CR.2010.0071

CDAP - CR.2010.0071 - 2011-01-28 - X._________ c/Service des automobiles et de la navigation

28 janvier 2011Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, ressortissant canadien né le *********,

est titulaire du permis de conduire pour les catégories A, A1, B, B1, BE, D1,

D1E, F, G et M depuis 1991. Il n’a fait l’objet d’aucune mesure administrative

selon le registre ADMAS.

Le 9 avril 2010, X.________ a circulé au volant de

son véhicule automobile sur l’autoroute A1, à la hauteur de Bellevue (Genève),

en direction de Genève, à la vitesse de 132 km/h, dans un secteur où la vitesse

est limitée à 100 km/h.

A cause de cela, le Service des contraventions du

canton de Genève a infligé à X.________ une amende de 600 fr. (plus 60 fr.

d’émolument), le 6 juillet 2010, pour infraction aux art. 27, 32 et 90 de la

loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01),

mis en relation avec les art. 4a et 5 de l’ordonnance fédérale du 13 novembre

1962 sur la circulation routière (OCR; RS 741.11), ainsi que l’art. 22 de

l’ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR;

RS 741.21). Cette décision est entrée en force. X.________ a payé l’amende, ainsi

que les frais y relatifs.

Le 16 juillet 2010, le Service des automobiles et

de la navigation (ci-après : le SAN) a averti X.________ qu’à raison de

l’infraction commise le 9 avril 2010, il envisageait de lui retirer son permis

de conduire. Invité à se déterminer à ce sujet, X.________ a conclu, le 31 août

2010, au prononcé d’un simple avertissement. Le 2 septembre 2010, le SAN a

ordonné le retrait du permis de conduire de X.________, pour la durée d’un mois,

en application de l’art. 16b LCR. X.________ a formé une réclamation, le 27

septembre 2010, en concluant à l’annulation du retrait du permis de conduire.

Il s’est prévalu du droit à ne pas être jugé ou puni deux fois (principe «ne

bis in idem»), ancré à l’art. 4 du Protocole n°7 à la Convention européenne de

sauvegarde des droits de l’homme (CEDH; RS 0.101.07), tel qu’interprété par la

Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt rendu le 10 février 2009

dans la cause Sergueï Zolotoukhine c. Russie (req. n°14939/03). Le 8 octobre

2010, le SAN a rejeté la réclamation du 28 (recte: 27) septembre 2010 (ch. I du

dispositif) et confirmé la décision du 22 (recte: 2) septembre 2010 (ch. II du

dispositif).

X.________ a recouru en concluant à l’annulation

des décisions des 8 octobre et 2 septembre 2010. Le SAN se réfère à sa

décision.

Le Tribunal a statué dans une composition à trois

juges, selon l’art. 33 al. 1 let. b du règlement organique du Tribunal cantonal

(ROTC, RSV 173.31.1). Comme cette affaire soulève une question de principe, elle

a été délibérée dans le cadre de la procédure de coordination régie par l’art.

34 ROTC, avec le concours des Juges cantonaux Isabelle Guisan, présidente, Pierre-André

Berthoud, Alain Zumsteg, Eric Brandt, Pierre Journot, Vincent Pelet, François

Kart, Danièle Revey, Robert Zimmermann, Pascal Langone, Rémy Balli, Imogen

Billotte et Mihaela Amoos, siégeant dans la composition plénière de la Chambre

de la circulation routière de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal. Le juge cantonal Xavier Michellod, excusé, n’a pas participé

à la délibération.

Considérants

1.

Le recours porte exclusivement sur la question de

savoir si, au regard de la règle «ne bis in idem», les faits du 9 avril 2010

peuvent faire l’objet à la fois d’une amende au sens de l’art. 90 LCR, et d’un

retrait de permis, fondé sur l’art. 16b de la même loi.

2.

a) Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à

raison de faits pour lesquels il a déjà été acquitté ou condamné par un

jugement définitif. Ce droit, exprimé par l’adage «ne bis in idem», est garanti

par l’art. 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, conclu à Strasbourg le 22 novembre

1984, et entré en vigueur pour la Suisse le 1er novembre 1988 (RS

0.101

), ainsi que par l’art. 14 par. 7 du Pacte international relatif aux

droits civils et politiques, conclu à New York le 16 décembre 1966 et entré en

vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (Pacte ONU II; RS 0. 103.2). La

règle «ne bis in idem» découle en outre implicitement de la Constitution

fédérale (ATF 128 II 355 consid. 5.1 p. 367; cf. également ATF 125 II 402

consid. 1b p. 404; 122 I 257 consid. 3 p. 259/260; 119 Ib 311 consid. 3a p. 318, et les arrêts cités). Sous la note marginale «Interdiction

de la double poursuite», l’art. 11 al. 1 du Code de procédure pénale suisse, du

5.

octobre 2007, entré en vigueur le 1er janvier 2011 (CPP; RS

312.

), prévoit également qu’aucune personne condamnée ou acquittée en Suisse

par un jugement entré en force ne peut être poursuivie une nouvelle fois pour

la même infraction.

b) Selon le Tribunal fédéral, le fait

que, dans une procédure administrative, une mesure de retrait du permis de

conduire soit prononcée, en application de l’art. 16 LCR, sur la base du même

était de fait sur lequel repose la condamnation pénale prononcée au regard de

l’art. 90 LCR, ne viole pas la règle «ne bis in idem», dès lors que le juge

pénal n’est pas habilité à ordonner le retrait du permis de conduire, mesure

qui incombe à l’autorité administrative, soumise au contrôle du juge

administratif. Seul le concours des deux procédures permet d’examiner les faits

pertinents dans leur totalité et de décider en tenant compte de tous les

éléments de droit (ATF 125 II 402; cf. également ATF 1C_495/2008 du 28

octobre 2008). Le Tribunal administratif, puis le Tribunal cantonal, se sont

conformés à cette jurisprudence, selon laquelle la règle «ne bis in idem»

présuppose l’identité de l’objet de la procédure, de la personne visée et des

faits retenus; que le conducteur du véhicule automobile soit incriminé dans la

procédure pénale et dans la procédure administrative ne joue pas de rôle à cet

égard, même si la procédure administrative de retrait du permis de conduire

présente une certaine similitude avec la procédure pénale; elles sont cependant

différentes à ce point que leur coexistence est admise, à raison d’une seule et

même violation de la LCR (arrêts CR.2010.0031 du 18 août 2010, consid. 2; CR.2010.0010

du 4 mai 2010, consid. 1; CR.2008.0134 du 23 septembre 2008 consid. 2;

CR.2001.0052 du 10 avril 2001; CR.1995.0017 du 15 mai 1995, consid. 1c).

c) La Cour européenne des droits de

l’homme a également considéré que le retrait de permis de conduire ordonné par

une autorité administrative, consécutivement à une condamnation pénale à raison

des mêmes faits, n’emporte pas une violation de l’art. 4 du Protocole n° 7,

lorsque la mesure administrative découle de manière directe et prévisible de la

condamnation, dont elle ne constitue que la conséquence (décision Nilsson c.

Suède du 13 décembre 2005, Recueil 2005-XIII p. 333ss).

3.

Le recourant se prévaut de l’arrêt Zolotoukhine.

a) Emmené au poste de police le 4

janvier 2002 pour avoir tenté de faire entrer une femme dans un quartier

militaire alors que cela est interdit, Sergueï Zolotoukhine, pris de boisson,

injuria les policiers, n’obéit pas à leur injonction de cesser de troubler

l’ordre public, puis tenta de s’échapper, au point que les policiers durent l’immobiliser

et le menotter; par la suite, Zolotoukhine proféra des insultes, ainsi que des

menaces, à l’égard d’autres policiers. Le 4 janvier 2002, à raison de ces

faits, le tribunal de district reconnut Zolothoukine coupable d’infraction à

l’art. 158 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie,

réprimant les acte perturbateurs mineurs, et le condamna à une peine de trois

jours de détention administrative. Ce jugement est entré en force.

Parallèlement, une procédure pénale a été ouverte contre Zolotoukhine, prévenu,

selon l’acte d’accusation du 5 avril 2002, d’actes perturbateurs, au sens de

l’art. 213 par. 2 let. b du Code pénal de la Fédération de Russie (CPFR),

de recours à la violence contre un agent public (art. 318 CPFR) et d’insulte à

agent public (art. 319 CPFR). Le 2 décembre 2002, le tribunal de district libéra

Zolotoukhine de la prévention d’infraction à l’art. 213 par. 2 let. b CPFR, et

le reconnut coupable au regard des art. 318 par. 1 et 319 du CPFR. Ce jugement,

confirmé en appel, est entré en force.

b) La Cour européenne des droits de l’homme

(Grande Chambre) a retenu, en premier lieu, que nonobstant son intitulé de

sanction administrative, et eu égard au fait qu’elle pouvait entraîner la privation

de liberté, la peine infligée le 4 janvier 2002 présentait un caractère pénal

au sens de l’art. 4 du Protocole n° 7, mis en relation avec l’art. 6 par. 1

CEDH (par. 52-57 de l’arrêt). La Cour a ensuite répondu par l’affirmative à la

question de savoir si Zolotoukhine avait été accusé d’une infraction pénale qui

était essentiellement la même que l’infraction administrative pour laquelle il

avait été condamné (cf. par. 58). Pour cela, la Cour a dû rappeler sa pratique

antérieure (par. 70-77). Elle a relevé l’existence de plusieurs approches dans

sa jurisprudence. La première est axée sur l’identité du comportement reproché,

indépendamment de sa qualification juridique. Elle est illustrée par l’arrêt

Gradinger c. Autriche du 23 octobre 1995 (Série A, n° 328-C p. 50),

concernant le cumul d’une condamnation pénale pour homicide par imprudence et

d’une amende administrative, assortie d’une peine privative en cas de

non-paiement, pour conduite en état d’ébriété; dans ce cas, la Cour avait admis

la violation de l’art. 4 du Protocole n° 7, indépendamment du fait que les

dispositions en cause se distinguaient par leur nature et leur but (par. 55 de

l’arrêt Gradinger). La deuxième approche se fonde sur l’hypothèse du concours

idéal d’infractions qui peuvent être jugées dans des procédure distinctes. Elle

est illustrée par l’arrêt Oliveira c. Suisse du 30 juillet 1998 (Recueil 1998-V

p. 1990ss). Cette affaire concernait le cumul d’une amende pour violation des

art. 31 et 32 LCR, d’une part, et d’une amende prononcée par ordonnance pénale

pour lésions corporelles par négligence, au sens de l’art. 125 CP, d’autre

part. Tout en relevant qu’il eut été plus conforme aux principes d’une bonne

administration de la justice que les deux infractions provenant d’un même fait

soient sanctionnées par une seule juridiction, dans une procédure unique, la

Cour a estimé se trouver dans un cas de concours idéal d’infractions, un fait

pénal unique se décomposant en deux infractions distinctes, à savoir la perte

de maîtrise du véhicule et l’infliction de lésions corporelles (par. 26 et 27

de l’arrêt Oliveira). La Cour n’a pas retenu dans ce cas de violation de

l’art. 4 du Protocole n° 7. La troisième approche relevée dans sa

jurisprudence par la Cour, est celle qui met l’accent sur les éléments

essentiels des deux infractions. Elle est illustrée par l’arrêt Fischer c.

Autriche du 19 mai 2001. Cette affaire concernait le cumul d’une amende

administrative pour violations des règles de la circulation routière et d’une

peine de six mois d’emprisonnement pour homicide par négligence, s’agissant

d’un automobiliste ivre ayant renversé un cycliste et pris la fuite après

l’accident. Après avoir relevé que les approches des arrêts Gradinger et Oliveira

semblaient se contredire dans une certaine mesure (par. 23 de l’arrêt Fischer),

la Cour a considéré qu’en l’occurrence l’art. 4 du Protocole n°7 avait été

violé, car les éléments essentiels des deux infractions étaient les mêmes (cf.

également, avec une issue différente, l’arrêt Hauser-Sporn c. Autriche du

7.

décembre 2006, ainsi que les décisions Bachmaier c. Autriche du 2 septembre

2004.

et Garretta c. France du 4 mars 2008).

Dans l’arrêt Zolotoukhine, la Cour a

estimé que la diversité de ces approches constituait une source d’insécurité

juridique incompatible avec le droit fondamental de ne pas être poursuivi deux

fois pour la même infraction; elle a décidé d’harmoniser l’interprétation de la

notion de «même infraction» (par. 78). Elle a retenu à cet égard que l’art. 4

du Protocole n°7 doit être compris comme interdisant de poursuivre ou de juger

une personne pour une seconde «infraction» pour autant que celle-ci a pour

origine des faits identiques ou des faits substantiellement les mêmes (par.

82). Il s’agit dès lors d’examiner les faits relatés dans les dossiers des deux

causes, pour vérifier s’ils constituent un «ensemble de circonstances

factuelles concrètes impliquant le même contrevenant et indissociablement liées

entre elles dans le temps et l’espace, l’existence de ces circonstances devant

être démontrée pour qu’une condamnation puisse être prononcée ou que des

poursuites pénales puissent être engagées» (par. 84). En l’espèce, la Cour a

retenu que les faits relatifs à la condamnation fondée sur l’art. 318 du CPFR n’étaient

pas ceux pour lesquels Zolotoukhine avait été condamné en application de l’art.

319.

du même Code (par. 85-93). En revanche, la Cour a considéré que

l’accusation fondée sur l’art. 213 par. 2 let. b CPFR englobait dans leur

totalité les faits de l’infraction réprimée par l’art. 158 du Code des

infractions administratives (par. 94-97). L’art. 4 du Protocole n° 7 avait

ainsi été violé parce que les poursuites engagées contre le requérant en

application de l’art. 213 par. 2 let. b CPFR se rapportaient essentiellement à la

même infraction que celle pour laquelle Zolotoukhine avait déjà été condamné

par une décision définitive, fondée sur l’art. 158 du Code des infractions

administratives (par. 120-122).

4.

a) Le retrait du permis de conduire au sens des

art. 16ss LCR est une mesure de nature pénale au sens de l’art. 6 par. 1 CEDH

(ATF 121 II 22; décision de la Cour européenne des droits de l’homme Nilsson c.

Suède, précitée, Recueil 2005-XIII p. 333ss, p. 346/347). Il en va de même de

l’amende prononcée en application de l’art. 90 LCR. Il importe peu à cet égard

que ce soit l’autorité administrative qui a infligé l’amende et retiré le

permis de conduire.

b) Au regard de l’art. 4 du Protocole

n° 7, la réalisation des éléments constitutifs d’infractions distinctes

n’entraîne pas l’application de la règle «ne bis in idem», pas davantage que

celle-ci ne s’oppose à la répression mutliple de délits continus ou répétés

(ATF 135 IV 6 consid. 3 p. 9/10). Les commentateurs de l’art. 11 CPP

considèrent que les principes développés dans l’arrêt Zolotoukhine valent aussi

pour l’application de cette disposition, en ce sens que celle-ci exclut une

nouvelle poursuite lorsque les faits ayant donné lieu à un jugement antérieur,

prononcé en Suisse et entré en force, sont identiques (Michel Hottelier, in:

André Kuhn/Yvan Jeanneret, Code de procédure pénale suisse, Commentaire romand,

Bâle, 2011; Brigitte Tag, in: Schweizerische Strafprozessordnung, Basler

Kommentar, Bâle, 2011; Wolfgang Wohlers, in: Andreas Donatsch/Thomas

Hansjakob/Viktor Lieber (ed), Kommentar zur schweizerischen

Strafprozessordnung, Zurich/Bâle/Genève). Aucun de ces auteurs n’exprime

toutefois une opinion quant à la compatibilité d’une sanction pénale et d’une

mesure de retrait du permis de conduire, au regard de l’arrêt Zolotoukhine. Ce

point a en revanche occupé Yvan Jeanneret, lequel défend la thèse que le

système instauré par la LCR, qui veut qu’une infraction routière peut faire

successivement l’objet d’une sanction pénale (art. 90ss LCR), puis d’un retrait

d’admonestation du permis de conduire (art. 16ss LCR), sous la seule réserve

des cas sanctionnés par une amende d’ordre, contrevient à la règle «ne bis in

idem» lorsque les faits à la base de la sanction pénale et de la mesure

administrative sont identiques. Cet auteur invite le législateur a mettre fin

au système dual, en intégrant le retrait d’admonestation du permis de conduire

dans la panoplie des peines placée à la disposition du juge pénal (Yvan

Jeanneret, L’arrêt Zolotoukhine contre Russie ou la fin de retrait

administratif du permis de conduire, RDAF 2010 I p. 263ss; le même, Retrait du

permis de conduire: les juges de Strasbourg auraient-ils signé l’arrêt de mort

du système suisse ?).

c) L’arrêt Zolotoukhine ne porte pas

sur le cumul d’une amende et d’un retrait du permis de conduire. Il est en

outre difficile de discerner si, en redant cet arrêt, la Cour européenne des

droits de l’homme a entendu remettre en cause la décision topique Nilsson c.

Suède, précitée, au regard de laquelle ce cumul n’emporte pas de violation de

la règle «ne bis in idem». Le Tribunal n’a dès lors pas de raison de s’écarter

de cette solution. En outre, le système dual instauré par la LCR, dans lequel

le juge pénal n’est pas compétent pour ordonner le retrait du permis de

conduire, mesure qui relève de l’autorité administrative, a pour conséquence

que seul le concours des deux autorités permet d’examiner l’état de fait sous

tous ses aspects juridiques; en ce sens, la règle «ne bis in idem» ne

s’applique pas au domaine considéré (ATF 125 II 402 consid. 1b p. 404/405).

5.

Le recours doit ainsi être rejeté, et les décisions

attaquées, confirmée. Les frais sont mis à la charge du recourant; il n’y a pas

lieu d’allouer des dépens (art. 49, 52, 55 et 56 de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions rendues le 2 septembre et 8 octobre

2010 par le Service des automobiles et de la navigation sont confirmées.

III.

Un émolument de 600 fr. est mis à la charge du

recourant.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 janvier 2011

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.