CCST - CCST.2025.0032 - 2026-04-30 - Association vaudoise des cliniques privées/Conseil d'Etat

TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 30 avril 2026

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme

Fabienne Byrde et M. André Jomini, juges; M. Jacques Olivier Piguet, juge

suppléant; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.

Requérante

Association

vaudoise des cliniques privées,

à Paudex,

représentée par Me Luc ANDRÉ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Conseil d'Etat, à Lausanne.

Objet

Requête Association vaudoise des cliniques privées c/

Arrêté du Conseil d'Etat du 2 juillet 2025 sur la limitation de l'admission

des médecins à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins

dans le secteur ambulatoire (ALAM; BLV 832.11.4).

Vu les faits suivants:

A.

Afin d'empêcher l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations

et la hausse des coûts de la santé qui y est liée, le législateur a adopté

l'art. 55a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie ([LAMal;

RS 832.10], initialement entré en vigueur le 1er janvier 2001 [RO

2000 2305], prévu pour une durée de trois ans, puis prolongé jusqu'au 31

décembre 2011, modifié à plusieurs reprises [RO 2005 2353, 2008 3165 et 2009

5339] et réintroduit au 1er juillet 2013; RO 2013 2065, RO 2016

2265, puis RO 2019 1211).

B.

Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021

413), l'art. 55a al. 1 LAMal dispose notamment que les cantons

limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines

régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à

la charge de l'assurance obligatoire des soins, et que lorsqu’un canton limite

le nombre de médecins, il prévoit que les médecins ne sont admis que jusqu’à

concurrence du nombre maximal déterminé (let. a) et que le nombre de médecins

qui exercent dans le domaine ambulatoire d’un hôpital ou qui exercent dans une

institution visée à l’art. 35 al. 2 let. n. LAMal est limité au nombre

maximal déterminé (let. b).

L’art. 55a LAMal prévoit en outre que le

Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour

fixer les nombres maximaux (al. 2), et qu’avant de fixer les nombres maximaux

de médecins, le canton entend les fédérations de fournisseurs de prestations,

les assureurs et les assurés, et qu’il se coordonne avec les autres cantons

pour les fixer (al. 3). Par la modification de la LAMal entrée en vigueur le 1er

juillet 2021, le législateur a voulu renforcer la qualité et l'économicité des

prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins en augmentant les

exigences envers les fournisseurs de prestations et en donnant également aux

cantons un instrument plus efficace pour maîtriser l'offre (cf. Message du 9

mai 2018 concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-maladie

[Admission des fournisseurs de prestations], FF 2018 3263, p. 3264;

ci-après: le Message).

Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a

al. 2 LAMal, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance du 23 juin 2021 sur la

fixation de nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations

ambulatoires (ONMaxMéd; RS 832.107). Cette ordonnance, qui est également entrée

en vigueur le 1er juillet 2021, prévoit que la fixation par les

cantons des nombres maximaux de médecins visés à l'art. 55a LAMal se

fonde sur le calcul de l'offre de médecins et du taux de couverture des besoins

par région et pose les critères et principes applicables. Les cantons sont

tenus de diviser, pour chaque domaine de spécialisation médicale, l'offre de

médecins (art. 2 ONMaxMéd) par le taux de couverture par domaine de

spécialisation médicale pour la région correspondante (art. 3 ONMaxMéd), afin

d'obtenir les nombres maximaux nécessaires à une couverture économique des

besoins sur leur territoire (art. 5 al. 1 ONMaxMéd). Le système peut être

aménagé par les cantons, qui peuvent en particulier prévoir que les nombres maximaux

s'appliquent à l'entier ou à une partie de leur territoire (art. 6 al. 1

ONMaxMéd). Quant à l'art. 9 ONMaxMéd, il prévoit, sous le titre

"Disposition transitoire", que les cantons peuvent disposer que,

jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard, l'offre de médecins calculée conformément à

l'art. 2 ONMaxMéd correspond, par domaine de spécialisation médicale et

par région, à une couverture économique répondant aux besoins. La disposition

transitoire est valable jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard.

À partir du 1er juillet 2025, le modèle

de régression de l’offre en prestations médicales ambulatoires, défini par le

Département fédéral de l’intérieur (DFI) et applicable pour l’ensemble de la

Suisse (cf. art. 3 ONMaxMéd), devra être respecté (cf. ATF 151 V 100 consid.

7.3.3 et les références citées; TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.3.2 et

5.3.3; 9C_481/2023 du 28 mai 2024 consid. 2.1). Cela signifie que dès cette

date, la méthode prévue par l'ONMaxMéd devra être appliquée dans son

intégralité (cf. TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.3.2; 9C_481/2023

du 28 mai 2024 consid. 2.1).

C.

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’art. 55a LAMal et de

l’ONMaxMéd, le Conseil d’Etat du Canton de Vaud a adopté le 21 juin 2023 un

premier arrêté sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la

charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire (AMAL;

BLV 832.05.1), entré en vigueur le 1er juillet 2023 et destiné à

abroger l’arrêté du 28 mars 2018 sur la limitation de l'admission des

fournisseurs de prestations à pratiquer à charge de l’assurance-maladie

obligatoire.

Par arrêt du 14 mai 2024, la Cour constitutionnelle

a admis la requête de l’Association vaudoise des cliniques privées et annulé

cet arrêté (CCST.2023.0006). Elle a considéré que le droit cantonal adopté en

exécution de l’art. 55a LAMal révisé constituait du droit cantonal

autonome et que, dans le cadre de la mise en œuvre de la limitation du nombre

de médecins, les cantons devaient adopter des règles dont il était admis

qu’elles revêtaient une portée considérable; dans ces conditions, elle a posé

que ces règles devaient être adoptées sous la forme d’une loi au sens formel,

donnant le cas échéant la compétence au pouvoir exécutif d’adopter des règles

plus précises sous la forme d’une ordonnance de substitution dépendante. En

l’état, soit en l’absence d’une telle délégation, elle a jugé que le Conseil

d’Etat n’était pas habilité à adopter du droit d’exécution.

Après l'annulation de l'arrêté du 21 juin 2023, la cheffe

du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a

mis en consultation, à la fin de l’année 2023 et au début de l’année 2024, un

projet de modification de la loi vaudoise sur la santé publique du 29 mai 1985

(LSP; BLV 800.01) visant à inscrire dans cette loi – par l’ajout de trois

articles (cf. art. 97a, 97b et 97c LSP) – les objectifs de limitation du nombre

des médecins, les compétences respectives du Conseil d’Etat et du DSAS, la

procédure à suivre ainsi que l’instauration d’une commission cantonale de

planification de l’offre médicale.

Statuant par arrêt du 16 septembre 2024 sur un

recours contre une ordonnance du Conseil d’Etat du Canton de Fribourg du 6

juillet 2023, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 55a LAMal était

une "réglementation directement applicable

qui doit être concrétisée par des règlements cantonaux d'exécution et qui ne

nécessite pas de base légale cantonale formelle supplémentaire"; il en

a déduit que l’ordonnance attaquée était une ordonnance dépendante d’exécution

se limitant à préciser une loi formelle, qui contenait déjà le principe et les

éléments essentiels de la clause du besoin (TF 9C_538/2023 du

16 septembre 2024 consid. 5.5.3).

Dans un arrêt publié du 15 janvier 2025 (ATF 151 V 100), qui concernait une ordonnance rendue par le Conseil exécutif du Canton de

Berne sur l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance

obligatoire des soins, le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, en

précisant qu'elle était également valable pour la troisième période, soit après

le 1er juillet 2025. Une base légale cantonale supplémentaire

n’était ainsi pas nécessaire pour appliquer l’art. 55a LAMal car cette

dernière disposition constituait toujours une réglementation directement

applicable, qui ne pouvait qu’être précisée par une réglementation cantonale

d’exécution (cf. consid. 8.4). Le Tribunal fédéral a cependant relevé que la

question de l’existence de conditions-cadre au niveau fédéral n'était pas

identique à la question de la compétence des organes au niveau cantonal, et que

l’art. 55a LAMal supposait une base légale formelle au niveau cantonal

qui prévoie la compétence de l’exécutif pour mettre en œuvre la législation

fédérale et réglementer son application (cf. consid. 8.5). Il a ainsi

constaté que six cantons avaient légiféré sur ce point, et avaient donc précisé

dans une loi quel organe – législatif ou exécutif – serait compétent pour fixer

ou limiter le nombre de médecins en cause conformément à l’art. 55a

LAMal (Nidwald, Soleure, Uri, Grisons, Fribourg et Zoug). Au terme de son

analyse, le Tribunal fédéral a considéré que la législation du Canton de Berne

déléguait la compétence d’appliquer l’art. 55a LAMal à l’exécutif

et que l’ordonnance bernoise attaquée ne contrevenait ainsi pas au droit

supérieur, en particulier au principe de la légalité en relation avec le

principe de la séparation des pouvoirs (ATF 151 V 100 consid. 8).

C’est dans ces circonstances que, le 2

juillet 2025, le Conseil d’Etat a adopté un nouvel arrêté sur la

limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance

obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire (ci-après: ALAM ou l’acte attaqué; BLV 832.11.4). Il prévoit, dans son annexe, de limiter l'admission des spécialités

suivantes (pour les régions suivantes): cardiologie (pour Vaud), neurochirurgie

(pour Vaud), ophtalmologie (pour les districts de Lausanne et de l’Ouest

lausannois ainsi que pour les communes de Pully, Lutry, Paudex et

Belmont-sur-Lausanne) et urologie (pour Vaud), en fixant le nombre maximum

d’équivalents plein temps (EPT) d’activité ambulatoire à la charge de l’AOS

pour chacune de ces spécialités à respectivement 16.90, 97.21, 116.35 et 42.03.

Cet arrêté est entré en vigueur le 2 juillet 2025 et

a été publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 8 juillet 2025. Il a la teneur suivante:

Chapitre

Faits

I Généralités

Art. 1

Objet

1 Le présent

arrêté a pour but de régir l’admission et fixer, dans certains domaines de

spécialités ou dans certaines régions, les nombres maximaux de médecins admis à

fournir des prestations à charge de l’assurance obligatoire des soins (AOS)

dans le secteur ambulatoire, au sens de l’article 55a LAMal.

Art. 2

Champ d’application

1 Sont soumis aux

nombres maximaux:

a. les

médecins exerçant à titre indépendant au sens de l’article 35, alinéa 2, lettre

a LAMal;

b. les

médecins employés au sein d’institutions de soins ambulatoires au sens de

l’art. 35, alinéa 2, lettre n, LAMal;

c. les

médecins exerçant dans le secteur ambulatoire des hôpitaux.

Chapitre

II Nombre maximum de

médecins

Art. 3

Nombres maximaux

1 Le nombre

maximum de médecins par domaine de spécialité ou par région est défini en

annexe.

2 Chaque nombre

maximum est exprimé en équivalents plein temps (EPT) d’activité ambulatoire à

la charge de l’assurance obligatoire des soins.

3 Le nombre

maximum s’applique à tous les médecins détenteurs du titre de la spécialité

concernée pour leur activité ambulatoire à la charge de l’assurance obligatoire

des soins dans la région concernée.

4 L’admission à

pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins est refusée sitôt

que le nombre maximum concerné est atteint.

5 Les demandes

d’admission refusées en raison de l’atteinte du nombre maximum sont inscrites

sur une liste d’attente à la demande du requérant.

Art. 4

Exceptions générales

1 En fonction des

besoins en soins de la population ou pour des raisons d’intérêt public et sur

la base des informations transmises par la Commission cantonale de

planification de l’offre médicale (ci-après: la commission cantonale de

planification), le département en charge de la santé publique (ci-après: le

département) peut décider de ne pas appliquer provisoirement de limitation dans

les domaines de spécialité et régions concernés.

2 Le département peut immédiatement suspendre

toute nouvelle admission dans un domaine de spécialité ou une région si les

conditions de l'article 55a, alinéa 6

LAMal sont remplies.

Art. 5 Exception

particulière

1 Les médecins

visés à l’article 55a, alinéa 5, LAMal

peuvent continuer à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins.

Chapitre III

Procédure d’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’AOS dans le

secteur ambulatoire au sens de l’article 55a

LAMal

Art. 6

Demandes d’admission

1 Les demandes

d’admission doivent être remises au département, par l’intermédiaire du service

en charge de la santé publique (ci-après: le service), au plus tard dix

semaines avant le début de l’activité.

2 Les demandes

d’admission sont traitées par ordre de réception d’un dossier complet.

3 Les augmentations de

taux d’activité d’un médecin admis sont également soumises à une demande

d’admission.

Art. 7

Demandes d’admission inscrites sur liste d’attente

1 Lorsqu'un

domaine de spécialité enregistre une diminution des EPT en dessous du nombre

maximum autorisé, le département examine les demandes d’admission qui figurent

sur la liste d’attente.

2 Afin de garantir

l’adéquation entre l’offre et le besoin de prestations médicales de la

population, il est notamment tenu compte, lors de l’examen des dossiers sur la

liste d’attente, du parcours professionnel du requérant, de ses formations et

éventuelles surspécialisations, du lieu prévu d’exercice ainsi que de

l’ancienneté de la demande.

Art. 8 Instruction

1 Avant de se

prononcer, le département demande le préavis du service.

2 Lors de

l’élaboration de son préavis, le service consulte la commission cantonale de

planification.

3 Le département

et le service peuvent demander tous justificatifs et informations utiles,

notamment quant à la nature et au statut de l’activité déployée à la charge de

l’AOS, au requérant et, le cas échéant, aux institutions de soins ambulatoires

et hôpitaux concernés.

Art. 9

Décision

1 La décision du

département est notifiée au requérant et, le cas échéant, à l’employeur.

2 Le département

peut assortir la décision d’admission de conditions, en particulier la limiter

à un domaine de spécialité, à une région ou à une période définie.

Art. 10

Modifications et contrôles

1 Les médecins

communiquent sans délai au département, par l’intermédiaire du service, tout

changement relatif au numéro du registre des codes-créanciers (numéro RCC), au

domaine de spécialité ou à la région dans lesquelles ils exercent, ainsi qu’à leur

taux d’activité ambulatoire, notamment toute cessation d’activité ou départ

hors du canton.

2 Les hôpitaux et

les institutions de soins ambulatoires communiquent sans délai au département,

par l’intermédiaire du service, tout engagement, départ ou modification du taux

d’activité ambulatoire à charge de l’AOS, ainsi que tout changement relatif au

numéro de contrôle (numéro C) et au domaine de spécialité exercé d’un médecin

salarié.

3 Le département

et le service peuvent demander toute information utile au contrôle du respect

des obligations liées à l’admission aux médecins bénéficiaires de ces admission

et, le cas échéant, aux institutions de soins ambulatoires et hôpitaux concernés.

Art. 11

Caducité des admissions

1 Une admission

est caduque lorsque le fournisseur de prestations qui en bénéficie n’a pas

facturé de prestations à charge de l’AOS dans le secteur ambulatoire dans un

délai de 6 mois après la délivrance de l’admission.

2 Une prolongation

du délai fixé à l’alinéa 1 peut être accordée par le département si le

requérant fait valoir de justes motifs, tels que, notamment, un congé de

maternité, de paternité ou d’adoption, ou une absence due à une maladie ou un

accident. La demande doit être formulée par écrit et motivée avant l’expiration

du délai.

3 Lorsqu'un

médecin cesse son activité médicale ou quitte le canton, son admission devient

également caduque.

Chapitre

IV Commission cantonale de

planification de l’offre médicale

Art. 12

Compétences

1 La commission

cantonale de planification est compétente pour rédiger des recommandations à

l’intention du Conseil d’Etat ou du département en vue de limiter un domaine de

spécialité, ou de lever sa limitation, ainsi que concernant l’adaptation de nombres

maximaux de médecins dans le canton, ou dans une région, pour le domaine de

spécialité concerné.

2 Elle examine les

demandes d’admission figurant sur la liste d’attente et émet un préavis à

l’attention du département.

3 Elle informe le

département des besoins en soins de la population non couverts par domaine de

spécialité, notamment en lien avec d’éventuelles surspécialisation, de

l’évolution de l’offre médicale, ainsi que de l’impact des mesures en cours.

Art. 13

Composition

1 La commission

cantonale de planification est composée de quinze membres au maximum,

dont:

a. le directeur général du service en charge de la santé, président

(qui peut déléguer au directeur cantonal adjoint);

b. le médecin cantonal;

c. un représentant de l’association faitière des médecins;

d. un représentant du centre principal de formation médicale;

e. un représentant des médecins de famille;

f. un représentant des médecins de l’enfance;

g. un représentant des médecins hospitaliers;

h. un représentant des médecins en formation;

i. un représentant des hôpitaux régionaux;

j. un représentant des cliniques privées;

k. un représentant d’associations d’assurés;

l. un représentant d’associations de patients;

m. un représentant des assureurs-maladie;

n. un représentant des professions non médicales.

2 Le Conseil

d’Etat désigne les membres de la commission cantonale de planification pour la

durée d’une législature, sur proposition du département, après consultation des

organismes et associations cités à l’alinéa 1.

3 Chaque membre se

voit désigner un suppléant, qui doit disposer des mêmes qualifications. Le

suppléant ne siège qu’en cas d’empêchement du membre titulaire.

4 La commission

cantonale de planification peut solliciter l’avis des groupements de domaines

de spécialité de l’association faîtière des médecins, des établissements

assurant la formation postgrade ou de tout expert pertinent dans le cadre de

ses activités.

5 Le secrétariat

de la commission cantonale de planification est assuré par un collaborateur du

département.

Art. 14

Organisation et fonctionnement

1 La commission

cantonale de planification siège au moins une fois par trimestre. En cas de

nécessité, elle se réunit sur convocation de la présidence ou sur demande de la

majorité de ses membres.

2 Les membres de la

commission cantonale de planification sont rémunérés selon les règles générales

applicables aux commissions.

Chapitre

V Dispositions transitoires et

finales

Art. 15

Disposition transitoire

1 Tant que la

commission cantonale de planification n’est pas constituée, le service assume

les tâches mentionnées à l’article 12 du présent arrêté.

Art. 16

Entrée en vigueur

1 Le

département est chargé de l’exécution du présent arrêté, qui entre en vigueur

le 2 juillet 2025.

D.

Le 28 juillet 2025, l’Association

vaudoise des cliniques privées (ci-après: la requérante) a saisi la Cour

constitutionnelle du Tribunal cantonal (ci-après également: la Cour) d’une

requête contre l'ALAM (ci-après également: l’arrêté), concluant avec suite de

frais et dépens principalement à son annulation, subsidiairement à l’annulation

de ses art. 3 al. 1 et 8 al. 3 ainsi que de son annexe. Elle a

en outre conclu au maintien de l’effet suspensif. Cette écriture était

accompagnée d’un onglet de pièces sous bordereau ainsi que d’une liste de

témoins et de pièces requises.

Dans sa réponse du 19 août 2025, le Conseil d’Etat (ci-après aussi:

l'autorité intimée), par l’intermédiaire du DSAS, a conclu avec suite de frais,

préalablement, au retrait de l’effet suspensif ainsi qu’à l’irrecevabilité de

la requête du 28 juillet 2025 et, subsidiairement, au rejet de celle-ci.

Dans ses déterminations du 8 septembre 2025, envoyées au Conseil d’Etat

le 12 septembre 2025, la requérante a conclu au rejet de la conclusion tendant

au retrait de l’effet suspensif; cette écriture était accompagnée d’un onglet

de pièces sous bordereau ainsi que d’une liste de témoins.

Par décision du 25 septembre 2025, la Cour constitutionnelle a rejeté la

demande de retrait de l’effet suspensif (I) et dit que le sort des frais

suivrait celui de la cause au fond (II).

Dans la réplique qu’elle a déposée le 16 octobre 2025, dans le délai

prolongé à cet effet, la requérante a conclu avec suite de frais et dépens à

l’annulation de l’arrêté, subsidiairement à l’annulation de ses art. 3

al. 1 et 8 al. 3, et à son remplacement par "des dispositions qui respectent également la LPrD [loi

du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles; BLV 172.65]".

Cette écriture était accompagnée d’un onglet de pièces sous bordereau ainsi que

d’une liste de témoins. Par avis du 21 octobre 2025, le juge instructeur a

transmis cette écriture et ses annexes à l’autorité intimée et a rejeté en

l’état les mesures d’instruction requises.

Par duplique du 10 novembre 2025, l’autorité intimée s’est déterminée sur

les allégués nouveaux de la réplique et a conclu avec suite de frais

préalablement à l’irrecevabilité de la requête et, subsidiairement, à son

rejet. Elle a produit un onglet de pièces sous bordereau. Par avis du 11

novembre 2025, cette écriture a été transmise pour information à la requérante.

Dans des "observations" déposées le 4 décembre 2025, dans le délai prolongé à

sa demande, la requérante s’est déterminée sur la duplique et a confirmé avec

suite de frais et dépens les conclusions prises dans ses précédentes écritures.

Elle a également déposé un onglet de pièces sous bordereau et une liste de

témoins. Par avis du 12 décembre 2025, le juge instructeur a transmis

cette écriture et ses annexes à l’autorité intimée, et a rejeté en l’état les

mesures d’instruction requises.

Par acte du 26 janvier 2026, la requérante a déposé des "observations

spontanées", fondées sur le projet de loi du Conseil d’Etat modifiant la

loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), transmis par le Conseil d’Etat

au Grand Conseil le 14 janvier 2026 (25_LEG_250); elle soutient qu’il

s’agit d’un vrai "novum", en ce sens que le projet de loi n’existait pas,

respectivement n’était pas accessible auparavant, et ne pouvait donc pas être

produit à un stade antérieur de la procédure. Il s’agirait donc d’un fait

nouveau recevable qui établirait que l’autorité intimée admet ne pas disposer

d’une base légale suffisante pour adopter l’arrêté attaqué. Par avis du 28

janvier 2026, cette écriture et ses annexes ont été transmises à l’autorité

intimée.

E.

Le projet de loi modifiant la LSP, transmis par le Conseil d’Etat au

Grand Conseil le 14 janvier 2026 et produit par la requérante le

26 janvier 2026, tend à l’introduction dans cette loi des art. 97a, 97b et

97c suivants:

Art. 97a Limitation de l’admission des médecins à pratiquer à

la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire

a) Objectif

et principe de la limitation

1 L’admission des

médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le

secteur ambulatoire est limitée, conformément à l’art. 55a LAMal.

2 La limitation a pour

objectif de réguler l’offre médicale dans les cantons ou dans une région, par

une planification du nombre de professionnels par domaine de spécialité

médicale ou par région, en tenant compte des équivalents plein temps.

3 Ces mesures visent à

assurer une couverture de soins suffisante en fonction des besoins de la

population, tout en maîtrisant les coûts de la santé.

4 Dans les domaines de

spécialité soumis à une limitation, au niveau cantonal ou dans une région, les

médecins ne sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des

soins dans le secteur ambulatoire que jusqu’à concurrence du nombre maximal fixé.

Art. 97b

b) Compétences

1 Le Conseil

d’Etat est compétent pour fixer les nombres maximaux de médecins admis à

pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur

ambulatoire dans le canton, ou dans une région. Il tient compte à cet effet des

critères méthodologiques définis au niveau fédéral, ainsi que des

recommandations de la Commission cantonale de planification de l’offre médicale

(ci-après: la commission cantonale de planification).

2 En fonction des

besoins en soins de la population, ou pour des raisons d’intérêt public et sur

la base des informations transmises par la commission cantonale de

planification, le département peut décider de ne pas appliquer provisoirement

de limitation dans les domaines de spécialité concernés.

3 Lorsque les coûts

annuels par assuré dans un domaine de spécialité augmentent davantage que les

coûts annuels dans d’autres domaines de spécialité dans le canton ou que la

moyenne suisse des coûts annuels dans le domaine de spécialité en question, le

département peut prévoir qu’aucune nouvelle admission à pratiquer à la charge

de l’assurance obligatoire de soins dans le secteur ambulatoire n’est délivrée

dans ce domaine de spécialité.

4Les demandes

d’admission à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans

le secteur ambulatoire doivent être adressée au département. Le département

statue sur les demandes sur préavis de la commission cantonale de

planification. Pour le surplus, le Conseil d’Etat règle la procédure.

Art. 97c

c) Commission

cantonale de planification de l’offre médicale

1 La commission

cantonale de planification est composée de quinze membres au maximum,

désignés par le Conseil d’Etat pour la durée d’une législature, dont:

a. un représentant du service en charge de la santé, qui la préside;

b. un représentant de l’association faitière des médecins;

c. un représentant du centre principal de formation médicale;

d. un représentant des médecins de famille;

e. un représentant des médecins de l’enfance;

f. un représentant des médecins hospitaliers;

g. un représentant des médecins en formation;

h. un représentant des hôpitaux régionaux;

i. un représentant des cliniques privées;

j. un représentant d’associations d’assurés;

k. un représentant d’associations de patients;

l. un représentant des assureurs-maladie;

m. un représentant des professions non médicales.

2 La commission

cantonale de planification a pour tâches:

a. de rédiger des recommandations à l’intention du Conseil d’Etat ou

du département concernant l’instauration d’une limitation ou sa levée pour les

différents domaines de spécialité au niveau cantonal ou dans une région;

b. de proposer au Conseil d’Etat les nombres maximaux de médecins

ainsi que l’adaptation de ces nombres, dans les domaines de spécialités

concernés, au niveau cantonal, ou dans une région, conformément aux

dispositions fédérales;

c. d’examiner les demandes d’admission à pratiquer à la charge de

l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire dans les domaines

de spécialité limités et de donner préavis au département;

d. d’informer le département de l’évolution des besoins en soins de

la population, des besoins non couverts par domaine de spécialité, notamment en

lien avec les surspécialisations, de l’évolution de l’offre médicale, ainsi que

de l’impact des mesures en cours.

3 Les modalités d’organisation et de fonctionnement de la

commission cantonale de planification sont fixés par le Conseil d’Etat. La

rémunération de ses membres est fixée conformément aux règles concernant les

commissions.

Dans l’exposé des motifs accompagnant ce projet de

loi, le Conseil d’Etat a relevé ce qui suit, au chapitre 3.2 "Nécessité

d’une base légale formelle":

"Dans son arrêt du 16

septembre 2024 [ndr: soit l’arrêt TF

9C_538/2023 du 16 septembre 2024 qui concernait le canton de Fribourg],

le TF arrive à la conclusion inverse de la Cour constitutionnelle vaudoise et

confirme que 'l’art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er

juillet 2021 constitue toujours une réglementation directement applicable qui

doit être concrétisée par des règlements cantonaux d’exécution et qui ne

nécessite pas de base légale cantonale formelle supplémentaire'. Cet arrêt du

TF, postérieur à celui de la Cour constitutionnelle, revient à rendre la

décision de cette dernière sans conséquence du point de vue juridique, raison

pour laquelle le DSAS a travaillé à l’élaboration d’un nouvel arrêté.

Cependant, un nouvel arrêt du

Tribunal fédéral du 10 février [recte: 10

janvier] 2025, rendu cette fois à propos du canton de Berne, est revenu

sur la jurisprudence précédente. Il a considéré que l’octroi de la compétence

au gouvernement par le parlement dépend de l’état des bases légales existantes.

Ainsi, la nécessité d’adopter une nouvelle base légale pour mettre en œuvre la

limitation de l’admission relève du droit cantonal. Dans la mesure où

l’interprétation du droit vaudois ne permet pas de trancher avec certitude, il

apparaît préférable de compléter ou de modifier la LSP afin de garantir une

base juridique claire."

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la

recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.

b) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution

cantonale du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle

contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la

conformité au droit supérieur des normes cantonales. Sur la base de l'art. 136

Cst-VD, le Grand Conseil a adopté la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC ; BLV 173.32) dont l’art. 1 précise

qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure applicable

aux requêtes interjetées auprès d’elle.

L'art. 3 al. 1 LJC dispose que la Cour

constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des

actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit.

Peuvent notamment faire l’objet d’un tel contrôle les règlements du Conseil

d’Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a précisé dans sa

jurisprudence qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes

adoptés par le Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une

portée générale ou une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi

ceux intitulés arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de

validité limitée, pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (cf. CCST.2024.0009

du 8 août 2025 consid. 1a et les références citées).

L’arrêté du Conseil d’Etat contre lequel la requête

est dirigée contient des règles de droit, dans la mesure où il comporte des

dispositions générales et abstraites d’application directe, qui ont pour objet de

mettre en œuvre l’art. 55a LAMal. Ce point n’est du reste pas contesté.

c) aa) A qualité pour agir contre une règle de droit

cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de

protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les

personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés

par l’acte attaqué, ou qui pourraient l’être, ont qualité pour agir. Une

atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de

vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste (CCST.2021.0014 du 23 septembre 2022 consid.

1b; CCST.2021.0001 du 18 août 2021 consid. 1b; CCST.2020.0006 du 4 mars 2021

consid. 1d/aa; CCST.2019.0012 du 23 octobre 2019 consid. 1d et les

références). La qualité pour agir est également reconnue aux associations pour

la violation des droits fondamentaux de leurs membres, dans la mesure où, selon

leurs statuts, elles ont pour but de sauvegarder les intérêts correspondants et

où la majorité des membres, ou du moins un grand nombre d’entre eux, est

touchée, directement ou virtuellement (cf. pour l’art. 55a LAMal, ATF 130 I 26 consid. 1.2.1 par analogie, JdT 2005 I 143 ss, spéc. 146, et les

références citées; CCST.2025.0029 du 11 novembre 2025 consid. 1c; CCST.2023.0011

du 24 novembre 2024 consid. 1c; CCST 2023.0006 du 14 mai 2024 consid.

1c).

bb) La requérante expose en fait (cf. all. 1 à 7)

qu’elle est une association de droit suisse, qu’elle a pour but statutaire,

notamment, de favoriser l’activité des cliniques privées dans le Canton de

Vaud, et qu’elle s’efforce dans ce cadre de prendre toute mesure utile à

l’ensemble de ses membres (art. 2 de ses statuts), que peuvent devenir membres

actifs des établissements sanitaires privés exerçant leur activité dans le

canton de Vaud répondant à la définition de l’art. 144 LSP et bénéficient d’une

autorisation d’exploiter en tant qu’hôpital ou clinique au sens des art. 146 ss

LSP, qu’elle compte douze membres actifs dont six sont admis à pratiquer à la

charge de l’assurance obligatoire des soins – les cliniques de Genolier, de

Montchoisi, Cecil, Bois-Cerf, CIC et de La Source –, dont une majorité dispose

de centres ambulatoires et emploient ou collaborent avec des médecins

spécialistes dans les quatre catégories litigieuses (neurochirurgie,

cardiologie, urologie et ophtalmologie). Sur le plan juridique, elle fait

valoir qu’il ressort du Message (p. 3276) que le nombre de médecins maximaux

admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire de soins fixés par les

cantons en application de l’art. 55a LAMal s’applique à l’ensemble des

médecins souhaitant exercer dans le domaine ambulatoire, qu’ils entendent

pratiquer en cabinet ou dans une institution de soins ambulatoires qui emploie

des médecins, et que la liste des spécialités médicales soumises à limitation,

telle que définie dans l’annexe de l’acte attaqué, est susceptible dans le

futur d’être étendue et d’inclure d’autres spécialités médicales. L'ALAM est

ainsi selon elle potentiellement applicable à d’autres spécialités médicales,

quand bien même il ne limite à ce stade l’admission qu’à quatre spécialités.

Elle en déduit que l’acte attaqué concerne directement tous ses membres, dans

la mesure où ceux-ci emploient ou collaborent avec des médecins qui exercent

dans le domaine ambulatoire. Ceux-ci sont donc directement touchés par cet acte

et/ou pourraient se voir un jour appliquer ses dispositions. Elle en conclut

qu’elle dispose de la qualité pour contester l’ALAM en raison de son but de

défense des intérêts de ses membres.

cc) L’autorité intimée conteste la qualité pour agir

de la requérante, au motif qu’il ressortirait de sa requête que celle-ci ne

défend pas directement l’intérêt de ses membres, mais ceux des médecins qui

pourraient potentiellement travailler un jour pour eux; elle précise au

demeurant qu’à sa connaissance les médecins qui pratiquent dans les cliniques

dans le domaine ambulatoire sont des médecins indépendants, et qu’ainsi,

vis-à-vis de ces médecins, une clinique se trouve dans une position

relativement comparable à celle du bailleur d’un cabinet médical. Etendre la

qualité pour déposer une requête à la Cour constitutionnelle à un tel bailleur

reviendrait à étendre démesurément la notion d’intérêt permettant de saisir

cette cour. Au surplus, elle considère que, eu égard aux spécialités concernées

et au fait que la limitation porte uniquement sur l’activité ambulatoire à

charge de l’assurance maladie obligatoire, ce n’est qu’une très faible partie

des membres de la requérante qui pourraient être concernés. Celle-ci ne

démontrerait donc pas que la plus grande partie de ses membres disposerait de

la qualité pour déposer une requête contre l’acte attaqué. La requête serait

ainsi irrecevable.

dd) La requérante objecte que dans le cadre de la

précédente procédure, qu’elle avait initiée par une requête du 17 juillet 2023

contre l’arrêté du 21 juin 2023, l’autorité intimée n’avait pas soulevé le

moyen tiré de son prétendu défaut de qualité pour agir et que, du reste, dans

son arrêt du 14 mai 2024, la Cour constitutionnelle était entrée en matière sur

sa requête en exposant les motifs pour lesquels elle considérait qu’elle

disposait de cette qualité; la problématique étant similaire, elle déclare faire

siennes les considérations alors émises par la Cour de céans. Elle ajoute que,

avant la publication de l’arrêté du 2 juillet 2025 dans la FAO, l’Office du

médecin cantonal (ci-après: OMC) lui avait transmis le 21 mai 2025 une "note

relative à l’admission des fournisseurs de prestations et à la fixation des

nombres maximaux de médecins exerçant dans le secteur ambulatoire", avec

un délai pour déposer une éventuelle prise de position fixé au 1er

juin 2025; puisqu’elle a été interpellée formellement dans le cadre de

l’élaboration de l’arrêté, elle en déduit que l’OMC a considéré qu’elle avait

un intérêt à concret et actuel en lien avec la limitation du nombre de médecins

admis à fournir des prestations à la charge de l’assurance obligatoire de

soins. En outre, elle invoque que, selon l’art. 13 al. 1 let. j de l’arrêté

attaqué, les cliniques privées ont le droit d’avoir un représentant au sein de

la commission cantonale de planification; elle en déduit qu’elle dispose non

seulement d’un intérêt concret et actuel en lien avec la limitation des

médecins admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire de soins,

mais qu’elle doit pouvoir s’exprimer dans le cadre de la gestion de ces

limitations. Enfin, elle fait valoir que, lorsque l’autorité intimée a entrepris

de recenser les EPT actifs dans le canton de Vaud – opération qui aurait du

reste été menée de manière lacunaire –, elle a expressément sollicité les

établissements qui sont ses membres afin que ceux-ci lui transmettent les

informations pertinentes concernant les médecins exerçant en leur sein; elle

relève que si les établissements qui sont ses membres n’avaient pas été

directement concernés par les limitations que l’autorité intimée entendait

instaurer, il n’aurait pas été nécessaire de les solliciter.

ee) En l’espèce, l’Association Vaudoise des

Cliniques Privées est une association au sens des art. 60 ss du Code civil

suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui regroupe, comme membres

actifs, les établissements sanitaires privés exerçant leur activité dans le Canton

de Vaud, qui répondent à la définition de l’art. 144 LSP et bénéficient d’une

autorisation d’exploiter en tant qu’hôpital ou clinique au sens des art. 146 ss

LSP (art. 3 al. 1 des statuts). Elle a pour but de favoriser l’activité

professionnelle des cliniques privées dans le canton de Vaud (art. 2 al. 1 des statuts).

A cet effet, elle s’efforce notamment d’entretenir des relations harmonieuses

avec les autres établissements médicaux, privés et publics, avec leurs

associations, avec les pouvoirs publics et le corps médical, ou encore de

prendre toute mesure utile à l’ensemble des membres (art. 2 al. 2 let. a et e

des statuts). Cette association compte actuellement douze membres actifs, dont sept

sont des établissements admis à pratiquer à la charge de l’assurance

obligatoire des soins, soit la Clinique de La Source, la Clinique Cecil, la

Clinique Bois-Cerf, la Clinique de Genolier, la Clinique CIC, la Clinique de

Montchoisi et la Clinique La Prairie (voir, à ce propos, l’arrêté du 29 juin 2011

[version en vigueur dès le 1er janvier 2024] édictant la liste

vaudoise des établissements hospitaliers admis à pratiquer à la charge de

l’assurance obligatoire des soins dans les domaines de la psychiatrie et de la

réadaptation hospitalières, et son Annexe 1 [AListeLAMal ; BLV 832.11.1]

et l’arrêté du 4 octobre 2023 [version en vigueur dès le 1er janvier

2024] fixant la liste des hôpitaux de soins somatiques aigus admis à pratiquer

à charge de l’assurance obligatoire des soins par le Canton de Vaud [BLV

832.00.041023.1]). Il ressort de cette liste que, notamment, les Cliniques de La

Source et Cecil ont reçu la mission de pratiquer dans le domaine de la

cardiologie, la Clinique de Montchoisi de pratiquer dans le domaine de

l’ophtalmologie et les Cliniques de La Source, Cecil, de Genolier et CIC de

pratiquer dans le domaine de l’urologie.

L’arrêté litigieux prévoit, d’après son art. 2 al.

1, que sont soumis aux nombres maximaux les médecins visés à l’art. 35 al. 2

let. a LAMal, les médecins qui exercent au sein des institutions de soins

ambulatoires, ainsi que ceux qui exercent dans le secteur ambulatoire des

hôpitaux, au sens de l’art. 39 LAMal. Il s’ensuit que la majorité des cliniques

membres de la requérante sont virtuellement touchées en tant qu'elles

collaborent avec de tels médecins et, pour certaines d'entre elles énumérées

ci-dessus, avec des médecins qui pratiquent les spécialités faisant l'objet de

la limitation ressortant de l'annexe de l'acte attaqué. En tant qu'institutions

du système cantonal de santé publique (dès lors qu'elles sont soumises à

autorisation selon la LSP), les cliniques privées mentionnées ci-dessus ont ainsi

un intérêt digne de protection à pouvoir contester toute modification de la

législation ayant un effet sur leur organisation, singulièrement sur leur

possibilité de collaborer avec des médecins dans certains spécialités

nécessitant un équipement hospitalier (salle d'opération, etc.). Les

dispositions de l’acte attaqué sont donc susceptibles d’entraver les activités

professionnelles des cliniques qui sont membres de la requérante. Dans la

mesure où le but de la requérante est de favoriser cette activité professionnelle,

il entre bien dans son but de défendre les intérêts correspondants.

Au vu de ce qui précède, la requérante dispose bien

de la qualité pour agir.

Dans ces conditions, il n’est pas nécessaire

d’examiner si cette qualité pourrait être déduite du seul fait qu’elle a

participé à la consultation ayant précédé l’adoption de l’acte attaqué, qu’elle

fait partie des acteurs cantonaux du système de santé composant la commission

vaudoise de planification destinée à fonctionner comme organe de conseil du

Conseil d’Etat pour la planification de l’offre médicale ambulatoire, selon

l’art. 13 al. 1 let. j de l’acte attaqué, et qu’elle a participé à la

consultation officielle du projet de modification de la LSP ayant abouti au

projet de loi transmis au Grand Conseil le 14 janvier 2026. Assurément, ces

circonstances sont des indices selon lesquels l’autorité intimée a considéré la

requérante comme un fournisseur de prestations au sens de l’art. 55a al.

3.

LAMal devant être consulté avant de fixer les nombres maximaux en cause.

d) La Cour constitutionnelle a déjà eu l’occasion de

juger que les requêtes déposées devant elle ne peuvent avoir qu’un caractère

cassatoire (cf. CCST.2025.0029 du 11 novembre 2025 consid. 1d; CCST.2023.0007

du 12 janvier 2024 consid. 1c; CCST.2019.0012 du 23 octobre 2019

consid. 1e; CCST.2013.0010 du 24 décembre 2013 consid. 1e). La conclusion

figurant dans la réplique, qui tend au "remplacement" de l’acte

attaqué, ou de certaine de ses dispositions, par "des dispositions qui

respectent également la LPrD", s’apparente à une conclusion en réforme.

Elle est donc irrecevable, et du reste tardive.

La requête satisfaisant pour le surplus aux

exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, et ayant été déposée dans le

délai de vingt jours de l’art. 5 al. 1 LJC, il y a lieu d'entrer en matière.

e)

La Cour de céans s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer,

sans qu'il y ait lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par la

requérante.

2.

a) La requérante invoque en premier lieu que l’autorité intimée "ne

disposait d’aucune base légale pour édicter les limitations fixées", ou "d’aucune

compétence pour édicter les limitations telles qu’elles ont été adoptées",

et que le fait qu’elle ait adopté l’arrêté "en l’absence de toute base

légale pour ce faire" imposerait son annulation (cf. requête pp. 56

et 63 ss). Les limitations, telles qu’adoptées, constitueraient des atteintes à

la liberté économique des médecins (art. 27 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]), à l’égalité de

traitement des personnes appartenant à la même branche économique (art. 8, 27

et 94 Cst.) ainsi qu’au droit d'exercer une activité économique lucrative

privée (art. 95 Cst.). A propos de l’égalité de traitement, elle fait grief à

l’autorité intimée de poursuivre un autre objectif, étranger à la "ratio

legis" de l’art. 55a LAMal qui est la maîtrise de l’augmentation

des coûts de la santé; le véritable but poursuivi serait d’éviter une

soi-disant "arrivée massive" de praticiens genevois. Il en

résulterait en plus une violation du principe de la proportionnalité (art. 36

Cst.) et de l’art. 55a LAMal.

L’autorité intimée se défend de ne pas disposer de

base légale pour édicter les limitations en cause. Elle prétend que l’art. 55a

LAMal constitue une base légale suffisante à cet égard. Elle relève que la

limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance

obligatoire des soins dans le domaine ambulatoire repose sur cette disposition

de droit fédéral, et que le Conseil fédéral a édicté une ordonnance le 23 juin

2021, l’ONMaxMéd, qui donne des orientations générales concernant la méthode de

calcul pour fixer les nombres maximaux visés, tout en laissant "une grande

marge de manœuvre au canton", notamment sur les facteurs de pondération;

elle en déduit que, compte tenu de cette grande marge de manœuvre, une

multitude de méthodes menant à des solutions différentes sont envisageables et

qu’il est normal que les cantons n’aient pas utilisé les mêmes principes. Elle

soutient que la méthode qu’elle a utilisée est bien conforme à l’art. 55a

LAMal. Elle souligne que le but poursuivi n’était pas de favoriser les médecins

vaudois et encore moins d’exclure les médecins genevois, et que les spécialités

limitées l’ont été ensuite d’un travail sérieux qui tenait compte non seulement

des critères fixés par le Conseil fédéral, mais aussi des chiffres obtenus de

différentes sources et de la réalité du terrain par l’organisation de séances

en présence des partenaires concernés. Elle en déduit que les griefs de la

requérante doivent être rejetés.

b) aa) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté

économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son

libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique

privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou

d'un revenu, comme celle de médecin (ATF 141 V 557 consid. 7.1; 130 I 26

consid. 4.1; voir également ATF 151 I 177 consid. 4.1; 143 II 598 consid. 5.1;

137.

I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2).

Toutefois, lorsque la liberté économique est

invoquée dans le domaine de l'assurance-maladie obligatoire, il convient de

partir du principe que l'admission ou la non-admission en tant que fournisseur

de prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins survient dans

un domaine qui échappe assez largement à la liberté économique, sur le plan

constitutionnel et légal. Si la liberté économique ne confère aucun droit à une

prestation positive de l'Etat, elle ne peut pas non plus conduire à accorder aux

médecins exerçant à titre privé le droit de fournir des prestations dans la

mesure de leur choix à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (ATF 141 V 557 consid. 7.1 ; 132 V 6 consid. 2.5.2 in fine et 2.5.3; 130

I 26 consid. 4.3 et 4.5). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que les médecins

concernés par l'interdiction de pratiquer à la charge de l'assurance-maladie

obligatoire ("Zulassungsstopp") sont touchés dans leur

activité économique privée. Dès lors qu'une grande partie des prestations

médicales est prise en charge par l'assurance-maladie obligatoire, un tel refus

rend très difficile, en fait sinon en droit, la gestion d'un cabinet

indépendant pour les médecins concernés. Aussi, le blocage du personnel médical

entre-t-il dans le domaine de protection de la liberté économique. Mais compte

tenu du fait que l'activité économique privée est exercée dans un système assez

largement soustrait à la liberté économique, celle-ci a essentiellement pour

rôle d'assurer que les restrictions d'accès soient établies selon des critères

objectifs qui prennent en compte les principes de la concurrence de manière

appropriée (ATF 141 V 557 consid. 7.1 et 8.2 ; 130 I 26 consid. 4.5;

cf. également TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.5.3 et les

références).

bb) D'après le principe de l'égalité de traitement

entre personnes appartenant à la même branche économique découlant de l'art. 27

Cst. – lequel offre une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (ATF 141 V 557 consid. 7.2) –, sont interdites les mesures qui causent une

distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui

ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents

directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les

mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 132 I 97

consid. 2.1). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant

pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur

une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du

système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées

soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public

poursuivi (ATF 141 V 557 consid. 7.1 et les références citées).

cc) Comme tout droit fondamental, la liberté

économique peut être restreinte aux conditions prévues par l'art. 36 Cst. (ATF 151 I 177 consid. 4.1). Toute restriction d'un droit fondamental doit ainsi reposer

sur une base légale suffisante (al. 1), être justifiée par un intérêt public prépondérant

(al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du

droit en question (al. 4).

dd) Le principe de la légalité, prévu à l'art. 5 al.

1.

Cst., exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi.

Hormis en droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le

principe de la légalité n'est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il

s'agit d'un principe constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que

tel, mais seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la

séparation des pouvoirs, de l'égalité, de l'interdiction de l'arbitraire ou la

violation d'un droit fondamental spécial (ATF 140 I 381 consid. 4.4; 134 I 322

consid. 2.1).

Le principe de la séparation des pouvoirs est

garanti – au moins implicitement – par toutes les constitutions

cantonales. Dans le Canton de Vaud, il l'est par l'art. 89 Cst-VD. Ce principe impose

le respect des compétences établies par le droit constitutionnel en interdisant

à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Il

interdit en particulier au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui

devraient figurer dans une loi, cette attribution revenant au pouvoir

législatif, soit dans le Canton de Vaud au Grand Conseil qui adopte les lois et

les décrets (art. 103 al. 1 Cst-VD). L'exécutif cantonal doit en principe se

limiter à adopter des dispositions d'exécution des lois et des décrets, comme

la Constitution vaudoise le prévoit d'ailleurs expressément (art. 120 al. 2 Cst-VD;

ATF 138 I 196 consid. 4.1 et les références), à moins qu'il ne puisse se fonder

sur une délégation législative adoptée par le législateur cantonal ou découlant

directement de la constitution cantonale (cf. ATF 147 I 478 consid. 3.1.1 et

les références).

ee) L'art. 55a LAMal, dans sa teneur en

vigueur depuis le 1er juillet 2021, constitue une réglementation

directement applicable qui contient déjà le principe ainsi que les éléments

essentiels de la clause du besoin et qui ne doit qu'être concrétisée par le

droit cantonal d'exécution. Elle comprend une méthode de calcul du nombre

maximal de médecins fournissant des prestations ambulatoires à la charge de

l’assurance obligatoire des soins et se décompose en trois phases temporelles

qui se succèdent, au cours desquelles la répartition des compétences entre la

Confédération et les cantons n'est pas la même. Il n’est donc pas nécessaire

que le droit cantonal prévoie une base légale formelle supplémentaire pour

définir les conditions – matérielles – de mise en œuvre de l’art. 55a

LAMal (ATF 151 V 100 consid. 7 et 8.4.2; cf. aussi TF 9C_538/2023 du 16

septembre 2024 et 9C_481/2023 du 28 mai 2024).

Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que, du

point de vue du principe de la légalité, autre était la question de la

compétence des organes cantonaux appelés à mettre en œuvre l’art. 55a

LAMal, et qu’en cette matière, le droit fédéral ne contenait pas de délégation

de compétence directe aux exécutifs cantonaux. Il en a déduit que la compétence

pour qu’un exécutif cantonal mette en œuvre l’art. 55a LAMal par une

ordonnance d’exécution nécessitait une base légale formelle au niveau cantonal

(ATF 151 V 100 consid. 8.5).

c) En l’espèce, il faut d’emblée constater que le

grief de la requérante, relatif au défaut de base légale habilitant l’autorité

intimée à édicter l’acte attaqué, ne paraît pas mettre en cause, en elle-même,

la compétence de l’autorité pour mettre en œuvre l’art. 55a LAMal au

niveau cantonal, en relation avec le principe de la séparation des pouvoirs,

mais plutôt s’en prendre à l’ampleur de l’intervention de cette autorité. Il

semble en effet que la requérante soutienne que les limitations, telles

qu’elles résultent de l’arrêté attaqué, outrepassent les conditions-cadre que

le droit fédéral impose au canton. Certes, dans les "observations

spontanées" qu’elle a déposées le 26 janvier 2026, la requérante fait

expressément valoir ce grief, mais cette écriture a été déposée après le délai

de vingt jours prévu à cet effet (cf. art. 5 al. 1 LJC), de sorte qu’il

apparaît tardif. La question peut toutefois rester indécise car, même s’il

fallait considérer que la requérante n’avait pas soulevé de manière recevable

le grief tiré du défaut de base légale au niveau cantonal, il faudrait admettre

que la Cour de céans devrait s’en saisir d’office, étant donné que l’acte

attaqué est pour ce motif manifestement contraire au droit de rang supérieur

(cf. art. 13 al. 1 LJC).

En effet, comme exposé au considérant précédent, le

Tribunal fédéral a clairement posé dans l’arrêt publié ATF 151 V 100 (consid.

8.5) qu’il a rendu avant l’adoption de l'arrêté attaqué que, pour qu’un

exécutif cantonal puisse mettre à exécution l’art. 55a LAMal, il fallait

que le droit cantonal lui confère cette compétence. Or, en l’espèce, et

contrairement aux textes normatifs des cantons mentionnés dans l'arrêt précité,

ni la Constitution vaudoise ni la LSP n’ont jusqu’à maintenant conféré au

Conseil d’Etat la compétence de mettre en œuvre l’art. 55a LAMal au

moyen de l’adoption d’une règlementation d’exécution. La LSP confère certes au

Conseil d'Etat la compétence d'élaborer "les règlements nécessaires à

l'exécution de la présente loi" (art. 3 LSP). Toutefois, d'après le

préambule de la LSP, il ne s'agit pas d'une loi d'application de la loi fédérale

(LAMal) et aucun chapitre de la LSP ne traite expressément des dispositions

cantonales à prendre pour l'exécution de la LAMal dans le Canton de Vaud.

Comme l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 mai

2024.

examinait – sous l’angle du principe de la légalité – non seulement la

question des conditions matérielles prévues par le droit fédéral mais aussi

celle de l’absence de compétence du pouvoir exécutif cantonal pour adopter

l’arrêté contesté, c’est à tort que l’autorité intimée est partie du principe

que l’arrêt 9C_538/2024 rendu par le Tribunal fédéral le 16 septembre 2024 lui

ôtait toute portée juridique, et qu’elle était en conséquence habilitée à rendre

un nouvel arrêté en exécution de l’art. 55a LAMal. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs

soumis au Grand Conseil un exposé des motifs et projet de loi modifiant la LSP (EMPL

"modifiant la loi sur la santé publique [LSP] – application de l'article

55a LAMal sur la limitation du nombre de médecins qui fournissent des

prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins",

25_LEG_250) prévoyant précisément à l'art. 97b du projet la délégation de

compétence en faveur du Conseil d'Etat pour mettre en œuvre l’art. 55a

LAMal.

Cela signifie, en définitive, que le Conseil d’Etat

n’avait pas le pouvoir d’adopter l’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation

de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire

des soins dans le secteur ambulatoire.

3.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que la requête doit

être admise et l’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation de l’admission des

médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le

secteur ambulatoire annulé (art. 17 al. 1 LJC).

b) Vu le sort de la requête, il n'est pas perçu

de frais de justice.

c) La requérante, qui a procédé par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la

charge de l'Etat de Vaud qui, compte tenu des échanges d’écritures, seront

fixés à 5'000 francs (art. 12 al. 2 LJC et 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.

La requête est admise.

II.

L’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation de l’admission des médecins

à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur

ambulatoire est annulé.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 5'000 (cinq mille) francs, à payer à la requérante

à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud par la caisse du

Département de la santé et de l'action sociale.

Lausanne, le 30 avril 2026

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la

décision attaquée.