gland,

2.

Jean-Pierre

MEROT,

à Gland,

3.

Jimy

MEYSTRE,

à Penthalaz,

tous trois représentés par Me Gloria

CAPT, avocate à Lausanne.

Autorité intimée

Conseil d'Etat du Canton de Vaud,

représenté par le Département de la jeunesse, de

l'environnement et la sécurité, à Lausanne.

Objet

Requête Association Choc Electrique et consorts c/

directive du Conseil d’Etat du 4 décembre 2024 concernant le décret du

20 décembre 2022 sur l’assainissement des chauffages et chauffe-eau

électriques.

Vu les faits suivants :

A.

a) La loi cantonale sur l'énergie, du 16 mai 2006 (LVLEne; BLV 730.01),

poursuit notamment, selon son art. 1, les buts suivants: "promouvoir un

approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et

respectueux de l'environnement" (al. 1) et "instituer une

consommation économe et rationnelle de l'énergie" (al. 3).

L'art. 30a al. 1 LVLEne, intitulé

"Chauffages électriques" et entré en vigueur le 1er

juillet 2014, dispose que sont interdits le montage et le renouvellement de

chauffages électriques à résistance pour le chauffage: des bâtiments (let. a),

de l'eau chaude sanitaire (let. b), des terrasses et endroits ouverts

(let. c). Le deuxième alinéa de cette disposition prévoit que des

autorisations exceptionnelles pour le chauffage des bâtiments et la production

d'eau chaude sanitaire sont définies dans le règlement et qu'elles ne peuvent

être octroyées que: pour des installations provisoires (let. a), pour des

chauffages de secours (let. b), lorsque le recours à un autre système de

chauffage est impossible ou disproportionné (let. c). L'art. 30a al. 3

LVLEne prévoit enfin que le Conseil d'Etat peut accorder des subventions pour

le remplacement des chauffages électriques fixes lorsque le nouveau vecteur

énergétique est basé sur une énergie renouvelable.

b) Le 1er juillet 2020, le Conseil d'Etat

a soumis au Grand Conseil un projet de modification de la LVLEne et un projet

de décret sur l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques

(Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] et Exposé des motifs et projet de

décret [EMPD] no 248, Juillet 2020, présentés lors de la séance

du Grand Conseil du mardi 29 juin 2021). Il s'agissait d'un contre-projet

à l'initiative parlementaire Jean-Yves Pidoux et consorts (14-INI-005) et

consistait d'une part en l'adjonction, à l'art. 30a LVLEne, d'un alinéa

précisant que l'assainissement des chauffages électriques était réglé par un

décret et, d'autre part, en l'adoption de ce décret, intitulé "Décret sur

l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques (DACCE)" et

comportant vingt articles. Un projet de directive du Conseil d'Etat concernant

l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques, mettant en œuvre le

décret, figurait en outre en annexe au projet.

c) Lors de sa séance du 20 décembre 2022 et après

plusieurs débats, le Grand Conseil a adopté la modification de la loi sur

l'énergie, à savoir le nouvel alinéa 2bis de l'art. 30a LVLEne,

ainsi libellé:

"2bis

L'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques est réglé par un

décret."

Le même jour, le Grand Conseil a également adopté le

Décret sur l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques

(ci-après: le DACCE ou le Décret).

d) Le DACCE a pour but, en particulier, de

"planifier l'assainissement des bâtiments utilisant des chauffages

électriques fixes à résistance, qu'ils soient centralisés ou

décentralisés" (art. 1 let. a DACCE). Il contient des dispositions générales

définissant certaines notions employées dans le texte (art. 3), instaurant

un devoir d'annonce des propriétaires des bâtiments utilisant les installations

régies par le DACCE (art. 4), prévoyant de manière générale la possibilité

pour le service compétent d'accorder des dérogations aux diverses exigences du

Décret (art. 5) et accordant la possibilité d'obtenir des subventions

(art. 6). Il régit ensuite spécifiquement l'assainissement des chauffages

électriques centralisés (art. 7 et 8) et décentralisés (art. 9 ss).

A propos de ces derniers, l'art. 9 DACCE

prévoit que, sous réserve de l'art. 10 al. 2 DACCE, les bâtiments munis d'un

chauffage électrique décentralisé sont assainis de manière à permettre une

réduction importante de l'électricité prélevée sur le réseau (al. 1). Il admet

trois types d'assainissements, à savoir: le remplacement complet des installations

de chauffage électrique fixe à résistance par un autre système de chauffage, le

recours aux énergies renouvelables devant être privilégié (al. 2 let. a);

la réduction des besoins de chauffage par l'isolation de l'enveloppe du

bâtiment permettant d'atteindre un seuil de consommation fixé dans la directive

(al. 2 let. b); et la compensation des besoins de chauffage par

l'installation d'un système de production d'électricité renouvelable permettant

d'atteindre un seuil de consommation fixé dans la directive (al. 2 let.

c).

L'art. 10 DACCE, régissant les délais

d'assainissement et la dispense de l'obligation d'assainir, prévoit que, sous

réserve de son deuxième alinéa, le délai d'assainissement est fixé au 1er

janvier 2033 au plus tard (al. 1) et que sur présentation de justificatifs

attestant de la consommation totale d'électricité le service peut: dispenser

provisoirement de l'obligation d'assainir en cas de consommation totale

d'électricité considérée comme faible (al. 2 let. a); prolonger le

délai d'assainissement de cinq ans en cas de consommation d'électricité

considérée comme moyenne (al. 2 let. b).

Le DACCE contient ensuite des dispositions régissant

l'assainissement des chauffe-eau électriques (art. 12 ss). Dans les

dispositions communes, on trouve encore l'art. 17 DACCE, qui prévoit

qu'une directive du Conseil d'Etat précise les modalités d'application du

Décret.

B.

Par une requête déposée le 19 janvier 2023 (affaire CCST.2023.0001),

l'Association Choc Electrique, Jean-Pierre

Mérot et Jimy Meystre ont demandé à la

Cour constitutionnelle d'annuler la loi du 20 décembre 2022 modifiant celle sur

l'énergie ainsi que le Décret du 20 décembre 2022 sur l'assainissement des

chauffages et chauffe-eau électriques.

Le 6 octobre 2023, la Cour constitutionnelle a

rejeté cette requête, dans la mesure où elle était recevable (la qualité pour

agir de l'Association Choc Electrique n'ayant pas été admise).

En résumé, la Cour constitutionnelle a considéré que

la restriction de la garantie de la propriété, causée par l'obligation, sauf

dérogations ou d'exceptions, d'assainissement des systèmes de chauffage

électriques fixes à résistance des bâtiments n'était ni soudaine ni

imprévisible, notamment vu l'évolution de la législation en la matière, et que

le délai pour y procéder n'était pas inapproprié. S'agissant de la

proportionnalité de l'atteinte, la Cour soulignait en particulier que le Décret

attaqué ne fixait pas une obligation absolue de démanteler ou de remplacer

complétement les installations concernées, mais qu'il prévoyait que deux autres

modes d'assainissement étaient admissibles selon l'art. 9 al. 2 let.

b et c DACCE, à savoir l'isolation de l'enveloppe du bâtiment ou l'installation

d'un système de production d'électricité renouvelable efficace. La Cour

ajoutait, toujours dans l'examen de la proportionnalité, qu'une dispense

provisoire était possible, de même qu'une prolongation du délai d'assainissement

(art. 10 al. 2 DACCE; consid. 5a). Enfin, le DACCE contenait une

clause dérogatoire générale (art. 5 DACCE).

Outre leurs griefs relatifs au Décret, les

requérants dans cette affaire formulaient des craintes à propos du contenu de

la future directive qui serait adoptée par le Conseil d'Etat. Sans examiner en

détail ces questions, la Cour a considéré ce qui suit à ce propos (cf.

consid. 5e et 5f):

"Il est

vrai, comme l'allèguent les requérants, que la réglementation contestée ne fixe

pas de manière détaillée et entièrement prévisible les conditions pour ces

exceptions ou dérogations à l'obligation de démanteler les CED [chauffages électriques décentralisés] dans un

délai de dix ans. Sur certains points, elle renvoie à une directive du Conseil

d'Etat, en particulier pour fixer le seuil de consommation déterminant afin

qu'un assainissement sans remplacement complet des installations de chauffage

électrique puisse être autorisé (cf. art. 9 al. 2 DACCE). Elle comporte

aussi des notions juridiques indéterminées, telles que celle de "consommation

totale d'électricité" qu'il y aura lieu d'appliquer en cas de demande de

dispense provisoire ou de prolongation du délai d'assainissement

(cf. art. 10 al. 2 DACCE).

Il n'incombe

pas à la Cour constitutionnelle d'examiner en quelque sorte préventivement,

dans le présent arrêt, les critères que le Conseil d'Etat retiendra pour fixer

le seuil de consommation déterminant, au moment où il adoptera sa directive.

Les solutions d'assainissement alternatives des art. 9 al. 2 let. b DACCE

(isolation de l'enveloppe du bâtiment) et 9 al. 2 let. c DACCE (installation

d'un système de production d'électricité renouvelable) pourront être autorisées

si l'on considère que cela atteint l'objectif énoncé à l'art. 9 al. 1 DACCE qui

est de "permettre une réduction importante de l'électricité prélevée sur

le réseau". Le seuil de consommation devra donc être fixé de manière à ce

que les assainissements atteignent cet objectif.

Les requérants

craignent que la future directive rende inopérante la possibilité

d'assainissement par compensation de l'art. 9 al. 2 let. c DACCE: selon eux, la

production solaire n'aurait aucune influence sur le seuil, qui pourrait être

fixé sans tenir compte des kWh d'électricité renouvelable (solaire) réinjectés

dans le réseau. Or le texte de la disposition litigieuse n'impose pas au

Conseil d'Etat d'adopter ce mode de calcul redouté par les requérants, le

critère de la "réduction importante de l'électricité prélevée sur le

réseau" (art. 9 al. 1 DACCE) pouvant éventuellement être concrétisé, dans

la directive, en fonction également de l'injection d'énergie solaire dans le

réseau public. […]

f) Les autres

critiques des requérants, à propos notamment des références au Certificat

énergétique cantonal des bâtiments (CECB) qui pourraient figurer dans la

directive, n'ont pas non plus à être examinées à ce stade, puisqu'elles ne

visent pas directement les normes contestées. Le législateur cantonal, en

déléguant cette compétence réglementaire au Conseil d'Etat, n'a pas omis de

faire figurer dans une loi au sens formel (ou dans un décret législatif adopté

par le parlement) tous les éléments d'appréciation nécessaires, de sorte que la

condition de la légalité (art. 36 al. 1 Cst.) est remplie (cf. notamment

Dubey, CR Cst., art. 36 N. 85). La directive du Conseil d'Etat, si elle est

publiée, pourra du reste elle-même faire l'objet d'un contrôle abstrait de sa

conformité au droit supérieur (cf. art. 3 al. 2 let. c LJC). La clause de

l'art. 10 al. 2 DACCE, qui permet des allégements de l'obligation d'assainir si

la "consommation totale d'électricité" est considérée comme moyenne

ou faible, devra elle aussi faire l'objet d'une interprétation par les

autorités d'application (voire éventuellement dans la directive du Conseil

d'Etat). D'après les requérants, les critères pour qualifier cette consommation

totale de faible, moyenne ou forte ne pourraient en aucun cas tenir compte du

fait que le propriétaire du logement produit lui-même, par des panneaux

photovoltaïques, une partie de l'électricité consommée; or cette interprétation

ne s'impose pas d'emblée, à la lecture des dispositions contestées. Il n'est

pas nécessaire, au regard des conditions de l'art. 36 al. 1 et 3 Cst., que

cette notion juridique indéterminée soit définie à ce stade de manière plus

précise qu'elle ne l'est à l'art. 3 let. g DACCE. En d'autres termes, la

formulation de l'art. 10 al. 2 DACCE, à propos des allégements, n'est pas

critiquable."

Dans les considérants de son arrêt, la Cour

constitutionnelle s'est également référée à un arrêt du Tribunal fédéral rendu

le 23 mars 2023 (ATF 149 I 49, TF 1C_37/2022), dont le regeste est

formulé ainsi:

"L'obligation d'enlever les

chauffages électriques liée à leur interdiction dans le canton de Zurich et la

menace de sanction pénale dont elle est assortie restreignent la propriété des

détenteurs et détentrices de tels systèmes de chauffage. La réglementation

légale constitue une base suffisante pour justifier l'atteinte portée à la

garantie de la propriété, repose sur un intérêt public suffisant et est

proportionnée. Une éventuelle obligation d'indemniser n'a pas à être examinée

dans le cadre du contrôle abstrait des normes, mais elle devra l'être, le cas

échéant, dans le cas concret."

C.

Les requérants déboutés ont formé, contre l'arrêt de la Cour

constitutionnelle, un recours en matière de droit public que le Tribunal

fédéral a rejeté par un arrêt du 26 avril 2024 (ATF 150 I 106, TF 1C_600/2023).

Le regeste de cet arrêt, dans le Recueil officiel, est le suivant:

"L'obligation d'assainir les

bâtiments munis d'un chauffage électrique décentralisé constitue, pour les

propriétaires concernés, une restriction au droit de propriété garanti à l'art.

26 Cst. Cette restriction ne peut être qualifiée de grave et respecte les

conditions de l'art. 36 Cst. En particulier, l'obligation d'assainissement est

proportionnée et repose sur un intérêt public suffisant, à savoir la poursuite

d'objectifs climatiques et énergétiques importants."

Il y a lieu de reproduire ici des extraits des

considérants de cet arrêt:

"5.3 Les recourants considèrent que la plupart

des règles relatives au démantèlement des chauffages électriques se

trouveraient dans la directive du Conseil d'État; ils estiment par conséquent

que le DACCE serait lacunaire et le principe de la légalité violé. Ils

considèrent également que le DACCE serait contradictoire et incompréhensible.

Or, il a été vu ci-dessus que,

faute d'une violation grave de la garantie de propriété, une loi au sens formel

n'était pas requise. Il importe alors peu que les règles pertinentes se

trouvent dans le DACCE, lequel constitue une base légale formelle reposant sur

une délégation législative prévue à l'art. 30a al. 2bis LVLEne [...]

ou dans la directive du Conseil d'État, qui se fonde sur la délégation

législative prévue par le DACCE […].

En tout état, et avec l'autorité

précédente, il convient de relever que les éléments d'appréciation nécessaires

à la mise en œuvre de l'obligation d'assainir figurent dans le DACCE. Ces

dispositions ne renvoient en effet à la directive du Conseil d'État que pour la

fixation des seuils de consommation d'électricité déterminants afin qu'un

assainissement puisse avoir lieu sans remplacement complet des installations

(art. 9 al. 2 let. b et c DACCE) et pour définir la notion de consommation

totale d'électricité faible ou moyenne (art. 10 al. 2 DACCE). Or, déterminer de

tels seuils suppose des connaissances techniques approfondies, dont l'autorité

exécutive dispose en se reposant sur ses services spécialisés, ce que le

législateur est moins en mesure de faire. Les recourants, qui se bornent à

qualifier lesdits seuils de "part essentielle de la réglementation",

ne démontrent pas en quoi la Cour constitutionnelle aurait fait preuve

d'arbitraire en considérant que le principe de la légalité était ainsi respecté.

[...]

7.2.3 Enfin, s'agissant du principe de la

proportionnalité au sens étroit, il convient en premier lieu de relever que les

dispositions litigieuses n'entraînent pas une obligation absolue de démanteler

les chauffages électriques décentralisés.

Une dérogation à l'obligation

d'assainir peut en effet être octroyée conformément à la LVLEne et son

règlement d'application, ou lorsque le propriétaire peut justifier du fait

qu'il n'est pas en mesure de financer les travaux (art. 5 DACCE).

Le DACCE prévoit également des

dispositions particulières s'agissant des chauffages électriques décentralisés,

afin notamment de tenir compte du fait que ces derniers sont plus compliqués à

assainir que les chauffages électriques centralisés (cf. Exposé des motifs et

projet de décret sur l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques

– Contre-projet du Conseil d'État, juillet 2020, p. 11 [ci-après: Exposé des

motifs et projet de décret]). L'assainissement des chauffages électriques

décentralisés peut ainsi être effectué par l'isolation de l'enveloppe du

bâtiment (art. 9 al. 2 let. b DACCE; cf. consid. 5.2 ci-dessus) ou par la

compensation des besoins de chauffage par l'installation d'un système de

production d'électricité renouvelable (art. 9 al. 2 let.

c DACCE; cf. consid. 5.2 ci-dessus), dans la mesure où ces alternatives

permettent d'atteindre un certain seuil de consommation, qui devra être fixé

dans la directive. La consommation d'électricité s'avérant particulièrement

problématique en hiver, ces solutions alternatives se veulent équivalentes au

remplacement du chauffage en termes d'électricité prélevée sur le réseau à

cette saison (Exposé des motifs et projet de décret, p. 11).

Au surplus, les propriétaires de

bâtiments disposant d'un chauffage électrique décentralisé peuvent, lorsque

leur consommation totale d'électricité est considérée comme faible, se voir

dispenser provisoirement de l'obligation d'assainir (art. 10 al. 2 let. a

DACCE). Lorsque leur consommation totale d'électricité est considérée comme

moyenne, une prolongation de cinq ans du délai d'assainissement peut leur être

octroyée (art. 10 al. 2 let. b DACCE).

A cet égard, les recourants

avancent qu'il n'est ni proportionné, ni conforme au principe de l'égalité de

traitement, de prendre en compte la consommation totale d'électricité; ils

considèrent ainsi que seule la consommation d'électricité pour les besoins du

chauffage et de l'eau chaude devrait être prise en compte, à l'exclusion de la

consommation d'électricité pour des besoins autres. Ils estiment également que

la production d'électricité renouvelable, par exemple grâce à des panneaux

photovoltaïques, devrait entrer dans les calculs relatifs à la consommation

totale d'électricité.

Or, l'art. 3

let. g DACCE définit la notion de consommation totale d'électricité

comme la consommation basée sur la somme de tous les besoins effectifs pour le

chauffage, l'eau chaude sanitaire et l'électricité domestique ou tertiaire du

bâtiment, à l'exclusion des processus industriels. Ainsi, et comme l'a relevé

l'autorité précédente, il n'apparaît pas d'emblée exclu que l'électricité

autoproduite soit prise en compte dans le calcul de la consommation totale

d'électricité. La notion de consommation totale d'électricité et les calculs y

relatifs, particulièrement techniques, devront en tout état encore être

précisés dans la directive du Conseil d'État (cf. également consid. 5.3

ci-dessus).

Au surplus, les dispositions

litigieuses ont pour but la réduction de l'électricité consommée par des

chauffages et les chauffe-eau; partant, et contrairement à ce que prétendent

les recourants, il n'est pas pertinent dans ce cadre que des bâtiments chauffés

à d'autres énergies, même fossiles, consomment une quantité d'électricité plus

grande que des bâtiments disposant de chauffages électriques.

7.3 Il ressort de ce qui précède que l'obligation

d'assainissement des chauffages électriques décentralisés telle que prévue par

le DACCE respecte les conditions de l'art. 36 Cst.,

notamment le principe de la proportionnalité.

Au demeurant, il convient encore

de relever que les décisions administratives prises sur la base des art. 9 et

10 DACCE pourront faire l'objet d'un contrôle concret par

une autorité judiciaire et que, par conséquent, les administrés disposeront le

cas échéant d'une protection juridique suffisante. Il n'apparaît pas non plus

exclu que la directive du Conseil d'État puisse encore faire l'objet d'un

contrôle abstrait (cf. art. 3 al. 2 let. c de la loi

vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [BLV

173.32])."

D.

Le 4 décembre 2024, le Conseil d'Etat a validé la "Directive du

Conseil d'Etat concernant le décret du 20 décembre 2022 sur

l'assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques" (ci-après: la

Directive).

L'adoption de cette Directive a d'abord été annoncée

par un communiqué dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 10 décembre 2024,

lequel rappelait par ailleurs que le DACCE entrait en vigueur le 1er

janvier 2025 (BLV 730 051). Le texte de la Directive a ensuite été publié dans

la FAO du 24 décembre 2024, puis une nouvelle fois dans la FAO du 16 mai 2025.

La Directive est formulée de la manière suivante:

"1. Préambule

La loi vaudoise sur l’énergie du

16 mai 2006 (ci-après: LVLEne) a permis d’orienter la politique du Canton de

Vaud vers sa transition énergétique et de poser les premières grandes étapes de

l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 fixé par la Confédération.

C’est ainsi que le montage et le renouvellement des chauffages électriques ont

été interdits à partir du 1er juillet 2014.

Pour continuer sur cette voie, le

Canton de Vaud a décidé, par le décret sur l’assainissement des chauffages et chauffe-eau

électriques du 20 décembre 2022 (ci-après: DACCE ou le décret), de planifier

l’assainissement des chauffages et chauffe-eau électriques qu’ils soient

centralisés ou décentralisés. La présente directive a ainsi pour objet de

décrire cette planification, telle que prévue par le décret, et de préciser les

modalités de mise en œuvre de ce dernier.

2. Champ d’application

La présente directive a pour

objectifs de préciser les modalités de mise en œuvre des dispositions du décret

et d’apporter les précisions utiles à la marche à suivre pour planifier

l’assainissement des bâtiments utilisant des chauffages électriques fixes à

résistance ou des chauffe-eau électriques centralisés ou décentralisés. La

directive s’applique à l’assainissement des chauffages et chauffe-eau

électriques centralisés ou décentralisés qui équipent les bâtiments existants.

3. Bases légales [...]

4. Dispositions générales

4.1 Les bâtiments concernés

Le décret s’applique aux bâtiments

utilisant des chauffages et chauffe-eau électriques qu’ils soient centralisés

ou décentralisés. Les bâtiments dits "chauffés" sont les bâtiments

faisant partie de l’une des douze catégories de la norme SIA 380/1, édition

2016.

4.2 Devoir d'annonce

Conformément à l’art. 4 DACCE, les

propriétaires de bâtiments chauffés électriquement doivent s’annoncer dans les

six mois qui suivent l’entrée en vigueur du décret auprès de leur gestionnaire

de réseaux de distribution, de leur fournisseur d'énergie ou auprès de toute

autre entité en charge du comptage d'électricité. Ce devoir d’annonce a pour

but de recenser les bâtiments concernés dans le cadre strict de l’application

du décret. Aucune donnée sensible ne sera recueillie ou communiquée.

4.3 Recours aux énergies

renouvelable.

Il convient de privilégier le

recours aux énergies renouvelables pour le remplacement des systèmes de

chauffage et des chauffe-eau électriques; les exigences supplémentaires

figurant dans la loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (ci-après: LVLEne)

sont réservées.

4.4 Dérogations

Le décret prévoit la possibilité

de déroger à certaines obligations dans le respect de l’article 6 LVLEne et du

règlement d’application (RLVLEne). Les dérogations pourront être accordées au

cas par cas; elles sont à adresser à la Direction de l’énergie de la Direction

générale de l’environnement (ci-après: la DGE-DIREN). Elles doivent être dûment

motivées et étayées par des justificatifs appropriés.

Conformément à l’art. 5 al. 2

DACCE, une situation financière ne permettant pas la réalisation de travaux

d’assainissement est justifiée par la fourniture à la DGE-DIREN de pièces

bancaires et comptables attestant de l’impossibilité financière du propriétaire

à effectuer les travaux requis. Le propriétaire fait valoir au moins deux refus

de crédit bancaire en lien avec lesdits travaux.

4.5 Subventions

Les propriétaires qui doivent

assainir leur système de chauffage et/ou chauffe-eau électriques peuvent

recevoir des aides financières du Programme Bâtiments, sous réserve de l’octroi

des budgets par le Grand Conseil et pour autant que la planification financière

du Conseil d’Etat le permette.

5. Chauffages électriques

centralisés des bâtiments

Les systèmes centralisés de

chauffages électriques des bâtiments doivent être remplacés par d’autres

systèmes de production de chaleur (art. 7 al. 1 DACCE). Sont privilégiées les

énergies renouvelables telles que : les chauffages à bois (bûches, pellets,

plaquettes), les pompes à chaleur (air-eau, sol-eau, eau-eau), le chauffage à

distance (CAD) alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou des

rejets de chaleur.

Le délai d’assainissement est fixé

au 1er janvier 2033 (art. 8 al. 1 DACCE).

6. Chauffages électriques

décentralisés des bâtiments

Conformément à l’art. 9 al. 2 let.

a DACCE, le remplacement de l’installation doit se faire par un autre système

que le chauffage électrique fixe à résistance. Les énergies renouvelables

doivent être privilégiées telles que: les chauffages à bois (bûches, pellets,

plaquettes), les pompes à chaleur (air-eau, sol-eau, eau-eau), le chauffage à

distance (CAD) alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou des

rejets de chaleur.

6.1 Alternatives au remplacement du système de chauffages

électriques décentralisés

Le décret prévoit à l’art. 9 qu’en

lieu et place de l’assainissement du système de chauffage, le propriétaire peut

prendre des mesures lui permettant d’augmenter la performance énergétique de

son bâtiment. Ainsi, deux alternatives au remplacement du système de chauffages

électriques décentralisés sont prévues:

6.1.1 Amélioration

de la qualité énergétique de l’enveloppe du bâtiment

Conformément à l’art. 9 al. 2 let.

b DACCE, les bâtiments assainis respectant les valeurs de transformation de la

norme SIA 380/1, édition 2016 (chiffre 2.3.10), permettent de respecter cette lettre

b. L’équivalence est admise pour des bâtiments présentant une catégorie

d’enveloppe "A, B ou C" du certificat énergétique cantonal des

bâtiments (CECB). L’équivalence est également admise pour des bâtiments

certifiés Minergie.

6.1.2 Compensation d’une part de la consommation électrique du

bâtiment par une production d’énergie renouvelable sur site

Les bâtiments ayant des besoins de

chaleur pour le chauffage (QH) compris entre 150% et 200% de la valeur limite

(QH,li) au sens de la norme SIA 380/1, édition 2016 ─ soit l’équivalent

de la classe D du CECB, catégorie enveloppe ─ peuvent compenser la

consommation supplémentaire par rapport à un bâtiment respectant les valeurs de

transformation ─ soit l’équivalent de la classe C du CECB, catégorie

enveloppe ─ en couvrant 25% des besoins d’électricité dédiés au chauffage

du bâtiment par une installation de production d’électricité renouvelable,

notamment photovoltaïque.

Seule la production d’électricité

renouvelable simultanément consommée est prise en compte afin de réduire de

manière importante la quantité d’électricité prélevée sur le réseau

conformément à l’art. 9 al.1 DACCE.

La couverture des besoins se

calcule à l’aide du logiciel « PV-opti » qui prend en compte une « simultanéité

horaire ». Cette production d’électricité renouvelable ne devra pas déjà

répondre à une autre exigence légale, notamment celles prévues aux articles 28a

et 28b LVLEne. Sont réservées les exigences prévues par la révision de la loi

sur l’énergie.

6.2 Assouplissement du délai

d’assainissement

Le décret prévoit une prolongation

du délai pour les bâtiments dont la consommation d’énergie est moyenne et une

dispense provisoire pour les bâtiments dont la consommation d’énergie est

faible. Pour déterminer le délai d’assainissement en fonction de la

consommation totale d’électricité, la méthode ci-dessous est applicable.

6.2.1 Calcul de la quantité d’électricité injectée et prélevée sur le

réseau

Le calcul considère la moyenne

d’électricité consommée au cours des 5 dernières années dès l’entrée en vigueur

du décret, soit une donnée à obtenir auprès des gestionnaires de réseaux ou

toute autre entité en charge du comptage (art. 11 al.1 DACCE).

En cas d’impossibilité d’obtenir

la consommation moyenne d’électricité pour les 5 dernières années, notamment

pour des raisons de protection ou d’indisponibilité des données de

consommation, la DGE-DIREN peut se baser sur les données de consommation portant

sur une durée plus faible.

En cas de regroupement dans le

cadre de la consommation propre d’électricité au sens de la loi fédérale du 30

septembre 2016 sur l’énergie (LEne), cette méthode ne peut pas être appliquée.

Dans ce cas, les possibilités de dispense de l’obligation d’assainir passent

par le régime général relatif aux dérogations (cf. paragraphe 4.4).

6.2.2 Calcul de la consommation totale d’électricité

La consommation totale

d’électricité regroupe les consommations pour le chauffage, pour l’eau chaude

sanitaire et la consommation domestique ou tertiaire. En particulier, les

situations ci-dessous sont à distinguer :

Faits

i. Dans le cas d’un bâtiment ne possédant pas d’installation

productrice d’électricité, la consommation totale d’électricité correspond à la

quantité d’électricité prélevée sur le réseau.

ii. Dans le cas d’un bâtiment disposant d’une production qui s’insère

dans le régime de la rétribution à prix coûtant (RPC) ou possédant une

installation de production d’électricité dans le cadre du régime de la

rétribution unique (avec consommation propre), la consommation totale

d’électricité correspond à la quantité d’électricité prélevée sur le réseau à

laquelle il faut ajouter la quantité d’électricité en consommation propre.

iii. En l’absence d’un système de comptage, on tiendra compte de

cette part en consommation propre selon la formule suivante: Quantité

d’électricité en consommation propre [kWh] = Puissance crête de l’installation

[kWc] x 1000 [heures] - Quantité d’électricité injectée dans le réseau [kWh].

iv. Dans le cas de systèmes de stockage (batteries), il convient

d’appliquer un facteur 2 sur la part en consommation propre, ou de prendre en

compte les données d’un éventuel "compteur intelligent" ou encore de

justifier par calcul la part en consommation propre.

v. Dans le cas d’une borne de recharge pour véhicule électrique,

cette consommation peut être déduite uniquement si ladite borne possède un

compteur séparé.

6.2.3 Calcul de la surface de référence énergétique

La surface de référence

énergétique (SRE) est calculée selon la norme SIA 380, édition 2015. Les

données y afférentes peuvent provenir d’un certificat énergétique cantonal des

bâtiments (CECB), d’un bilan thermique selon la norme SIA 380/1, édition 2016,

ou d’informations fiscales (comportant les surfaces déterminantes pour la

valeur locative mentionnées dans la déclaration d’impôts). A ce propos, étant

donné que la surface habitable définie pour le calcul de la valeur locative est

une surface nette, la surface de référence énergétique correspond à 120% de

cette surface habitable.

6.2.4 Calcul de l’indice de consommation d’énergie électrique

L’indice de consommation d’énergie

électrique (IDE) est obtenu en divisant la consommation totale d’électricité

par la surface de référence énergétique. Il est exprimé en [kWh/m2].

6.2.5 Classification de l’indice de consommation d’énergie électrique

Sur la base de la méthode de

calcul appliquée au CECB, les seuils déterminant les classes d’énergie globale

sont présentés dans le tableau ci-après. Par mesure de simplification – et

parce qu’il représente la grande majorité des cas –, le calcul effectué pour la

catégorie "habitat individuel" est retenu comme référence pour toutes

les autres catégories.

En comparant l’IDE du bâtiment

concerné avec les différents seuils, son niveau de consommation est

déterminable. Ainsi, une consommation d’énergie est considérée comme:

- faible si elle équivaut à une catégorie de A à C,

- moyenne si elle équivaut à une catégorie D ou E,

- élevée si elle équivaut à une catégorie F ou G.

Comme les classes énergétiques du

CECB sont pondérées par un facteur 2 en ce qui concerne l’électricité, le

tableau ci-dessus tient déjà compte d’une suppression de la pondération afin de

comparer directement l’IDE aux valeurs seuils.

6.2.6 Réactualisation des bâtiments à faible consommation

7. Chauffe-eau électriques

centralisés

Les chauffe-eau électriques

centralisés doivent être remplacés par un autre système de production de

chaleur (art. 12 al. 1 DACCE). Sont privilégiées les énergies renouvelables

telles que : les chauffages à bois (bûches, pellets, plaquettes), les pompes à

chaleur (air-eau, sol-eau, eau-eau), le chauffage à distance (CAD) alimenté

majoritairement par des énergies renouvelables ou des rejets de chaleur.

Le délai d’assainissement est fixé

au 1er janvier 2033 (art. 13 al. 1 DACCE)

8. Chauffe-eau électriques

décentralisés

8.1 Assainissement des

chauffe-eau électriques décentralisés

Conformément à l’art. 14 al. 2

let. a DACCE, le remplacement de l’installation doit se faire par un autre

système que le chauffe-eau électrique fixe à résistance. Le délai

d’assainissement est arrêté au 1er janvier 2033. Les énergies

renouvelables suivantes doivent être privilégiées : les chauffages à bois

(bûches, pellets, plaquettes), les pompes à chaleur (air-eau, sol-eau,

eau-eau), le chauffage à distance (CAD) alimenté majoritairement par des

énergies renouvelables ou des rejets de chaleur. Les chauffe-eau

thermodynamiques décentralisés utilisant une pompe à chaleur pour chauffer

l'eau sont admis.

8.2 Alternatives à

l’assainissement des chauffe-eau électriques décentralisés

Comme alternative à

l’assainissement des chauffe-eau électriques, le décret prévoit à son art. 14

al. 2 let. b la possibilité de compenser une part de la consommation

d’électricité y relative. Ainsi, les bâtiments équipés d’une installation de

production d’électricité renouvelable (notamment photovoltaïque) pourront faire

valoir une réduction importante d’électricité prélevée sur le réseau si 60% de

leurs besoins d’eau chaude sanitaire, calculés sur la base de la norme SIA 380,

édition 2016, sont couverts par cette installation de production d’électricité

renouvelable. Seule l’électricité produite – et simultanément consommée – est

prise en compte. La couverture des besoins se calcule à l’aide du logiciel

"PV-opti" qui prend en compte une "simultanéité horaire".

Pour le surplus, la production d’électricité renouvelable ne devra pas

préalablement répondre à une autre exigence légale, notamment celles prévues

par l’article 28b LVLEne. Demeurent réservées les exigences prévues par la loi sur

l’énergie.

8.3 Assainissement en cas de modification importante du système de

distribution d’eau sanitaire

En cas de rénovation importante du

système de distribution d'eau sanitaire, les chauffe-eau décentralisés doivent

être simultanément remplacés par un autre système de production d’eau chaude

sanitaire centralisé (art. 14 al. 3 DACCE). Par rénovation importante du

système de distribution d’eau sanitaire, il faut entendre des travaux portant

sur la mise en place, la modification ou le remplacement de la majorité du

réseau de distribution horizontal ou vertical (dans le cas d’un immeuble

notamment).

8.4 Exemption d'assainissement des chauffe-eau électriques

Le décret prévoit à son

art. 14, al. 4 une exemption à l'obligation d'assainir pour les

bâtiments chauffés par une source d'énergie renouvelable et dont seule l'eau

chaude sanitaire est produite par un chauffe-eau décentralisé. L'exemption concerne

uniquement les bâtiments dont le système de chauffage a été assaini avant

l'entrée en vigueur du décret.

9. Procédure

Les propriétaires sont informés de

l’entrée en vigueur du décret par l’intermédiaire de leur distributeur

d’électricité et invités à s’annoncer dans les six mois (art. 4 DACCE) auprès

des gestionnaires de réseaux de distribution, des fournisseurs d’énergie ou de

toute autre entité en charge du comptage d’électricité.

Ces derniers doivent ensuite

communiquer à la DGE-DIREN les annonces effectuées par les propriétaires des

bâtiments ainsi que les données de consommation des cinq dernières années (art.

11 al. 1 DACCE). Ils renseignent également la DGE-DIREN tous les trois ans sur

la quantité d’électricité des consommateurs des bâtiments dont la consommation

est considérée comme faible (art. 11 al. 2 DACCE).

La DGE-DIREN se charge de recenser

et tenir à jour les données ainsi collectées. Elle notifie les décisions

d’assainissement aux propriétaires, constate la conformité des mesures prises

aux diverses dispositions du décret, statue sur la prolongation des délais

d’assainissement et traite les demandes de dérogation éventuelles. Elle relève

également les cas d’infractions qu’elle dénonce à l’autorité compétente, soit à

la préfecture.

Les subventions, pouvant être

accordées aux propriétaires des bâtiments concernés, sont intégrées au

Programme Bâtiments. Elles sont octroyées par la DGE-DIREN aux propriétaires

éligibles et remplissant les conditions d’octroi."

E.

Le 23 décembre 2024, l'Association Choc Electrique, Jean-Pierre Mérot et

Jimy Meystre (ci-après: les requérants) ont adressé à la Cour constitutionnelle

(ci-après également: la Cour) une requête dont les conclusions tendent à

l'annulation de la Directive du Conseil d'Etat citée ci-dessus. Cette requête

faisait suite à la publication, dans la FAO, du communiqué du 10 décembre 2024

(cf. let. D ci-dessus).

Le 13 janvier 2025, à savoir après la publication de

la Directive dans la FAO, ils ont déposé une nouvelle requête dont les

conclusions sont identiques. Ces deux actes ont été traités comme une seule

requête.

Dans sa réponse du 14 février 2025, le Conseil

d'Etat a conclu au rejet de la requête, dans la mesure de sa recevabilité.

Les requérants ont répliqué le 11 avril 2025, en

confirmant leurs conclusions.

Le Conseil d'Etat et les requérants se sont encore

déterminées tour à tour, respectivement le 15 et le 27 mai 2025.

Considérant en droit :

Considérants

1.

La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité

des requêtes et des recours qui lui sont soumis.

a) aa) Aux termes de l'art. 136 al. 2 let. a de la

Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101), la Cour constitutionnelle contrôle,

sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité

des normes cantonales au droit supérieur.

L'art. 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la

juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette

disposition constitutionnelle, précise que le contrôle de la Cour porte sur les

actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit

(al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces

conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (al. 2, let. a),

les règlements du Conseil d'Etat (al. 2 let. b LJC) et les directives

publiées d'un département ou d'un service (al. 2 let. c LJC).

La "norme cantonale" pouvant faire l'objet

d'un contrôle abstrait (cf. art. 136 al. 2 Cst-VD) est donc un acte

"contenant des règles de droit" (cf. art. 3 al. 1 LJC). En effet, la

formule "s'ils remplissent ces conditions", à l'art. 3 al. 2

LJC, renvoie aux conditions de l'art. 3 al. 1 in fine LJC. C'est

également ce qui ressort des travaux préparatoires relatifs à la LJC (cf.

Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] no 188 sur la

juridiction constitutionnelle, Bulletin du Grand Conseil [BGC] du 15 septembre

2004, p. 3661 s. ad

art. 3; cf. ég. CCST.2023.0004 du 23

février 2024 consid. 1a). Cela vaut non seulement pour les actes législatifs du

Grand Conseil et les règlements du Conseil d'Etat, mais également pour les

directives publiées d'un département ou d'un service.

bb) La notion de "règle de droit" figure

dans la Constitution cantonale, à propos notamment des compétences en matière

législative du Conseil d'Etat. Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le gouvernement

cantonal "édicte des règles de droit, dans la mesure où la Constitution

ou la loi l'y autorisent; il édicte les dispositions nécessaires à

l'application des lois et des décrets".

Cependant, ni la Cst-VD, ni la LJC n'indiquent ce

qu'il faut entendre par "règle de droit". La travaux parlementaires

relatifs à la LJC exposent à cet égard qu'il s'agit des "normes

générales et abstraites (i.e. pouvant être appliquées à un nombre indéterminé

ou indéterminable de personnes et de situations) qui imposent des obligations

ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles

qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent

une procédure". Ils ajoutent que cette notion désigne "des

normes générales et abstraites et non d'éventuelles décisions à caractère

général et concret, par exemple", de sorte que "ne peuvent […]

pas faire l'objet d'une requête auprès de la Cour, les décrets du Grand Conseil

relatifs au budget, à l'octroi de crédits ou encore à la convocation des

assemblées de communes en vue d'une votation" (EMPL no 188,

BGC du 15 septembre 2004, p. 3650 et p. 3662 ad art. 3; cf. ég. sur

les décisions à caractère général et concret TF 2C_330/2013 du 10 septembre

2013.

consid. 3.4.5).

Au plan fédéral, l'art. 22 al. 4 de la loi du 13

décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale (LParl; RS 171.10) dispose: "Sont

réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites

d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou

attribuent des compétences" (cf. notamment ATF 132 I 229

consid. 4.2; CCST.2017.0014 du 2 mars 2018 consid. 1a; CCST.2012.0003 du

18.

mars 2013 consid. 1). La notion "d'application directe" contenue

dans cette disposition sert en particulier à distinguer les règles de droit des

ordonnances administratives ou des directives (cf. infra consid.

1a/dd; cf. notamment Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 5e éd. Berne 2021, n. 1588).

cc) Dans le Canton de Vaud, le Conseil d'Etat est

autorisé à édicter des règles de droit sous la forme d'arrêtés, actes ayant un

objet particulier ou une durée de validité limitée, et de règlements, actes de

portée générale ou avec une durée de validité longue voire indéterminée

(cf. CCST.2020.0009 du 18 octobre 2021 consid. 1; CCST.2012.0003 du 18

mars 2013 consid. 1; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 consid. 1b; voir également

l'art. 51 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat [LOCE; BLV 172.115]).

Ni la Constitution, ni la législation cantonale n'excluent que le Conseil

d'Etat adopte des directives (voir par exemple les directives d'application de

la loi sur le personnel, accessibles sur la page internet de la Direction

générale des ressources humaines

[www.vd.ch/etat-droit-finances/etat-employeur/bases-legales/directives-dapplication-du-conseil-detat]).

D'après l'exposé des motifs (EMPD no 248,

Juillet 2020, ad art. 17 DACCE), l'art. 17 DACCE charge le Conseil d'Etat

d'élaborer une directive qui "précise les types d’assainissement admis,

explique les différents délais d’assainissement et définit la méthode de calcul

des seuils de consommation".

dd) En principe, de telles directives ont valeur

d'ordonnance administrative de sorte que, selon la jurisprudence fédérale,

elles n'ont pas force de loi (ATF 150 II 294 consid. 6.1; 146 II 321

consid. 4.3; 142 II 182 consid. 2.3.2).

Bien que formulées de manière générale et abstraite,

les ordonnances administratives, contrairement aux ordonnances législatives,

n'énoncent pas de règles de droit, à savoir de dispositions générales et

abstraites qui fondent directement des droits et des obligations aux

administrés (cf. ATF 136 V 295 consid. 5.7; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet,

Droit administratif, vol. I Les fondements, 3e éd., Berne 2012,

p. 421). Ces ordonnances s'adressent aux organes d'exécution, non pas (du

moins directement) aux administrés (ibid., p. 421; ATF 142 II 182 consid.

2.3.2). A effet direct purement interne, elle sont communiquées aux offices et

agents intéressés et ne sont en principe pas publiées dans le recueil officiel

de la collectivité publique, même s'il arrive qu'exceptionnellement ce soit le

cas (cf. Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 421, qui citent

par exemple les ordonnances du Conseil fédéral). Les ordonnances

administratives dites "interprétatives" visent à préciser

l'interprétation d'une disposition légale donnée, afin d'en favoriser une

application uniforme et de garantir l'égalité de traitement (cf. ATF 143 II 443

consid. 4.5.2; 136 V 295 consid. 5.7; 128 I 167 consid. 4.3;

Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 423). Elles n'ont cependant pas

d'effets contraignants pour le juge qui, dans un cas d'application, peut s'en

écarter s'il les estime contraires à la loi; en revanche, il en tient compte

dans la mesure où elles permettent une application correcte des dispositions

légales dans un cas d'espèce (cf. ATF 150 II 294 consid. 6.1, 146 II 321

consid. 4.3; 141 I 338 consid. 6.1 et les arrêts cités).

ee) Dès lors qu'une directive (ou ordonnance

administrative) ne contient en principe pas de règles de droit, il faut

s'interroger sur les raisons qui ont conduit le législateur cantonal à prévoir

que la voie de la requête à la Cour constitutionnelle était ouverte contre

"les directives publiées d'un département ou d'un service" (art. 3

al. 2 let. c LJC).

Dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat (EMPL no 188,

BGC du 15 septembre 2004, p. 3651), l'extension du "champ

d'application des normes concernées par le contrôle abstrait" est

justifiée ainsi:

"Dans un arrêt récent, le

Tribunal fédéral (ATF 128 I 167) a admis qu'un recours de droit public

(contrôle abstrait) était ouvert à l'encontre d'une ordonnance administrative

produisant des effets à l'égard de tiers. Dès lors, le Conseil d'Etat propose

d'inclure dans l'examen de la Cour les directives d'un département ou d'un

service".

Le rapport de la Commission du Grand Conseil reprend

cette explication (ibid., p. 3701): "le Conseil d'Etat souhaite

que la Cour constitutionnelle puisse contrôler l'ensemble des actes qui peuvent

faire l'objet d'un recours de droit public devant le Tribunal fédéral".

Or, aussi bien sous l'empire de l'ancienne loi

fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) – avec le recours

de droit public pour le contrôle abstrait de la constitutionnalité d'arrêtés

cantonaux –, qu'actuellement sur la base de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral ([LTF; RS 173.110] – cf. art. 82 let. b LTF), les ordonnances

administratives, qui contiennent des règles générales et abstraites mais pas

des règles de droit (leur effet direct est purement interne), ne peuvent en principe

pas être attaquées directement car elles ne sauraient être valablement

qualifiées d'actes normatifs à proprement parler (cf. Moor/Flückiger/Martenet,

op. cit., p. 421; ATF 147 II 300 consid. 2).

L'arrêt du Tribunal fédéral cité dans l'EMPL (ATF 128 I 167) se rapporte à une situation spéciale: celle de certaines ordonnances

administratives déployant des effets externes, lorsque les citoyens ne peuvent

pas, pratiquement ou juridiquement, attaquer des décisions ou des mesures qui

seraient prises sur la base de tels textes (consid. 4.3: "Gegen

Dispositif

Verwaltungsverordnungen ist demnach die staatsrechtliche Beschwerde nur

zulässig, soweit sie Aussenwirkungen entfalten und wenn gestützt darauf keine

Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich und dem

Betroffenen zumutbar ist."). La contestation portait en l'occurrence

sur un ordre d'intervention donné à la police cantonale, des citoyens ayant été

de ce fait empêchés de participer à une manifestation politique; la question

était alors de savoir comment garantir une protection juridique suffisante à

ces citoyens (voir le regeste de l'ATF 128 I 167). Le recours déposé dans

cette affaire a été déclaré irrecevable, le Tribunal fédéral considérant que,

quand bien même l'ordre d'intervention litigieux avait des effets externes, les

voies de droit existantes auraient permis aux recourants de contester les actes

effectués sur la base de cet ordre d'intervention. Il ne se justifiait donc pas

de leur ouvrir une voie de recours abstraite.

On comprend donc qu'en rédigeant l'art. 3

al. 2 LJC, le législateur cantonal a voulu éviter que certaines mesures

directement contraignantes pour les citoyens échappent à un contrôle judiciaire

cantonal parce qu'elles n'étaient pas prises sous la forme d'une décision

administrative (cf. art. 3 de la loi du sur la procédure administrative

[LPA-VD; BLV 173.36]).

b) Il y a tout d'abord lieu d'examiner si la

Directive litigieuse contient des règles de droit, ce qu'allèguent les

requérants, étant précisé que cela implique un examen matériel du contenu de

l'acte en cause (cf. ATF 147 II 300 consid. 2; 135 II 328 consid. 2.1).

aa) En l'occurrence, la Directive contient tout

d'abord un bref rappel général du contexte politique et historique de son

adoption (ch. 1, préambule), ainsi que la liste des bases légales pertinentes

en particulier en lien avec l'interdiction des chauffages électriques (ch. 3

"bases légales"). A son ch. 2, elle énonce ses objectifs, à savoir

celui de "préciser les modalités de mise en œuvre du décret"

et d'"apporter les précisions utiles à la marche à suivre pour

planifier l'assainissement des bâtiments utilisant des chauffages électriques

fixes à résistance ou des chauffe-eau électriques centralisés ou décentralisés",

équipant des bâtiments existants.

La Directive contient ensuite des dispositions

générales applicables aux deux types d'installations concernées par le Décret.

Au ch. 4.1, elle comporte un renvoi statique à la norme SIA 380/1, édition

2016, s'agissant de la définition de bâtiments "chauffés", puis elle

instaure un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur du Décret pour

accomplir le devoir d'annonce prévu à l'art. 4 DACCE et expose l'objectif

de cette annonce, à savoir le recensement des bâtiments concernés par la

réglementation (ch. 4.2). A son ch. 4.3, la Directive rappelle que, de

manière générale, il y a lieu de privilégier le recours aux énergies

renouvelable pour le remplacement des installations électriques concernées,

principe que l'on retrouve déjà à plusieurs reprises dans le Décret (cf.

art. 7 al. 2, art. 9 al. 2 let. a, art. 12 al. 2,

art. 14 al. 2 let. a et al. 3 DACCE). En lien avec les

possibilités de dérogation, prévues à l'art. 5 DACCE (le service

"peut accorder des dérogations […]"), la Directive répète qu'elles

pourront être accordées au cas par cas par le service compétent (plus

précisément la Direction de l'énergie de la Direction générale de

l'environnement ou DGE-DIREN) et qu'elles devront être motivées et étayées.

Elle précise que les personnes souhaitant bénéficier d'une dérogation devront

fournir des pièces bancaires et comptables attestant de leur impossibilité à

effectuer les travaux requis, ce qui ressort déjà de l'art. 5 al. 2

DACCE ("le service prend en compte la situation financière des propriétaires

qui peuvent justifier du fait qu'ils ne sont pas en mesure de financer les

travaux par leurs propres ressources ou un crédit bancaire"), et ajoute

les propriétaires doivent faire valoir au moins deux refus de crédit bancaire

(ch. 4.4). Enfin, toujours dans les dispositions générales, la Directive

rappelle que des subventions peuvent être accordées (cf. art. 6 DACCE),

par le "Programme Bâtiments", sous réserve que la planification

financière cantonale le permette.

La Directive contient ensuite une section relative

aux chauffages électriques centralisés des bâtiments (ch. 5), qui rappelle

pour l'essentiel l'obligation et le délai d'assainissement, tous deux déjà

prévus dans le Décret (cf. art. 7 et 8 DACCE). Elle contient une liste

exemplative des énergies renouvelables à privilégier ("telles que: les

chauffages à bois (bûches, pellets, plaquettes), les pompes à chaleur (air-eau,

sol-eau, eau-eau), le chauffage à distance (CAD) alimenté majoritairement par

des énergies renouvelables ou des rejets de chaleur").

Le ch. 6 de la Directive, dédié aux chauffages

électriques décentralisés des bâtiments, est celui qui fait l'objet de la

majorité des griefs des requérants dans la présente cause. Il contient tout

d'abord un rappel de l'art. 9 al. 2 let. a DACCE, selon lequel

le remplacement des installations concernées doit être effectué par un autre

système, les énergies renouvelables devant être privilégiées (première

possibilité d'assainissement). Il expose ensuite les alternatives au remplacement,

déjà prévues à l'art. 9 al. 2 let. b et c DACCE. La première

alternative, à savoir à l'amélioration de la qualité énergétique de l'enveloppe

du bâtiment, est traitée au ch. 6.1.1. Sur ce point, la Directive précise

l'art. 9 al. 2 let. b DACCE en ce sens que le "seuil de

consommation" visé par cette disposition est considéré comme atteint pour

les bâtiments dont l'enveloppe a été isolée conformément aux valeurs de

transformation de la norme SIA 380/1, édition 2016, ou qui présentent une catégorie

d'enveloppe "A, B ou C" du certificat énergétique cantonal des

bâtiments (CECB), ou encore qui sont certifiés Minergie. La deuxième

alternative, à savoir la compensation des besoins de chauffage par

l'installation d'un système de production d'électricité renouvelable (cf.

art. 9 al. 2 let. c DACCE), est traitée au ch. 6.1.2. La

Directive précise à cet égard que la compensation est considérée comme

suffisante ("seuil de consommation" atteint, selon la disposition

précitée) pour les bâtiments dont les besoins de chaleur pour le chauffage sont

compris entre 150% et 200% de la valeur limite fixée dans la norme SIA 380/1,

édition 2016, ou qui présentent une catégorie d'enveloppe "C" du

CECB, et qui couvrent 25% de leurs besoins d'électricité liés au chauffage du

bâtiment par une installation de production d'électricité renouvelable,

"notamment photovoltaïque". Elle précise en outre que seule la

production d'électricité renouvelable simultanément consommée est prise en

compte, dans la mesure où l'objectif est de réduire la quantité prélevée sur le

réseau (cf. art. 9 al. 1 DACCE). Enfin, la Directive indique le

logiciel utilisé pour effectuer le calcul des besoins, qui prend en compte une

simultanéité horaire.

Toujours en lien avec les chauffages électriques

décentralisés, la Directive traite, au ch. 6.2, des possibilités

d'assouplissement du délai d'assainissement. Le délai et les diverses

possibilités d'assouplissement, à savoir la dispense provisoire de l'obligation

d'assainir en cas de consommation totale d'électricité faible ou la possibilité

de prolongation du délai de cinq ans en cas de consommation moyenne, sont

d'ores et déjà prévus à l'art. 10 al. 1 et 2 DACCE

La Directive précise ensuite comment l'autorité

entend déterminer le niveau de consommation du bâtiment. Elle se fonde sur un

indice de consommation d'énergie électrique (IDE, exprimé en KWh/m2),

obtenu en divisant la consommation totale d'électricité par la surface de

référence énergétique (cf. ch. 6.2.4). La consommation totale

d'électricité est une notion déjà définie à l'art. 3 al. 1 let. g

DACCE (cf. ég. ATF 150 I 106 consid. 7.2.3); elle tient compte de la

moyenne d'électricité consommée durant les cinq dernières années, dont les

données sont à obtenir auprès des gestionnaires de réseaux

(cf. art. 11 al. 1 DACCE et ch. 6.2.1). La Directive évoque

des alternatives en cas d'impossibilité d'obtenir ces données ou dans le cas

particulier d'un "regroupement dans le cadre de la consommation

propre" selon la LEne (ch. 6.2.1). Au ch. 6.2.2, elle précise le

calcul en fonction de différentes situations: si le bâtiment possède une

installation productrice d'électricité, le cas échéant, si la production

s'insère dans le régime de la rétribution à prix coûtant ou dans celui de la

rétribution unique, s'il n'y a pas de système de comptage, s'il existe un

système de stockage, ou encore si le bâtiment est équipé d'une borne de

recharge pour véhicule électrique. La surface de référence énergétique est

définie au ch. 6.2.3, par renvoi à la norme SIA 380, édition 2015, pour le

calcul, avec certaines précisions quant à la source des données pertinentes

pour ce calcul et à un correctif à apporter. Une fois l'IDE déterminé, la Directive

prévoit que celui-ci doit être comparé aux classes d'énergie du CECB selon un

tableau de référence (ch. 6.2.5). La consommation d'énergie est ainsi

considérée comme faible lorsqu'elle correspond aux catégories A à C CECB, ce

qui permet une dispense provisoire d'assainir; moyenne lorsqu'elle correspond

aux catégories D et E, ce qui peut entraîner une prolongation de cinq ans du

délai d'assainissement (au 1er janvier 2038); et élevée pour les

catégories F et G, pour lesquelles le délai au 1er janvier 2033 est

maintenu (règle de l'art. 10 al. 1 DACCE). Enfin, au ch. 6.2.6, la

Directive rappelle la teneur de l'art. 11 al. 2 DACCE selon lequel

les gestionnaires de réseaux, fournisseurs d'énergie et autres entités chargées

du comptage d'électricité, doivent renseigner tous les trois ans le service sur

la quantité d'électricité injectée et prélevée par les consommateurs des

bâtiments, lorsque ceux-ci ont une consommation faible. Elle précise que la

méthode de calcul exposée ci-dessus est à nouveau applicable.

La Directive contient ensuite un chiffre dédié aux

chauffe-eau électriques centralisés, où elle rappelle la teneur des

art. 12 et 13 DACCE qui prévoient leur remplacement par un autre système

de production de chaleur, dans un délai au 1er janvier 2033

(ch. 7). Elle énumère les énergies renouvelables potentielles devant être

privilégiées, puis elle énonce certaines clauses sur les modalités

d'assainissement, correspondant mutatis mutandis à celles prévues pour les

chauffages électriques décentralisés (ch. 8).

Au ch. 9, la Directive contient encore quelques

éléments relatifs à la procédure, dont un rappel du devoir d'annonce dans les

six mois (cf. art. 4 DACCE) et des obligations d'informations qui

incombent aux gestionnaires de réseaux de distribution, fournisseurs d'énergie

ou toute autre entité en charge du comptage d'électricité (cf. art. 11

al. 1 et 2 DACCE). Elle énumère ensuite les tâches de la DGE-DIREN,

notamment le recenser et mettre à jour les données collectées, notifier les décisions

d'assainissement aux propriétaires, statuer sur la prolongation des délais

d'assainissement et sur les demandes de dérogations, etc.

bb) En résumé, la Directive litigieuse en l'espèce

contient principalement des rappels des droits et obligations des administrés,

dont la source se trouve directement dans le Décret; c'est le cas en

particulier pour le principe de l'obligation d'assainissement pour chaque type

d'installation concernée, les différents délais d'assainissement, le principe

qui tend à privilégier les énergies renouvelables, les alternatives au

remplacement des installations, les possibilités de dérogation, d'exemption, de

prolongation des délais et d'obtention de subventions, ainsi que certaines informations

procédurales (cf. ég. ATF 150 I 106 consid. 5.3).

Parmi les éléments qui ne figurent pas directement

dans le Décret, on trouve principalement le sens qu'entend donner

l'administration à certaines notions juridiques indéterminées utilisées par le

législateur dans le Décret, parmi lesquelles les notions de bâtiments

"chauffés" (ch. 4.1), d'"énergies renouvelables" (ch.

5, 6, 7, 8.1), de "rénovations importantes" (ch. 8.3) et de

"chauffe-eau électriques décentralisés" (ch. 8.1). En outre, en

exécution du Décret, la Directive définit encore les différents seuils et

niveaux de consommation, auxquels se réfèrent les art. 9, 10 et 14 DACCE

pour déterminer les alternatives au remplacement et les possibilités de

dispense ou de prolongation des délais d'assainissement. Sur ces points, comme

exposé ci-dessus, le texte litigieux contient essentiellement des

développements techniques détaillés indiquant les éléments pertinents à prendre

en compte en fonction des cas de figure envisagés, ainsi que les méthodes et

les calculs à opérer pour définir ces seuils, en renvoyant à plusieurs reprises

à des normes techniques privées (SIA et CECB).

La Directive contient enfin la durée du délai

d'annonce de six mois dès l'entrée en vigueur du Décret – élément qui n'est pas

contesté dans la requête –, des éléments d'appréciation des preuves (par

exemple en lien avec la notion d'impossibilité de financer les travaux requis,

cf. art. 5 DACCE et ch. 4.4 de la Directive) et la désignation des

autorités en charge de l'application du DACCE selon l'organigramme actuel de

l'administration (DGE-DIREN et Programme Bâtiments pour les subventions).

cc) Au vu de ces éléments,

et sur les points visés par la requête, la Directive litigieuse n'impose pas de

nouvelles obligations ni ne confère de nouveaux droits applicables directement

aux administrés. Elle contient – outre les nombreux rappels des droits et

obligations déjà ancrés dans le Décret – uniquement des prescriptions de nature

technique et des indications sur la manière dont l'administration cantonale

devra interpréter les notions juridiques indéterminées contenues dans le Décret,

notamment par le biais de références à des normes professionnelles ou à des

labels, qui pourraient évoluer avec l'état de la technique. Cette Directive est

destinée aux autorités d'exécution, dans l'optique de les guider en vue d'une

application uniforme du Décret lorsqu'elles rendront les décisions

d'assainissement. On se trouve ainsi en présence d'une ordonnance

administrative dépourvue de règles de droit, telle que définie ci-dessus (cf. supra

consid. 1a/dd), qui ne lie directement ni le juge, ni les administrés. Le

fait que le texte de cette ordonnance a été publié dans la FAO n'y change rien,

étant encore relevé qu'il ne figure pas dans le recueil officiel de législation

ou base législative cantonale (cf. Moor/Flückiger/Martenet,

op. cit., p. 421).

C'est le lieu de rappeler que le Grand Conseil n'a

pas chargé le Conseil d'Etat d'élaborer un texte équivalent à un règlement,

mais bien d'adopter une directive précisant les modalités d'application du

DACCE (art. 17 DACCE), à propos de notions qui devront être appliquées par

l'administration lorsqu'elle statuera, par des décisions formelles, sur

l'assainissement des installations concernées. Il ne ressort pas non plus de

l'arrêt du Tribunal fédéral du 26 avril 2024 que, pour respecter le principe de

la légalité, la directive prévue par l'art. 17 DACCE devrait être une

ordonnance législative (un véritable règlement du Conseil d'Etat) et non pas

une ordonnance administrative (cf. ATF 150 I 106 consid. 5.3 – l'indication,

dans ce considérant, selon laquelle la directive "se fonde sur la

délégation législative prévue par le DACCE" n'a pas de véritable

portée quant à la nature juridique de la future directive; il s'agissait en

définitive de relever que pour définir des notions supposant des connaissances

techniques approfondies, il est admissible, sous l'angle du principe de la

légalité, que le législateur confie cette tâche au gouvernement ou à

l'administration).

c) La Directive litigieuse ne contenant aucune règle

de droit, elle ne peut en principe pas faire l'objet d'un contrôle abstrait.

Dans la mesure où elle a toutefois des effets externes, même indirects, pour

les administrés, il convient de s'interroger sur l'applicabilité en l'espèce de

la jurisprudence du Tribunal fédéral évoquée ci-dessus (cf. ATF 128 I 167; supra

consid. 1a/ee).

En l'occurrence, un délai d'assainissement de

plusieurs années a été fixé dans le Décret (art. 15 DACCE); des décisions de

l'administration interviendront progressivement (cf. ch. 9 de la

Directive) et les intéressés pourront les contester par la voie du recours de

droit administratif (art. 92 ss LPA-VD; cf. ég. ATF 150 I 106

consid. 7.3), muni en principe de l'effet suspensif (art. 80 al. 1 LPA-VD,

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Ceux-ci pourront le cas échéant, faire

contrôler par le juge compétent les données concrètes pertinentes pour

l'assainissement, ou la dispense d'assainissement (consommation totale

d'électricité, surface de référence énergétique, indice de consommation

d'énergie électrique), qui seront éventuellement déterminées sur la base de la

Directive de 2024 voire sur des adaptations ultérieures de cette directive. On

ne se trouve donc pas dans la situation évoquée dans la jurisprudence fédérale

précitée (ATF 128 I 167) car les propriétaires de bâtiments visés par le DACCE

n'ont pas un besoin de protection juridique à ce stade, c'est-à-dire au moment

de l'élaboration de la Directive prévue par l'art. 17 DACCE. Ils pourront

attaquer les décisions rendues à leur égard, le cas échéant, donc le droit à un

contrôle judiciaire est garanti (cf. art. 29a Cst., art. 6 et 13

CEDH) (cf. ATF 128 I 167 consid. 4.5).

Il est vrai que, dans l'affaire relative au contrôle

abstrait du Décret, le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'apparaissait pas

exclu que la future directive du Conseil d'Etat puisse encore faire l'objet

d'un contrôle abstrait (ATF 150 I 106 consid. 7.3); il s'est alors référé à

l'art. 3 al. 2 let. c LJC, sans toutefois interpréter cette disposition du

droit cantonal. Or, comme cela vient d'être exposé, l'élément décisif à ce

propos n'est pas l'intitulé ni la publication de l'acte, mais bien de savoir

s'il contient des règles de droit. Tel n'est pas le cas de la directive

litigieuse, qui est une ordonnance administrative destinée aux organes de

l'administration qui devront rendre des décisions d'assainissement.

Il faut enfin relever que le passage du consid. 5f

de l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 6 octobre 2023, ou il est écrit que

"la directive du Conseil d'Etat, si elle est publiée, pourra du reste

elle-même faire l'objet d'un contrôle abstrait de sa conformité au droit

supérieur (cf. art. 3 al. 2 let. c LJC)", résulte d'une analyse

préalable et superficielle de la situation (cf. ég. CCST.2023.0001

consid. 5e). Comme l'a retenu le Tribunal fédéral, au stade du contrôle

abstrait du DACCE, il n'y avait pas lieu d'exclure la recevabilité d'une

requête contre la future directive. Cette question ne pouvait en réalité être

résolue, le cas échéant, qu'à la suite de l'adoption de la directive par le

Conseil d'Etat, en fonction de son contenu effectif. Tel est précisément

l'objet du présent arrêt.

2.

Il résulte des considérants que la Directive n'est pas un acte soumis au

contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur (cf. art. 3 LJC). La

requête est partant irrecevable.

Les requérants, qui succombent, supporteront les

frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de

l'art. 12 al. 2 LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Conseil d'Etat,

qui a procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD, applicable par

renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC).

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge des requérants.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 août 2025

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la

décision attaquée.