CCST - CCST.2025.0005 - 2025-11-24 - Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal /Cour d'appel civile du Tribunal cantonal

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 24 novembre 2025

Composition

Mme Fabienne Byrde, juge présidant; M. André Jomini,

Mme Mélanie Pasche, juges; M. Jacques Olivier Piguet et Mme Sylvie

Giroud Walther, juges suppléants; Mme Lauriane Matthey, greffière.

Requérante

Première

Cour de droit administratif,

et

public du Tribunal cantonal, à Lausanne,

Autorité intimée

Cour d'appel

civile du

Tribunal Cantonal, à Lausanne.

Objet

Requête en élimination d'un conflit de compétence négatif

entre la Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

et la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal (demande d'indemnisation

fondée sur l'art. 48 LATC)

Vu les faits suivants :

A.

Par prononcé du 17 août 2021, le Président du Tribunal civil de

l’arrondissement de l’Est vaudois a déclaré irrecevable une demande

d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC (loi vaudoise sur l’aménagement du

territoire et des constructions du 4 décembre 1985; BLV 700.11). En

substance, il a jugé que l’examen d’une telle demande ne relevait pas de sa

compétence mais de celle du département en charge de l’aménagement du

territoire et de la police des constructions, en application des art. 47, 48,

71 et 72 LATC.

En conséquence, le justiciable concerné a, le

27 août 2021, adressé à la Direction générale du territoire et du logement

(DGTL, subdivision du Département des institutions et du territoire [DIT]) une

demande d’indemnisation dont les conclusions étaient identiques à celles de la

demande soumise précédemment au Tribunal d’arrondissement.

En parallèle, il a déposé un appel auprès de la Cour

d’appel civile du Tribunal cantonal (ci-après: la CACI) contre le prononcé du

17 août 2021.

Par décision du 11 janvier 2022, la DGTL a

déclaré irrecevable la demande d’indemnisation.

Dans un arrêt du 14 janvier 2022

(HC/2021/1063), la CACI a rejeté l’appel interjeté par le justiciable concerné

et confirmé qu’une demande d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC était irrecevable

auprès des tribunaux civils. Elle a retenu en substance que cette disposition

renvoyait à l’art. 72 LATC applicable aux procédures d’indemnisation pour

expropriation matérielle, lequel prévoyait une compétence du Département des

institutions et du territoire.

Agissant le 11 février 2022 par la voie du

recours de droit administratif, le justiciable concerné a déféré la décision

rendue le 11 janvier 2022 par la DGTL à la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Invitée à se déterminer dans

le cadre de ce recours, la DGTL a déclaré, le 16 mars 2022, qu’elle

entendait assumer la compétence instituée par l’arrêt rendu par la CACI le

14 janvier 2022, afin de ne pas se retrouver avec des décisions

contradictoires. Par décision du 7 juin 2022, la juge instructrice de la

CDAP a rayé la cause du rôle, constatant que la cause était devenue sans objet.

Cette décision repose notamment sur les considérations suivantes

(cf. consid. 3) :

Lors

de la dernière révision de la LATC (novelle du 23 juin 2020), le texte de

l'art. 48 LATC n'a pas été modifié et il mentionne toujours la voie de

l'action. Il convient toutefois d'interpréter cette disposition dans ce sens

qu'en prévoyant l'application de la "procédure en matière d'expropriation

matérielle", elle renvoie implicitement aux nouvelles prescriptions

formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la décision et non plus celui

de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC est en définitive une

conséquence de mesures prises en relation avec la révision d'un plan

d'affectation; il y a donc une certaine logique à appliquer les mêmes règles de

procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle stricto sensu.

Dans

ses déterminations du 16 mars 2022, la DGTL – qui exerce par délégation les

compétences attribuées au DIT par l'art. 72 al. 1 LATC – s'est prononcée en

faveur de cette dernière interprétation de l'art. 48 LATC. Elle a partant admis

que sa décision d'irrecevabilité du 11 janvier 2022 était mal fondée et qu'il

lui incombait, après le dépôt de demande du 27 août 2021, de mener

l'instruction puis de rendre une décision. Par cette prise de position,

l'autorité intimée rend en somme une nouvelle décision, sur l'entrée en

matière, qui est à l'avantage du recourant – puisque celui-ci, par son recours

de droit administratif à la CDAP, ainsi que par son recours en matière de droit

public au Tribunal fédéral, entend éviter un conflit négatif de compétence, en

acceptant que l'autorité administrative se prononce sur ses prétentions en

première instance. On se trouve donc dans la situation réglée à l'art. 83 de la

loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), où l'autorité intimée rend, dans le délai de réponse, une nouvelle

décision à l'avantage du recourant. Il s'ensuit que le présent recours est

devenu sans objet. Il suffit de prendre acte ici de la déclaration de la DGTL

selon laquelle elle traitera la demande d'indemnisation du 27 août 2021.

B.

Le 11 octobre 2022, deux personnes alléguant avoir engagé des frais

dans un projet de construction pour lequel la délivrance d’un permis de

construire avait été refusée par la municipalité ont déposé auprès de la DGTL

une demande d’indemnisation au sens de l’art. 48 LATC. Cette autorité a déclaré

la demande irrecevable par décision du 16 mai 2024 au motif que celle-ci

était tardive.

Les intéressés ont déposé un recours à l’encontre de

cette décision le 10 juin 2024 auprès de la CDAP.

Dite affaire a fait l’objet au sein de la 1ère

Cour de droit administratif et public (CDAP I) d’une procédure de coordination

au sens de l’art. 34 ROTC (règlement organique du Tribunal cantonal du

13 novembre 2007; BLV 173.31.1). Dans ce cadre, la Cour a adopté le

principe suivant:

Le

champ d’application de l’art. 72 al. 1 LATC, qui fonde la compétence

décisionnelle du département en matière d’expropriation matérielle, ne couvre

que les cas d’indemnités pour expropriation matérielle "stricto

sensu" fondés sur l’art. 71 LATC, respectivement sur l’art. 5 al. 2 LAT

(loi fédérale du 22 juin 1977 sur l’aménagement du territoire; RS 700);

les demandes d’indemnités fondées sur l’art. 48 LATC restent donc soumises à la

voie de l’action civile.

Avant de statuer sur ce principe, la CDAP I a procédé

à un échange de vue avec la CACI, laquelle a confirmé être favorable au

maintien de sa jurisprudence du 14 janvier 2022. Les présidences de la

CACI et de la CDAP I, en présence d’un membre de la Cour administrative du

Tribunal cantonal, ont tenu séance le 11 avril 2025 afin de tenter d’éliminer

leurs divergences; ce processus n’a pas abouti.

Par arrêt du 28 avril 2025 (AC.2024.0180), la

CDAP a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours déposé à

l’encontre de la décision de la DGTL du 16 mai 2024 et a retenu, par

substitution de motifs, que cette autorité n’était pas compétente pour statuer

sur la demande d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC.

C. Le 16 mai 2025, la CDAP I a déposé une

requête devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, en concluant à

ce que celle-ci tranche le conflit négatif de compétence existant entre elle et

la CACI en ce sens que la juridiction civile, singulièrement

le tribunal de l’expropriation, est compétente pour statuer en première

instance sur les demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.

Par déterminations du 6 juin 2025, la CACI a

admis la compétence de la Cour constitutionnelle pour trancher le conflit

négatif de compétence et conclu au rejet des conclusions prises par la CDAP I

et à la constatation de la compétence des autorités administratives pour

connaître des demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.

D. La Cour a décidé, à l'unanimité, de statuer

par voie de circulation.

Considérant en droit :

1. La Cour constitutionnelle examine d'office

et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.

a) Selon l'art. 136 al. 2 Cst-VD (Constitution du

Canton de Vaud du 14 avril 2003; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle tranche

les conflits de compétence entre autorités (let. c). L'art. 20 LJC (loi

vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle; BLV 173.32)

précise qu'il s'agit des conflits de compétence opposant:

a.

le Grand Conseil et le Conseil d'Etat;

b.

le Grand Conseil et l'Ordre judiciaire;

c.

le Conseil d'Etat et l'Ordre judiciaire;

d. sous réserve d'autres dispositions légales, les

autorités judiciaires civiles, pénales et administratives;

e.

le conseil communal ou général et la municipalité.

L'art. 21 LJC dispose qu'avant de saisir la cour,

les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Quant à l'art. 22 LJC,

il prévoit que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité

pour saisir la Cour constitutionnelle.

b) En l’espèce, en présence de deux arrêts

contradictoires, l’un rendu par la CACI le 14 janvier 2022 et l’autre par

la CDAP I le 28 avril 2025, par lesquels ces autorités ont tour à tour

déclaré les juridictions civile et administrative incompétentes pour traiter

des demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC, et en l’absence

d’autres dispositions légales, la Cour de céans est compétente, conformément à

l’art. 20 let. d LJC, pour trancher le présent litige.

c) La qualité pour agir doit être reconnue à la CDAP

Faits

I ainsi qu’à la CACI, en tant qu’autorités en conflit. Les parties ont en outre

dûment procédé à un échange de vues, par courriel et dans le cadre d’une séance

ad hoc, avant le dépôt de la requête en élimination d’un conflit négatif

de compétence. Celle-ci est donc recevable.

2. a) La CDAP I soutient que les art. 71ss

LATC prévoient une indemnisation pour toute restriction au droit de propriété

résultant d’une mesure d’aménagement du territoire équivalant à une

expropriation matérielle, cette notion correspondant à celle définie

exhaustivement par la jurisprudence du Tribunal fédéral pour l’art. 5 al. 2

LAT. Ces articles ne s’appliqueraient ainsi qu’aux cas d’expropriation

matérielle "stricto sensu" au sens de l’art. 5 al. 2 LAT,

soit, selon la jurisprudence, ceux dans lesquels il y a privation d’une faculté

essentielle du droit de la propriété et ceux où la mesure d’aménagement impose

au propriétaire de supporter un sacrifice particulier par trop considérable.

Cette notion doit, selon la CDAP I, être distinguée de l’indemnisation prévue

par l’art. 48 LATC, dont les conditions d’application sont distinctes et qui

constitue un cas spécifique de responsabilité de l’Etat pour acte licite. L’exclusion

de l’application des art. 116ss LE (loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur

l’expropriation; BLV 710.01) prévue par l’art. 124a LE ne vaudrait que pour les

art. 71ss LATC mais pas pour l’art. 48 LATC, qui ne fait pas partie du chapitre

Considérants

II du titre VII de la LATC où sont regroupées ces dispositions, ni ne renvoie à

ces dernières. Par ailleurs, il ne ressortirait pas de l’exposé des motifs et

projets de loi (EMPL) de décembre 2019 relatif à la révision de la LATC que la

volonté du législateur aurait été de confier à l’administration l’ensemble du

contentieux en lien avec des mesures d’aménagement, qu’il corresponde ou non à

la stricte définition d’expropriation "matérielle";

d’autres mesures de l’Etat susceptibles de provoquer une expropriation

matérielle avaient d’ailleurs été maintenues dans le champ d’application de la

LE. Ainsi, l’action en indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC continuerait

d’être soumise aux règles de procédure des art. 116ss LE relatives à

l’expropriation matérielle et, partant, relèverait expressément de la

compétence de la juridiction civile.

b) La CACI, quant à elle, fait valoir que l’art. 48

LATC renvoie à la procédure en matière d’expropriation matérielle, soit aux

art. 72ss LATC. Le Conseil d’Etat, dans l’EMPL de décembre 2019, aurait

clairement opté de manière générale pour la juridiction administrative en

matière d’expropriation matérielle afin de mettre un terme à ce qu’il appelait

une "dichotomie procédurale malvenue". Si le législateur avait voulu

faire une exception entre les deux formes d’expropriation matérielle, il

l’aurait d’ailleurs précisé. Dans ce contexte, le terme d’"action" employé

à l’art. 48 LATC – terme qui n’est pas réservé aux seules actions de droit

civil – procède sans nul doute d’une omission de la part du législateur. Au

surplus, la solution préconisée par la CDAP I pourrait aboutir à un résultat

choquant, en ce sens que le contentieux qui résulterait d’une seule et même

mesure – l’adoption d’un nouveau plan d’affectation – serait arbitrairement

divisé entre les tribunaux civils et les autorités administratives pour les cas

où le propriétaire se verrait refuser un permis de construire parce que son

projet compromettrait une modification de plan envisagée (art. 47 et 48 LATC)

et que l’adoption du nouveau plan génèrerait des restrictions à son droit de

propriété (art. 73b LATC). Cette solution serait, aux yeux de la CACI,

incompatible avec le principe d’économie de procédure et la ratio legis

des modifications législatives entrées en vigueur au 1er octobre

2020.

c) En résumé, le différend porte sur la question de

savoir si la demande fondée sur l’art. 48 LATC est soumise aux règles de

procédure des art. 71ss LATC (contentieux objectif) ou à celles des art.

116ss LE (contentieux subjectif). Dans le premier cas, la loi confère à

l’autorité administrative la compétence de fixer une situation juridique

concrète par voie de décision, avec contrôle judiciaire subséquent par la voie

du recours de droit administratif. Dans le second cas, le règlement du

contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause

relève des autorités judiciaires civiles; le juge doit être saisi directement

par la voie de l’action.

3.

A titre liminaire, il convient de

distinguer certaines notions, afin de mieux appréhender le contexte juridique

dans lequel s’inscrit la problématique soumise à la Cour constitutionnelle.

a) L’expropriation formelle, qui trouve son

fondement à l’art. 26 al. 2 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999; RS 101), constitue un cas de responsabilité pour acte

licite de l’Etat. Elle se définit comme la procédure ayant pour objet le

transfert, l’extinction ou la modification d’un droit patrimonial au profit de

l’Etat ou d’un délégataire (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, 2ème éd., Genève 2018, n° 63ss).

Le siège de la matière se trouve, en droit fédéral,

dans la LEx (loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation; RS 711). A

cet égard, l'art. 19 let. c LEx prévoit, à côté de l'indemnisation de la pleine

valeur vénale du droit exproprié, la réparation de "tous autres préjudices

subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal

des choses, comme une conséquence de l'expropriation"; les frais de plans

sont compris dans ces "autres préjudices" (on parle en allemand de Inkonvenienzen;

voir à ce propos Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif

général, 2ème éd., Bâle 2025, n° 2272; Thierry Tanquerel, op.

cit., n° 1801; Heinz Hess/Heinrich Weibel, Enteignungsrecht I, Berne 1986,

p. 306 ss et la casuistique présentée sous n° 200/10; voir également Raphaël

Eggs, Les autres préjudices de l'expropriation, thèse Fribourg 2013,

n° 817).

En droit cantonal, le siège de la matière se trouve

dans la LE, qui prévoit, à son art. 9 al. 1, la réparation intégrale par

l’expropriant du préjudice résultant de la suppression, de la restriction ou de

la modification du droit de l’exproprié. L’art. 63 al. 1 LE précise que le

préjudice subi par l’exproprié doit être évalué dans tous ses éléments, de

manière que l’indemnité soit adaptée à l’intérêt de l’exproprié à être maintenu

dans ses droits. Selon l’art. 63 al. 2 LE, il est tenu compte de la valeur

vénale de la chose ou du droit exproprié (let. a), de la dépréciation que peut

subir la portion d’immeuble dont l’exproprié demeure propriétaire, ou des

immeubles dont il reste propriétaire lorsque l’emprise ne porte que sur une

partie de plusieurs immeubles formant un tout économique (let. b), ainsi que de

tout autre préjudice qui d’après le cours normal des choses est une conséquence

de l’expropriation (frais de déménagement, de déplacement d’un commerce ou

d’une industrie, chômage, dépréciation de marchandises ou d’objets mobiliers,

manque à gagner, perte de clientèle, etc.) (let. c).

b) L’expropriation matérielle, qui trouve

également son fondement à l’art. 26 al. 2 Cst., constitue un autre cas de

responsabilité pour acte licite de l’Etat. Selon la jurisprudence bien établie

du Tribunal fédéral, il y a expropriation matérielle lorsque l’usage actuel

d’une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d’une

manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d’un

attribut essentiel de son droit de propriété; une atteinte de moindre

importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un

ou plusieurs propriétaires de manière telle que s’ils n'étaient pas indemnisés,

ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la

collectivité, incompatible avec le principe de l’égalité de traitement (ATF 145 II 140 consid. 4.1; jurisprudence constante depuis l’ATF 91 I 329 consid. 3;

voir ég. arrêt CDAP AC.2024.0316 du 6 février 2025 consid. 2a/bb et les

références citées).

Dans le domaine de l’aménagement du territoire, soit

dans l’hypothèse où un bien-fonds se voit nouvellement attribué à une zone

inconstructible alors qu’il était précédemment en zone constructible, l’art. 5

al. 2 LAT prévoit ce qui suit :

Une

juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au

droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.

La jurisprudence et la doctrine s'accordent pour

considérer que l'art. 5 al. 2 LAT comporte une définition exhaustive, de droit

fédéral, de ce qu'il faut comprendre par expropriation matérielle en matière

d’aménagement du territoire. Il en découle qu'il n'y a plus de place pour une

réglementation cantonale divergente en matière d'indemnisation. Ainsi, le

législateur cantonal ne peut, dans ce contexte précis, donner de

l'expropriation matérielle une définition plus généreuse (ni plus restrictive)

que ne le fait le droit fédéral, plus précisément telle que concrétisée par la

jurisprudence du Tribunal fédéral (Enrico Riva in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: planifier

l'affectation, Genève 2016, n° 133 ad

art. 5 LAT et la jurisprudence

citée; Thierry Tanquerel, op. cit., n° 1746).

Lorsque les conditions posées, notamment par la

jurisprudence, sont remplies, la collectivité publique qui a pris la mesure

d'aménagement en cause est tenue de réparer le préjudice subi par le

propriétaire concerné, en lui versant une indemnité pleine et entière. Ce

préjudice correspond en premier lieu à la moins-value subie par le bien-fonds

frappé par la mesure ; cependant, lorsque le propriétaire lésé a engagé

des frais de projet qui deviennent inutiles en raison de cette mesure,

l'indemnité doit, à certaines conditions restrictives, permettre de réparer

également le préjudice découlant de ces dépenses consenties en vain. Autrement

dit, lorsque la question de l'indemnisation se pose, la doctrine et la

jurisprudence lui apportent une solution commune pour l'expropriation formelle

et pour l'expropriation matérielle; c'est le cas en particulier s'agissant des

"autres préjudices" (visés par l'art. 19 let. c LEx, soit notamment

les frais de projet; sur ces différents points, voir Peter Hänni, Planungs-,

Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7ème éd., Berne, 2022 p. 703,

707.

s., 711 s. et 734; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5ème éd., Berne 2022, n° 1857; Enrico Riva, op.

cit., n° 225 et 235 ad. art. 5 LAT).

En droit cantonal, la notion d’expropriation

matérielle en matière d’aménagement du territoire apparaît aux art. 71 et 72

LATC, qui prévoient ce qui suit:

Art.

71.

Principe

1.

Les restrictions au droit de propriété

résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste

indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

2.

Est considéré comme inconvénient majeur toute

restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du

territoire et équivalant à une expropriation matérielle.

Art.

72.

Demande en indemnisation

1.

Celui qui estime qu’une restriction de son droit de

propriété au sens de l’article 71 équivaut à une expropriation matérielle

adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une décision.

2.

Celle-ci est notifiée à l’administration

cantonale des impôts (ACI).

Pour les autres cas d’expropriation matérielle, le

législateur cantonal a fixé des règles de procédure, en premier lieu dans la

LE. L’art. 116 al. 1 LE a la teneur suivante:

Art.

116.

Action

1.

Celui qui estime qu’une restriction de son

droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une

expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d’une

indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l’immeuble

frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité

d’immeubles touchés à l’intérieur du canton, le for est au lieu de situation de

l’immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.

c) En l’absence d’expropriation formelle ou

matérielle, le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) est susceptible de fonder

un droit au versement d’une indemnité pour les frais de projet devenus inutiles

à la suite d’une mesure d’aménagement du territoire. Cela suppose toutefois que

soient remplies des conditions strictes. Tel est le cas lorsque la démarche du

propriétaire qui a déposé une demande de permis de construire conforme au droit

a donné lieu à un changement de réglementation empêchant la réalisation du

projet et que le propriétaire ne pouvait prévoir ce changement ou lorsque le

requérant avait reçu des assurances quant au maintien de la réglementation en

vigueur. Il s’agit, là aussi, d’une responsabilité de l’Etat pour acte licite,

susceptible d’être engagée même en l’absence de base légale, le fondement de

cette responsabilité étant alors le principe de la confiance (ATF 125 II 431;

119.

Ib 229; 112 Ib 105; 108 Ib 352; 102 Ia 243; Tanquerel, op. cit., n° 1718).

d) Cela étant, la jurisprudence n’exclut pas

l’adoption de normes de droit cantonal. Ainsi, dans le canton de Vaud, l’art.

48.

LATC prévoit ce qui suit:

1.

L'autorité qui refuse un permis de construire

en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a

engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la

réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de

l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;

elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan.

Cette disposition renvoie à l’art. 47 al. 1 LATC, lequel a

la teneur suivante:

1.

La municipalité peut refuser un permis de

construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une

modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

L’hypothèse visée par ces deux dispositions est

celle d’un plan en vigueur, dont la municipalité envisage la

modification ; pour éviter que le projet de construction qui lui est

soumis compromette le processus de révision, l’art. 47 al. 1 LATC lui permet de

refuser le permis de construire, mais lui impose alors d’engager un processus

de révision de ce plan (art. 47 al. 2 et 3 LATC). Dans ce contexte, la

jurisprudence a considéré que l’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC

constitue un cas spécifique de responsabilité de l’Etat pour acte licite

découlant du principe de la confiance (cf. arrêt CDAP AC.2023.0111 du 26

mars 2024 consid. 5).

e) De ce qui précède, il ressort qu’une même

problématique – soit celle de l’indemnisation des dépenses engagées pour

l’élaboration d’un projet devenu inutile – peut être appréhendée sous des

angles différents en fonction du contexte dans lequel la requête s’inscrit. En

cas d’expropriation formelle ou matérielle, l’indemnisation desdites dépenses

est comprise dans l’indemnité d’expropriation et doit être traitée dans le

cadre de la procédure y relative ; en l’absence d’expropriation formelle

ou matérielle, l’indemnisation peut être fondée sur le principe de la

confiance, respectivement sur l’art. 48 LATC lorsqu’elle est la conséquence

d’un refus de permis de construire.

f) Cela étant précisé, il convient maintenant de

déterminer quelle est la procédure choisie par le législateur vaudois pour

traiter des requêtes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.

4.

Un acte normatif s'interprète en premier

lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas

absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le

juge doit rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la

volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux

préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,

ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt

protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres

dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne

privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme

pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur

la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une

solution matériellement juste (ATF 149 III 242 consid. 5.1 et les références

citées).

5.

Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er

octobre 2020, l’art. 48 LATC a la teneur suivante:

Art.

48.

Indemnisation

1.

L'autorité qui refuse un permis de construire

en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a

engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la

réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de

l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;

elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan.

a) Interprétation littérale

En l’occurrence, l’interprétation littérale ne

permet pas, faute de renvoi exprès à des dispositions légales spécifiques, de

trancher la question de savoir si le renvoi à la procédure en matière

d’expropriation matérielle opéré à l’art. 48, 2e phrase, LATC

concerne la procédure prévue aux art. 71ss LATC ou la procédure prévue aux art.

116ss LE.

Néanmoins, on ne saurait passer sous silence le fait

que la terminologie employée coïncide avec celle généralement employée en

procédure civile. Ainsi, le for prévu "au lieu

de situation de l’immeuble" suggère une compétence des tribunaux

civils de première instance, l’art. 72 LATC prévoyant pour sa part une autorité

administrative cantonale unique, soit, en l’état, la DGTL. De même, le terme "action"

correspond à la terminologie employée aux art. 116ss LE ("action en

paiement d’une indemnité"), l’art. 72 LATC mentionnant quant à lui le

dépôt d’une "demande en indemnisation au département". Enfin,

il convient de relever que la qualité pour défendre appartient à l’autorité qui

est à l’origine du dommage, soit "l’autorité qui refuse un permis de

construire ", tandis que l’art. 73 LATC prévoit un système

d’indemnisation étatique ("l’indemnité est versée par l’Etat").

Dans la mesure où, cependant, le texte n’est pas

absolument clair, il convient d’examiner la disposition litigieuse à la lumière

des autres méthodes d’interprétation.

b) Interprétation historique

Les dispositions du droit vaudois ayant trait à

l’indemnisation des propriétaires en lien avec des mesures d’aménagement du

territoire ont fait l’objet de plusieurs modifications au cours des dernières

années.

aa) Jusqu’au 31 août 2018, le chapitre V

de la LATC, consacré à l’effet des plans et des règlements d’affectation,

contenait notamment les articles suivants:

Art.

75.

Portée juridique

[…]

Art.

76.

Expropriation matérielle

1.

L’expropriation matérielle est régie par l'article

22ter, alinéa 3, de la Constitution fédérale. La loi vaudoise sur

l'expropriation est applicable.

[…]

Art.

76a Expropriation formelle

[…]

Art.

77.

Plans et règlements en voie d'élaboration

1.

Le permis de construire peut être refusé par la

municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et

aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou

lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou

intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les

mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de

construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une

zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité

communale.

[…]

Art.

78.

Indemnisation

1.

L'autorité qui refuse un permis de construire

en application de l'article 77 répond du dommage causé au requérant qui a

engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour

établir un projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite

au lieu de situation de l'immeuble, est soumise à la procédure en matière

d'expropriation matérielle; elle se prescrit par un an dès l'approbation du

nouveau plan.

A cette date, le titre VIII de la LE traitant de

l’expropriation matérielle contenait les articles suivants:

Art.

116.

Action

1.

Celui qui estime qu'une restriction de son

droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une

expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d'une

indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble

frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité

d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au lieu de situation de

l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.

2.

Si la valeur litigieuse dépasse la compétence

ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre deux experts faisant

office d'arbitres.

Art.

117.

Qualité pour défendre

1.

L'action est dirigée contre l'Etat lorsque la

restriction découle directement d'une loi, d'un règlement ou d'un plan

cantonal.

2.

Elle est dirigée contre la commune lorsque la

restriction découle d'un règlement ou d'un plan communal.

3.

Elle est dirigée contre la commune également

lorsque la restriction découle d'une réglementation cantonale qui s'applique à

titre supplétif, à défaut de réglementation communale.

4.

Un exemplaire de toute demande dirigée contre

la commune est notifié à l'Etat par le juge.

5.

L'autorité judiciaire est compétente pour

statuer sur les recours entre la commune et l'Etat ou entre plusieurs communes.

[…]

Art.

119.

Prescription

1.

Le droit de demander une indemnité se prescrit

par un an dès la décision appliquant concrètement au demandeur une restriction

de droit public à la propriété.

2.

Celui qui a acheté un immeuble déjà grevé d'une

restriction de droit public ne peut réclamer en son nom une indemnité de ce

chef.

Ainsi que cela ressort des travaux préparatoires

(cf. EMPL sur l’aménagement du territoire et les constructions, Bulletin du

Grand Conseil [BGC] automne 1984, p. 355), l’harmonisation des procédures en

matière d’expropriation matérielle et en matière de réparation du dommage

ensuite de l’abandon ou de la modification d’un plan d’affectation répondait à

une volonté claire du législateur de soumettre les deux situations à un seul et

même tribunal.

bb) Le 17 avril 2018, le Grand Conseil a

adopté la loi modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions, laquelle est entrée en vigueur le 1er septembre

2018.

Cette refonte importante de la LATC avait notamment pour but de mettre en

œuvre la nouvelle loi fédérale sur l’aménagement du territoire, qui prévoyait,

depuis le 1er mai 2014, à son art. 5 al. 1bis à 1sexies

LAT, un régime fédéral minimal de compensation équitable des avantages et des

inconvénients liés aux mesures d’aménagement du territoire (Exposé des motifs

et projet de lois modifiant la partie aménagement du territoire [art. 1 à

79] de la LATC, octobre 2016 [ci-après: EMPL 323], ch. 1.2, p. 2, et ch.

5.2

et 5.3, p. 12). Le principe d’une compensation équitable des avantages et

des inconvénients liés aux mesures d’aménagement du territoire n’était pas

nouveau en tant que tel, pas plus que l’obligation faite aux cantons

d’instaurer un tel mécanisme, puisqu’il apparaissait déjà à l’art. 5 al. 1

aLAT; cette injonction était toutefois restée lettre morte dans le canton de

Vaud, comme dans de nombreux cantons (idem, p. 12). Il convenait

ainsi de réglementer ce système de compensation minimal désormais imposé par le

droit fédéral (idem, ch. 7, p. 16).

Partant, la loi entrée en vigueur au 1er septembre

2018.

a abrogé les art. 76 à 78 aLATC et introduit notamment les

dispositions suivantes au titre VII ("Compensation et indemnisation"):

Chapitre

I Compensation de la plus-value

Art.

64.

Principe

1.

Les avantages majeurs résultant des mesures

d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de

perception d'une taxe sur la plus-value.

2.

Est considéré comme avantage majeur constituant

une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un bien-fonds qui résulte:

a.

du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;

b. du changement

d'affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone

engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la zone

à bâtir.

3.

Le classement temporaire d'un bien-fonds en

zone à bâtir, en vue par exemple de l'exploitation d'une gravière ou d'une

carrière, est exempté de la taxe.

Art.

65.

Taux et calcul de la taxe sur la plus-value

1.

Le taux de prélèvement est de 20% de la

plus-value.

2.

La plus-value correspond, dans les cas prévus à

l'article 64, alinéa 2, à la différence entre la valeur vénale d'un bien-fonds

avant et après l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du territoire.

(…)

Art.

67.

Affectation des recettes

1.

Le produit de la taxe alimente un fonds géré

par le département et destiné, outre la couverture des frais liés au

prélèvement de la taxe et à la gestion de ce fonds, dans l'ordre de priorité

défini ci-dessous :

a. au versement de

l'indemnité due au titre d'expropriation matérielle;

b. aux mesures de

protection et de reconversion de terres en surfaces d'assolement;

c. aux mesures de

protection ou de valorisation de la forêt en cas de défrichement.

2.

En cas de manque momentané de trésorerie,

l'Etat avance les ressources nécessaires.

(…)

Chapitre

II Indemnisation

Art.

71.

Principe

1.

Les restrictions au droit de propriété

résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste

indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

2.

Est considéré comme inconvénient majeur toute

restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du

territoire et équivalant à une expropriation matérielle.

Art.

72.

Ayant droit

1.

L'indemnité est versée par l'Etat au

propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre

en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux sont

applicables.

Art.

73.

Expropriation matérielle

1.

En cas de jugement exécutoire condamnant une

commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre d'expropriation

matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou viticole, l'Etat

verse au propriétaire l'indemnité et les frais.

A cet égard, le Conseil d’Etat a exposé que l’inconvénient

majeur résultant des mesures d’aménagement du territoire devait donner lieu au

paiement d’une indemnité s’il constituait une expropriation matérielle,

précisant qu’il appartenait au juge d’en décider. Pour ce faire, le justiciable

devait s’adresser au Tribunal d’arrondissement dans l’année qui suivait

l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement du territoire; sa décision était

susceptible de recours au Tribunal cantonal puis au Tribunal fédéral (EMPL 323,

p. 30).

Les art. 77 et 78 LATC ont, quant à eux, été

remplacés par les art. 47 et 48 LATC, dont le contenu est demeuré

essentiellement identique, et déplacés au titre III, dans une section intitulée

"mesures conservatoires". Le Conseil d’Etat a précisé ce qui suit

dans l’EMPL 323 (p. 24) à leur sujet:

Le

système de l’article 77 LATC actuel, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser

des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en voie

d’élaboration, est maintenu avec toutefois une simplification par rapport à la

situation actuelle qui prévoit un délai de 8 mois prolongeable de 6 mois. Le

projet mis en consultation prévoyait un délai unique ramené à 12 mois. Pour

tenir compte des avis exprimés en consultation, il est proposé de prévoir un

délai unique de 14 mois, correspondant au délai maximum actuel avec

prolongation.

Si

le propriétaire a engagé de bonne foi des frais de développement de son projet

(sans savoir qu’une planification différente était envisagée), il a le droit

alors au remboursement de ses frais, d’où le maintien du dispositif prévu par

l’article 78 LATC actuel.

cc) Le 8 mai 2018, les députés Régis

Courdesse et Marc Olivier Buffat ont déposé la motion "Autorité

administrative (commission cantonale) en matière d’expropriation matérielle",

laquelle proposait de confier à la juridiction administrative le contentieux en

matière d’expropriation matérielle. Cette motion a été prise en considération

par le Grand Conseil et renvoyée au Conseil d’Etat le 22 mai suivant. En

réponse à cette motion, le Conseil d’Etat a proposé de modifier principalement

la LATC et accessoirement la LE et d’appliquer désormais, pour les cas

d’expropriation matérielle en cas de mesures d’aménagement du territoire, des

règles de procédure administrative: une décision du département, puis un renvoi

à la CDAP. A l’appui de sa réflexion, le Conseil d’Etat s’est notamment reposé

sur les considérations suivantes (cf. EMPL modifiant la LATC et la LE de

décembre 2019 [ci-après: EMPL 191], p. 6s):

Une dichotomie procédurale

malvenue

Les

décisions de taxation et d’indemnisation sont prises par des autorités

différentes, suivant des procédures différentes: d’un côté, une procédure

administrative devant le département avec un recours ouvert à la CDAP concernant

la compensation de la plus-value et, de l’autre, un procès civil devant l’un

des quatre tribunaux d’expropriation du canton, avec un recours ouvert à la

CREC concernant l’indemnisation de l’expropriation matérielle. Les deux

catégories de décisions ont pourtant trait à la même matière: on l’a vu, le

produit de la taxe sur la plus-value alimente un fonds servant à indemniser les

expropriations matérielles. Par ailleurs, d’une manière générale, les terrains

visés par une compensation de plus-value, respectivement une indemnisation, peuvent

se trouver dans la même commune, voire à proximité l’un de l’autre.

Au

vu de la matière qu’elles concernent, il apparaît donc opportun de rapprocher

les deux procédures en prévoyant que l’expropriation matérielle suive une

procédure administrative, menée par un service spécialisé, comme le demandent

les motionnaires.

D’autres

éléments plaident en faveur d’une telle modification.

Lanalyse

que doit effectuer le tribunal d’expropriation est largement fondée sur le

droit public, lequel n’entre pas dans le domaine usuel de compétence des

tribunaux d’arrondissement, ni dans celui de la CREC. Les présidents des

tribunaux d’arrondissement se trouvent donc à appliquer un droit qui leur est

peu familier. Parmi toutes les affaires qu’ils traitent, le fait de devoir se

charger de dossiers d’expropriation matérielle apparaît comme une étrangeté.

Selon

l’art. 117 LE, l’action en expropriation matérielle est dirigée contre la

commune lorsque l’expropriation matérielle découle d’un plan communal, ce qui

est le plus souvent le cas, notamment dans le cadre de l’adaptation des plans

communaux à la LAT révisée (redimensionnement de la zone à bâtir). En

conséquence, l’Etat n’est – d’un point de vue procédural – pas partie aux

procédures d’expropriations matérielles qui s’annoncent dans le cadre de la

réduction de la zone à bâtir. Il a uniquement la qualité d’intervenant

accessoire au sens de l’art. 74 du code de procédure civile (CPC; RS 272), ce

qui est une position procédurale relativement faible :

-

selon l’art. 76 CPC,

l’intervenant ne peut pas contredire les déterminations de la partie

principale;

-

en cas de transaction, il n’a pas

la faculté de s’opposer;

-

pour être intervenant, l’Etat

doit formuler une requête; il doit donc être mis au courant de l’existence

d’une procédure;

-

il n’est pas sûr qu’il puisse

intervenir lors de la conciliation.

Or,

selon le nouvel art. 73 LATC, il revient à l’Etat de payer au propriétaire

l’entier des indemnités pour expropriation matérielle, lorsqu’un jugement

exécutoire condamnant une commune est rendu. Cette dernière disposition a été

adaptée à l’introduction du système de prélèvement de la taxe sur la

plus-value, dont il est fait état ci-dessus (avant, l’Etat ne payait que la

moitié, le reste étant à la charge de la commune).

Le

risque existe donc qu’une commune se défende mal, prenne des conclusions

favorables au demandeur, ou transige en procédure (ce qui vaut jugement). Dans

ces cas, l’Etat serait amené à payer des indemnités exagérées ou qui auraient

pu être évitées si une défense correcte avait été organisée.

La

position procédurale de l’Etat payeur doit de toute manière être renforcée.

Par novelle du 23 juin 2020 entrée en vigueur

le 1er octobre 2020, le chapitre II du titre VII de la LATC a

ainsi été modifié de la manière suivante:

Art.

71.

Principe

[inchangé]

Art.

72.

Demande en indemnisation

1.

Celui qui estime qu'une restriction de son

droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à une expropriation

matérielle adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une

décision.

2.

Celle-ci est notifiée à l'administration

cantonale des impôts (ACI).

Art.

73.

Ayant droit

1.

L'indemnité est versée par l'Etat au

propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre

en force.

2.

L'indemnité porte intérêt au taux de 3% dès la

date à laquelle la restriction du droit de propriété a pris effet.

Art.

73a Recours

1.

La décision fixant le montant de l'indemnité ou

rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal

cantonal.

Art.

73b Péremption

1.

Le droit de demander le paiement d'une

indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur de la mesure

entraînant la restriction au droit de propriété.

Simultanément, le législateur a complété la LE par

l’adjonction d’un art. 124a ainsi libellé:

Art.

124a Exclusion de l'application du titre VIII

1.

Les dispositions du titre VIII ne sont pas

applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle prévues

par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions.

En revanche, le législateur n’a procédé à aucune

modification de l’art. 48 LATC, cette disposition n’ayant d’ailleurs été évoquée

ni dans l’EMPL 191, ni dans le rapport de la commission chargée d’examiner cet

objet, ni au cours des débats parlementaires qui ont conduit à l’adoption de la

novelle.

dd) Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu de

constater que la teneur de l’art. 48 LATC n’a pas subi de modification

substantielle depuis son entrée en vigueur en 1985. L’interprétation historique

ne permet ainsi pas de retenir la volonté du législateur de modifier les règles

de procédure applicables au mécanisme d’indemnisation prévu à cette

disposition.

c) Interprétation systématique

L’art. 124a LE prévoit que les dispositions du titre

VIII de la LE relatifs à l’expropriation matérielle ne sont pas applicables aux

demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le chapitre

II du titre VII de la LATC, soit les art. 71ss LATC. Aussi, dans la mesure où

seules les dispositions précitées sont réservées, il y a lieu d’en déduire, par

corollaire, que les règles de la LE relatives à l’expropriation matérielle

restent applicables aux autres situations qui relèvent de l’expropriation

matérielle, comme, par exemple, les décisions de classement de monuments

historiques fondées sur la LPrPCI (loi vaudoise du 30 novembre 2021 sur la

protection du patrimoine culturel immobilier; BLV 451.16; voir à cet égard

l’arrêt CDAP AC.2023.0104 du 19 mai 2023), les restrictions au droit de

propriété découlant de la LCar (loi vaudoise du 24 mai 1988 sur les

carrières; BLV 931.15; cf. art. 31 al. 1 LCar), ou encore la réparation du

préjudice éventuel résultant de l’application des art. 48 à 50 LRou (loi

vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes; BLV 725.01;

cf. art. 50 LRou), ou dans les situations où la loi renvoie

expressément aux règles de procédure applicables à l’expropriation matérielle,

comme c’est le cas avec l’art. 48 LATC.

d) Interprétation téléologique

Ainsi que cela a été évoqué précédemment, l’art. 5

LAT dispose que le droit cantonal doit établir un régime de compensation

permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients

majeurs qui résultent de mesures d’aménagement du territoire. Afin de mettre en

œuvre cette obligation, le législateur vaudois a adopté les art. 64ss

LATC. En vertu de l’art. 64 al. 1 LATC, les avantages majeurs résultant des

mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation sous la forme

de perception d’une taxe sur la plus-value. Selon l’art. 67 al. 1 LATC, le

produit de la taxe alimente un fonds géré par le département et destiné, outre

la couverture des frais liés au prélèvement de la taxe et à la gestion de ce

fonds, au versement de l’indemnité due au titre d’expropriation matérielle

(let. a), aux mesures de protection et de reconversion de terres en surfaces

d’assolement (let. b) et aux mesures de protection ou de valorisation de la

forêt en cas de défrichement (let. c). L’art. 68 al. 1 LATC précise encore

qu’il appartient au département de rendre une décision de taxation motivée

lorsque la mesure d’aménagement du territoire est mise en vigueur.

A l’appui de la novelle du 23 juin 2020, le

Conseil d’Etat a souligné que les décisions de taxation et d’indemnisation, si

elles sont prises par des autorités différentes en suivant des procédures

différentes, ont néanmoins trait à la même matière. Le produit de la taxe sur

la plus-value alimente d’ailleurs un fonds servant à indemniser les

expropriations matérielles. Ainsi apparaissait-il opportun de rapprocher les

deux procédures en prévoyant que l’expropriation matérielle suive une procédure

administrative, menée par un service spécialisé (EMPL 191, p. 6).

Il ressort de ce qui précède que le législateur

vaudois entendait lier procéduralement ces deux procédures (compensation de la

plus-value au sens de l’art. 64 al. 2 LATC et indemnisation de l’expropriation

matérielle au sens de l’art. 71 al. 2 LATC). Aucun indice ne laisse à

penser qu’il souhaitait englober dans la réforme d’autres mécanismes

d’indemnisation.

Plusieurs arguments viennent d’ailleurs soutenir

cette interprétation restrictive.

En premier lieu, il convient de mettre en exergue

que l’art. 67 al. 1 let. a LATC ne prévoit la prise en charge par le fonds

cantonal d’indemnisation que de l’indemnité due au titre d’expropriation

matérielle au sens de l’art. 71 al. 2 LATC. Affecter une partie des recettes du

fonds cantonal d’indemnisation à la couverture des indemnités fondées sur

l’art. 48 LATC – lesquelles ne relèvent pas, on l’a vu, de l’expropriation

matérielle – serait par conséquent constitutif d’une violation du principe de

la légalité.

En second lieu, il faut relever que le législateur,

dans le cadre de la révision de la procédure applicable en matière

d’expropriation matérielle, a également souhaité renforcer la position

procédurale de l’Etat afin que celui-ci puisse, en sa qualité de débiteur des

indemnités pour expropriation matérielle (cf. art. 73 LATC), mieux défendre ses

intérêts. L’art. 48 LATC prévoit, quant à lui, que le débiteur de l’indemnité

pour les frais engagés devenus inutiles est l’autorité qui a refusé le permis

de construire, soit, en règle générale, la municipalité. Or la procédure prévue

par les art. 71ss LATC n’est tout simplement pas conçue pour traiter les

demandes adressées à l’encontre des communes.

e) En résumé, aucune des différentes méthodes

d’interprétation ne vient confirmer la thèse de la CACI, selon laquelle le

législateur, au moment d’adopter la novelle du 23 juin 2020, aurait opté,

qu’il s’agisse des indemnités pour expropriation matérielle ou des indemnités

fondées sur l’art. 48 LATC, pour la juridiction administrative exclusivement.

Au contraire, il ressort de l’examen de la lettre et de la systématique de la

loi que le législateur a opéré une claire distinction entre le mécanisme des

art. 71ss LATC et celui de l’art. 48 LATC. De même, il ressort de l’examen de

l’histoire et du but de la loi que le législateur a concentré son attention sur

le mécanisme de compensation entre les avantages et les inconvénients liés aux

mesures d’aménagement du territoire, singulièrement sur la question de la

procédure applicable au mécanisme de l’expropriation matérielle au sens des

art. 71ss LATC. En ne procédant à aucune modification de l’art. 48 LATC dans le

cadre de la novelle du 23 juin 2020, le législateur a signifié de façon

manifeste qu’il n’entendait pas modifier le mécanisme d’examen des demandes

d’indemnisation fondées sur cette disposition. En définitive, on ne peut que

constater que l’art. 48 LATC renvoie, sur le plan procédural, aux règles

relatives à la procédure en matière d’expropriation matérielle au sens des art.

116ss LE et que l’action en indemnisation fondée sur cette disposition relève

des autorités judiciaires civiles.

6.

Contrairement à ce que semble

sous-entendre la CACI, on ne se trouve pas en présence d’une lacune proprement

dite.

a) La loi présente une lacune, lorsqu’elle ne répond

pas à une question qui se pose, ou en donne une qui doit être considérée comme

insoutenable (ATF 148 V 84 consid. 7.1; 143 I 187 consid. 3.2; 139 II

404.

consid. 4.2). Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que

le législateur s’est abstenu de régler un point alors qu’il aurait dû le faire

et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi.

Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis

d’adjoindre à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la

précision que le sens et le but de la règle considérée (ou une autre règle

légale) impose dans certains cas (ATF 140 III 206 consid. 3.5.1 et 3.5.2; 139 I

57.

consid. 5.2; 139 II 404 consid. 4.2; 135 V 113 consid. 2.4). En d’autres

termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son

économie (ATF 139 I 57 consid. 5.2; 117 II 494 consid. 6a). En revanche,

si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui

n’appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction

équivaut à un silence qualifié (ATF 148 V 84 précité; 139 I 57 consid.

5.2; 139 II 404 consid. 4.2). Quant à la lacune improprement dite, elle se

caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci

est insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite (apparente ou occulte)

peut être comblée par le juge ; il lui est interdit, en revanche, de

remédier à une lacune improprement dite, à moins que le fait d’invoquer le sens

réputé déterminant de la norme ne constitue un abus de droit ou viole la

Constitution (ATF 149 III 117 consid. 3.1 et les références citées).

b) En l’occurrence, l’existence d’une lacune

proprement dite peut clairement être exclue. Les règles d’interprétation

permettent de dégager le sens – conforme à la logique interne et à la volonté

du législateur – de l’art. 48 LATC, à savoir que cette disposition renvoie aux

règles relatives à la procédure en matière d’expropriation matérielle au sens

des art. 116ss LE et que l’action en indemnisation fondée sur cet article est

de la compétence des instances judiciaires civiles.

7.

a) En définitive, la Cour de céans tranche

le conflit négatif de compétence opposant la CDAP I à la CACI en ce sens que

l’art. 48 LATC renvoie, sur le plan procédural, aux règles relatives à la

procédure en matière d’expropriation matérielle au sens des art. 116ss LE

et que les demandes en indemnisation fondées sur cette disposition relèvent de

la compétence des instances judiciaires civiles.

b) Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 1 al.

3.

TCCstelle [tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle

du 11 décembre 2007; BLV 173.32.5]), ni dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

Les instances judiciaires civiles sont compétentes pour connaître des

demandes en indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.

II.

Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 24 novembre 2025

La juge

présidant: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la

décision attaquée.