CP.2006.0001

TA - CP.2006.0001 - 2006-10-24 - Municipalité de Concise/Juge instructeur (VP), Juge instructeur (PJ), Juge instructeur (FK), Juge instructeur (EB), Juge instructeur (AZ), Service des routes, DE HALLE

24 octobre 2006Français20 min

La Cour plénière peut statuer elle-même sur une requête de récusation dirigée contre l'ensemble des juges, lorsque dite requête est abusive ou manifestement mal fondée (consid. 2b et 3b). Ne constitue pas un motif de récusation la participation, dans une cause antérieure distincte, à une séance de coordination au sens de l'art. 21 al. 1 ROTA réglant une question de principe déterminante pour la nouvelle cause à juger (consid. 3). Il ne peut être admis sans autre argument que des plaintes déposées par un avocat auprès du Grand Conseil placent les juges concernés dans un rapport d'inimitié personnelle avec leur auteur, permettant à ce dernier d'exiger systématiquement leur récusation (consid. 4).

Faits

Vu les faits suivants

Le 16 février 2005, le Département des infrastructures

(ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise,

qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de

localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes.

Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en

application de la modification du règlement d'application de la loi du 10

décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la

décision annoncée à l'endroit de la commune de Concise.

Agissant le 25 août 2005 par l'intermédiaire de Me

Jean Anex, avocat, la commune de Concise a déféré la décision du DINF du 10

août 2005 auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation, respectivement

à sa réforme et à son complément dans le sens de l'argumentation du recours.

Le dossier a d'abord été attribué au juge instructeur

Jean-Claude de Haller, qui a enregistré la cause sous la référence GE.2005.0128

et débuté l'instruction. D'autres communes ont parallèlement recouru auprès du

Tribunal administratif contre les décisions similaires du DINF. L'ensemble des

recours a par conséquent été confié à un seul juge instructeur, Pierre Journot.

Le 10 octobre 2005, celui-ci a annoncé à la commune de Concise qu'il reprenait

l'instruction de son dossier, précisant que le Tribunal administratif

appliquerait l'art. 21 de son règlement organique du 18 avril 1997 (ROTA),

relatif à la coordination de la jurisprudence.

Le 19 octobre 2005, Me Jean Anex a déposé au nom de la commune

de Concise une requête de récusation dirigée contre le juge instructeur

Pierre Journot, à la suite de l'avis précité du 10 octobre 2005. A l'appui, il

relevait notamment que le juge Pierre Journot était l'un des "quatre

magistrats incriminés et dénoncés par le conseil soussigné dans le cadre de sa

dénonciation au président du Grand Conseil (...) ayant donné lieu au rapport de

'l'organe de préenquête' communiqué le 17 mars 2005." Me Jean Anex

se référait également à un arrêt de la Cour plénière du 15 septembre 2004

traitant de la récusation de l'intéressé. Il indiquait enfin, en reprenant les

termes d'un avis du juge Jean-Claude de Haller du 7 avril 2005, qu'il lui

paraissait évident que le juge Pierre Journot n'était pas en état de statuer "dans

des conditions d'impartialité et de sérénité normales", au vu du

nombre et de l'importance (dans plusieurs dossiers) des griefs formés par le soussigné

à son encontre. Enregistrée sous la référence CP.2005.0015, cette requête a été

attribuée au juge instructeur François Kart.

Par courrier du 9 novembre 2005 adressé à la Cour plénière,

le mandataire de la commune de Concise a étendu sa requête de récusation du 19

octobre 2005 ainsi qu'il suit:

"Je complète ma

requête (...) par l'invocation de tous les faits et moyens articulés dans mes

dénonciations des 25 octobre et 2 novembre 2005 à Madame la Présidente du Grand

Conseil à raison des irrégularités persistantes et nouvelles, graves,

de tels juges TA. Il est clair que les motifs de récusation valent à l'encontre

de tous ceux qui sont incriminés et que l'on en est certainement à un stade où

la Cour plénière n'est plus en situation de fonctionner dans les causes où

j'interviens et où elle doit en conséquence déférer les demandes de récusation

à telle autorité compétente à constituer et mettre en œuvre selon le droit

positif (...)".

Par avis du 15 décembre 2005, le juge instructeur

François Kart a invité la commune de Concise à préciser si sa requête

complémentaire portait sur le Tribunal administratif en corps ou sur des juges

déterminés, respectivement à indiquer les motifs de récusation pour chacun des

juges concernés.

Répondant le 22 décembre 2005, le mandataire de la

commune de Concise a déclaré en substance qu'au vu de son intervention au Grand

Conseil du 2 novembre 2005 dirigée à l'encontre du juge François Kart, "on

voit évidemment mal que ce magistrat puisse agir dans une cause où j'interviens,

fût-ce pour instruire une demande de récusation selon avis TA du 2.11.2005 ! "

Il ajoutait qu' "on constate que mes requêtes de récusation visent à ce

jour des juges déterminés et qu'elles sont motivées de manière détaillée et circonstanciée.

Je n'ai jusqu'ici pas pris de conclusions en récusation du TA in corpore."

Enfin, il s'interrogeait sur "la question [...] de savoir si, vu

le nombre des juges incriminés, la Cour plénière est encore en état de

fonctionner et de statuer au niveau du quorum dans les affaires où

j'interviens."

Entre-temps, le 21 novembre 2005, le juge instructeur

Pierre Journot a joint l'ensemble des recours dirigés contre les décisions du

DINF concernant la délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée

de localité, à l'exception du recours de la commune de Concise. Il a indiqué

que le Tribunal administratif examinerait d'abord à titre préjudiciel, à huis

clos et conformément à l'art. 21 ROTA, les questions de principe relatives à la

base légale ou à la compétence de l'autorité intimée. Une séance à cet effet

s'est déroulée le 15 décembre 2005; elle réunissait l'ensemble des juges

siégeant dans la chambre des affaires générales (GE), qui regroupe la totalité

des juges du Tribunal administratif, ainsi que les deux assesseurs membres de

la section appelée à rendre l'arrêt proprement dit. Par arrêt du 21 décembre

2005 notifié le même jour (GE.2005.0097), le Tribunal administratif a rejeté

les recours en question - hormis celui déposé par la commune de Concise,

demeuré pendant.

Par courrier du 12 janvier 2006, Me Jean Anex a

affirmé qu'en raison de ses particularités, le cas de sa mandante ne pouvait

être réglé sur la base de l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre

2005. Le Tribunal administratif ayant alors statué in corpore, il devrait en

aller de même pour la cause de sa cliente. Toutefois, une telle composition

était inconcevable dans la mesure où elle entraînait le fonctionnement des six

juges dits "incriminés". Dans ces conditions, la cause devait être

déférée au Tribunal neutre.

Cette nouvelle requête de récusation, en définitive dirigée

contre les six juges Alain Zumsteg, Eric Brandt (cf. plainte du 2 novembre

2004), Vincent Pelet (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 2 novembre 2005), Pierre

Journot (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 25 octobre 2005), Jean-Claude de

Haller (cf. plainte du 25 octobre 2005) et François Kart (cf. plainte du 2

novembre 2005), a été enregistrée sous la référence CP.2006.0001 et confiée à

la juge instructeur Danièle Revey. Par avis du 10 février 2006, celle-ci a indiqué

que les écritures des 25 octobre et 2 novembre 2005 auxquelles renvoyait la requête

du 22 décembre 2005 étaient produites au dossier. Le juge Jean-Claude de Haller

n'étant plus en fonction, elle a considéré qu'il ne faisait plus l'objet de la

demande de récusation, sous réserve de l'avis contraire des parties.

Par avis du 6 mars 2006, la juge instructeur a

communiqué les déterminations des parties (lesquelles ne s'opposaient pas à ce

que la requête ne soit plus dirigée contre le juge Jean-Claude de Haller) et

clos l'instruction sous réserve des mesures que les délibérations pourraient

susciter. Elle a précisé que la Cour plénière – sans les juges intimés –

statuerait sans audience et communiquerait sa décision par écrit aux parties.

Le mandataire de la commune de Concise s'est encore

exprimé le 16 mars 2006. Il soulignait qu'à son sens, l'arrêt du 21 décembre

2005 avait été rendu à l'issue d'une seule séance, réunissant l'ensemble du

tribunal et deux assesseurs, non pas à la suite d'une audience de jugement

distincte de la séance de coordination.

Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006;1A.22/2006;

1A.26/2006;1P.60/2006;1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré

irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses

communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.

Le 10 octobre 2006, la juge instructeur a annoncé aux

parties que le projet d'arrêt était mis en circulation auprès de la Cour

plénière. Simultanément, elle a communiqué pour information l'écriture de la

requérante du 16 mars 2006, expédiée après la clôture de l'instruction.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 15 al. 2 lettre e LJPA, la Cour plénière a

la compétence pour statuer sur les demandes de récusation d'un juge. D'après

l'art. 43 al. 3 LJPA, la récusation en corps du Tribunal administratif est

jugée par le Tribunal neutre institué par la loi vaudoise du 12 décembre 1979

d'organisation judiciaire (OJV).

b) En l'espèce, la commune de Concise a d'abord

déposé une requête de récusation contre le juge Pierre Journot, juge

instructeur de l'affaire GE.2005.0128, en raison des dénonciations et griefs

dont celui-ci avait fait l'objet de la part du mandataire de la requérante;

cette première requête a été enregistrée sous la référence CP.2005.0015. Pour

des motifs similaires, la commune a ensuite demandé la récusation du juge

François Kart, juge instructeur de la première requête de récusation et, dans

la foulée, a étendu sa première requête de récusation aux trois autres juges dont

son mandataire s'était plaint, soit Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent

Pelet. Ce second volet a été enregistré sous la référence CP.2006.0001 et

confié à la juge Danièle Revey.

En définitive, le présent litige CP.2006.0001 porte ainsi

sur la récusation du juge François Kart dans la cause traitant de la récusation

du juge Pierre Journot, puis sur la récusation des cinq juges Pierre Journot,

Alain Zumsteg, Eric Brandt, Vincent Pelet et François Kart dans l'affaire au

fond GE.2005.0128. On relèvera à cet égard que la présente Cour plénière a été à

même de se constituer des huit juges ou juges suppléants requis par l'art. 3 ROTA

- le juge ad hoc Xavier Michellod étant assimilié à un juge suppléant

conformément à l'art. 7 al. 4 LJPA - sans intégrer les cinq juges en cause.

c) Cela étant, il apparaît que la commune de Concise

entend encore demander simultanément, toujours dans l'affaire au fond

GE.2005.0128, la récusation de l'ensemble des juges ayant participé à la séance

de coordination du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal

administratif). A l'appui, elle soutient en substance que ceux-ci ont statué

dans la cause de principe GE.2005.0097, de sorte qu'ils ne seraient plus en

mesure de statuer de manière indépendante et impartiale dans sa propre cause.

Postérieure aux deux requêtes précitées, cette

nouvelle demande doit également être traitée ici, étant précisé qu'elle pose

d'emblée la question de savoir si les juges en cause peuvent statuer sur leur

propre récusation (cf. consid. 3 infra).

2.

a) A teneur de l'art. 43 al. 1 LJPA, les juges peuvent

être récusés lorsqu’il existe des circonstances importantes de nature à

compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige,

rapport de dépendance, de parenté ou d’alliance avec une partie ou un

mandataire.

Selon les art. 6 par. 1 CEDH, 30 al. 1

Cst. et 28 Cst./VD, toute personne a droit à ce que sa cause soit

entendue par un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et

impartial, c'est-à-dire par des juges qui offrent la garantie d'une

appréciation parfaitement objective de la cause (ATF 129 III 445 consid.

3.3.3

p. 454; 129 V 196 consid. 4a p. 198; 128 V 82 consid. 2a p. 84, et les

arrêts cités). La garantie d'un tribunal indépendant et impartial permet au justiciable

d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de

nature à faire naître un doute sur son impartialité. Elle tend notamment à

éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le

jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la

récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car

une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que

les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une

activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées

objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement

individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives (cf. ATF 131 I

24.

consid. 1.1 p. 25; 129 III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 128 V 82 consid. 2a p.

84, et les arrêts cités). La récusation doit demeurer l'exception (ATF 116 Ia 14 consid.

4.

p. 19), en particulier en cas de récusation en corps d'un tribunal, qui a

pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi. Un

risque de prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, sous

peine de compromettre le fonctionnement normal des tribunaux, mais doit se

justifier par des motifs particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid.

3b p. 477).

b) D'après la jurisprudence relative à

l'art. 30 al. 1 Cst., le juge dont la récusation est demandée ne devrait en

principe pas participer à la décision à rendre à ce sujet (ATF 122 II 471 consid.

2b p. 476; 114 Ia 278; 105 Ib 301 consid.

1b p. 303). L'alinéa 3 de l'art. 43 LJPA précité concrétise ce principe en

prévoyant que la récusation en corps du Tribunal administratif est jugée par le

Tribunal neutre institué par la loi vaudoise d'organisation judiciaire. La

jurisprudence admet toutefois une exception au principe précité, en considérant

que, même si cette décision devait incomber, selon la loi de procédure

applicable, à une autre autorité, un tribunal dont la récusation est demandée

en bloc peut écarter lui-même la requête lorsque celle-ci est abusive ou

manifestement mal fondée (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 114

Ia 278 consid. 1 p. 279; 105 Ib 301 consid.

1c et d p. 304). Elle admet en outre que les juridictions cantonales peuvent

aussi appliquer cette jurisprudence - développée dans le cadre d'une demande de

récusation des juges du Tribunal fédéral - sans tomber dans l'arbitraire, à la

condition que le caractère abusif ou manifestement infondé de la demande de

récusation ne soit pas admis trop facilement, vu qu'il s'agit d'une exception

au principe selon lequel le juge dont la récusation est demandée

ne doit pas faire partie de la composition de l'autorité chargée de statuer sur

son déport (cf. arrêts non publiés 1P.553/2001 du 12 novembre 2001 consid. 2b

et 6P.54/2005 du 12 octobre 2005 consid. 3.2).

3.

Il sied en premier lieu d'examiner le bien-fondé de la

requête tendant à la récusation des juges ayant participé à la séance de coordination

du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal administratif).

a) Selon la jurisprudence, le fait que

le juge a déjà participé à l'affaire à un stade antérieur de la procédure peut

éveiller le soupçon de partialité. Le Tribunal fédéral a renoncé à résoudre une

fois pour toutes la question de savoir si le cumul des fonctions contrevient ou

non aux art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il exige, cependant, que l'issue

de la cause ne soit pas prédéterminée, mais qu'elle demeure au contraire

indécise quant à la constatation des faits et à la résolution des questions

juridiques (ATF 131 I 24 consid. 1.2, 113 consid. 3.4; 126 I 168 consid. 2a

p. 169 et les arrêts cités).

Ce principe est concrétisé en droit

vaudois par l'art. 43 al. 1 LJPA selon lequel la participation antérieure au

litige constitue un motif de récusation. Plus précis, l'art. 21 de la loi

d'organisation judiciaire (relative aux juges civils et pénaux) indique que

doit se récuser tout magistrat qui a été saisi du même litige à raison d'une

autre qualité ou fonction. S'agissant des juges fédéraux, l'art. 22 al. 1

lettre b OJ dispose de même qu'ils doivent se récuser dans une affaire en

laquelle ils ont agi précédemment à un autre titre. Cette solution se justifie

dans la mesure où l'on ne saurait parler d'un cumul de fonctions lorsqu'un juge

agit à deux reprises au même titre. Ainsi, l'art. 43 al. 1 LJPA doit

s'interpréter en ce sens que seule la participation antérieure au

même litige, mais à un autre titre, constitue un motif de récusation (cf. arrêt

TA CP.2006.0004 du 13 octobre 2006).

Pour être complet, on se référera

encore à la jurisprudence relative à l'art. 22 al. 1 lettre b OJ, applicable

par analogie à l'art. 43 al. 1 LJPA, conformément au paragraphe précédent.

Selon cette jurisprudence, la loi prend en considération le fait d'avoir agi

dans la même cause, c'est-à-dire dans la procédure ayant conduit à la

décision attaquée et non pas dans une procédure distincte ou préalable se

rapportant à la même affaire au sens large (Jean-François Poudret, COJ, n. 3.1

ad art. 22, p. 111; voir p. ex. l'arrêt 1P.550/1988 du 6 juin 1989 où le même

juge avait statué successivement aux niveaux cantonal et fédéral, mais pas dans

la même affaire). Encore faut-il que la participation antérieure à la même

affaire soit intervenue à un autre titre. Il est donc exclu d'obtenir la

récusation d'un juge fédéral au seul motif qu'il a eu à statuer précédemment,

ès qualités, sur un recours visant une décision rendue dans la même cause (ATF 84 II 459 consid.

4).

b) Il résulte de ce qui précède que la

demande de récusation de l'ensemble des juges du Tribunal administratif est

manifestement mal fondée. D'une part, hormis Pierre Journot, les juges ne sont

pas intervenus dans le jugement de principe proprement dit (GE.2005.0097), mais

se sont bornés à participer à une séance de coordination antérieure,

conformément à l'art. 21 al. 1 ROTA selon lequel "les

questions juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont

discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre concernée

(...)". D'autre part, à supposer même qu'il faille

considérer qu'ils ont participé au jugement proprement dit (étant précisé en

faveur de cette hypothèse qu'à teneur de l'art. 21 al. 2 ROTA "la

solution adoptée, à la majorité des juges et juges suppléants, lie les sections"),

ils auraient de toute façon agi ès qualités, et non pas à un

autre titre. Enfin, le seul fait que l'un d'entre eux puisse entendre se fonder

sur l'arrêt de principe GE.2005.0097 pour traiter de manière similaire les

mêmes griefs soulevés dans un cas distinct ne relève pas d'une prévention mais

d'un souci légitime de cohérence dans la jurisprudence. Du reste, le motif de

récusation dont se prévaut ici la commune de Concise pourrait la contraindre, si

elle devait déférer au Tribunal fédéral l'arrêt à rendre dans sa cause particulière

GE.2005.0128, à requérir pareillement la récusation des juges fédéraux ayant

confirmé le jugement de principe GE.2005.0097.

La requête de récusation dirigée contre l'ensemble

des juges étant manifestement mal fondée, la Cour plénière peut l'écarter

elle-même. Il est donc superflu de transmettre cette demande au Tribunal

neutre.

4.

Il reste à déterminer si les plaintes formulées par

le mandataire de la requérante d'abord le 2 novembre 2004 à l'encontre des

juges Pierre Journot, Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet puis les 25 octobre et 2 novembre 2005 à l'encontre du juge François Kart notamment,

justifient de les récuser dans l'affaire au fond GE.2005.0128. A l'appui, la

requérante affirme en substance que le contenu de ses écritures empêcherait les

cinq juges en cause de juger "dans des conditions

d'impartialité et de sérénité normales".

Les plaintes du mandataire de la requérante

auprès du Grand Conseil à l'encontre des quatre premiers juges précités ont

donné lieu à une "préenquête". Au terme de celle-ci toutefois, le

bureau du Grand Conseil a renoncé à ouvrir une procédure contre les juges en

cause. Quant aux plaintes ultérieures de ce mandataire, elles n'ont pas donné

lieu à des suites particulières. Dans ces conditions, on ne saurait considérer

sans autre argument que ces démarches placent les cinq intéressés dans un

rapport d'inimitié personnelle avec leur auteur, permettant à ce dernier

d'exiger systématiquement leur récusation. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral

dans un arrêt non publié 1P.359/2004 du 14 septembre 2004 consid. 1.3, les

magistrats judiciaires ont le devoir et la capacité de s'élever au-dessus des

contingences, de considérer impassiblement les causes qui leur sont soumises et

de statuer en toute sérénité. Au demeurant, on relèvera que le mandataire de la

commune de Concise a, depuis le 2 novembre 2004, normalement procédé ou

continué à procéder devant certains des juges dits incriminés sans en requérir

la récusation (par exemple AC.2005.0118 [Brandt], RE.2004.0024 [Pelet],

AC.2005.0181 [Journot]), alors qu'il est manifeste que les motifs allégués ne

s'arrêtent pas, fussent-ils avérés, à la cause de la commune de Concise.

Par conséquent, les requêtes de

récusation dans l'affaire au fond GE.2005.0128 dirigées à l'encontre des cinq

juges en cause en raison des plaintes du mandataire de la requérante doivent

être rejetées. Il s'ensuit qu'il en va de même, doit-on préciser, de la requête

de récusation formulée contre le juge François Kart dans l'affaire traitant de

la récusation du juge Pierre Journot (CP.2005.0015).

5.

Vu ce qui précède, la demande doit

être rejetée, aux frais de la requérante qui succombe. Il n’y a pas lieu

d’allouer des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le demande est rejetée.

II.

Un émolument de 500 (cinq cents francs) est mis à la

charge de la commune de Concise.

III.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2006

Le juge présidant: La

juge rapporteur:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.