FI.1992.0013

TA - FI.1992.0013 - 1992-10-22 - c/ ACI

22 octobre 1992Français21 min

Source vd.ch

Faits

I. Agissant par

l'intermédiaire de l'avocat Jean-Marc Rivier, les époux A.________ ont formé

deux recours séparés contre les prononcés d'amende en concluant, avec dépens, à

leur annulation. Dans le délai imparti à cet effet, ils ont versé l'avance de

frais requise par Fr. 1'000.--.

Le Juge informateur

de l'arrondissement de Lausanne a informé le tribunal de sa décision de

suspendre l'instruction de la dénonciation du Département des finances à

l'égard des époux A.________ pour infraction aux art. 129 bis LI et 130 bis

AIFD jusqu'à droit connu sur le sort des recours interjetés devant l'autorité

de céans.

J. L'Administration

cantonale des impôts s'est déterminée le 27 avril 1992 en concluant au rejet du

recours.

Dans leur mémoire

complémentaire du 6 juillet 1992, les époux A.________ ont confirmé les

conclusions prises dans leurs recours et requis qu'il soit statué à titre

préjudiciel sur leurs conclusions en nullité des décisions attaquées.

Dans le délai

imparti à cet effet, l'Administration cantonale des impôts s'est opposée à

cette requête après avoir estimé le tribunal incompétent, faute de base légale,

à statuer sur un recours avant que l'instruction soit entièrement terminée.

H. Le Tribunal

administratif a averti les parties qu'elle annulait l'audience appointée au 8

septembre 1992. Il a délibéré à huis clos sans avoir fixé d'audience de débats.

Considérants

_________

1.

L'Administration

cantonale des impôts s'est opposée aux conclusions des recourants tendant à ce

qu'il soit statué à titre préjudiciel sur la nullité des décisions attaquées.

Selon elle, la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre

1981.

(LJPA) ne comporte pas de base légale permettant au Tribunal administratif

de se prononcer sur un recours avant que l'instruction ne soit entièrement

terminée.

Il est vrai que la

loi d'organisation du Tribunal administratif ne renferme aucune disposition

expresse l'autorisant à statuer à titre préjudiciel sur certains griefs du

recours. Cependant, le principe de l'économie de la procédure autorise

l'autorité de recours à statuer sur une question préjudicielle lorsque la

réponse qui pourrait lui être faite provoquerait une décision finale (voir en

ce sens Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, p. 377). Tel est le cas en

l'espèce puisqu'en cas d'admission des conclusions des recourants tendant à

faire constater la nullité des décisions attaquées, il ne serait plus

nécessaire de trancher la question de la quotité de l'amende.

Dans ces conditions,

rien ne s'oppose à ce que le Tribunal administratif statue à titre préjudiciel

sur les conclusions en nullité des décisions attaquées prises par les époux

A.________.

2.

Les recourants se

plaignent d'une violation des garanties procédurales consacrées par les

dispositions de l'art. 6 par. 1 et 3 de la Convention européenne des droits de

l'homme (CEDH) qui justifieraient selon eux l'annulation des décisions

attaquées.

a) Aux termes de

l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue

équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal

indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations

sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute

accusation en matière pénale dirigée contre elle.

La doctrine, suivie

en cela par le Tribunal fédéral, voit dans les amendes fiscales de véritables

peines au sens pénal du terme (ATF 116 IV 262 et les références doctrinales

citées). Cette position coïncide avec l'interprétation autonome de l'art. 6

par. 1 CEDH faite par la Cour européenne des droits de l'homme. Pour trancher

la question de savoir si une contravention administrative relève de la

"matière pénale" au sens de cette disposition, il suffit que

l'infraction soit, par nature, pénale au regard de la convention ou qu'elle ait

exposé l'intéressé à une sanction qui, par sa nature et son degré de gravité,

ressortit en général à la "matière pénale" (arrêts Engel du 8 juin

1976, série A no 22, p. 34 et Öztürk du 21 février 1984, série A no 73, p. 18).

Tel est le cas des amendes fiscales qui poursuivent incontestablement des

objectifs aussi bien répressifs que préventifs (voir également ATF 114 Ia 406,

JT 1991 I 411).

Cette qualification

juridique a des conséquences formelles et matérielles importantes pour les

autorités administratives. Au stade de la question soulevée à titre

préjudiciel, seules les conséquences de nature procédurale seront examinées.

b) L'art. 6 CEDH, à

l'instar de l'art. 4 Cst féd., et la jurisprudence rendue en matière pénale sur

ces dispositions partent du fonds commun que constitue la notion de

"procès pénal" en droit occidental, avec une marque assez forte

imprimée par le droit anglo-saxon.

Dans cette approche,

le procès pénal se divise au moins en deux phases principales, celle de

l'enquête, qui s'achève par une accusation, et celle du jugement conduite par

un tribunal chargé d'examiner le bien-fondé de cette accusation. La

jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme exige à cet égard une

séparation personnelle entre le juge chargé de l'enquête et celui ou ceux qui

siègent dans la juridiction de jugement. Ce découpage en deux phases est appelé

"principe d'accusation" (Piquerez, Précis de procédure pénale suisse,

Lausanne 1987, no 743 ss; Niklaus Schmid, Strafprozessrecht, Zurich 1989, no

140.

ss).

Le principe

d'accusation connaît cependant des exceptions notamment dans le régime des

ordonnances pénales et dans les sanctions pénales relevant de la compétence

d'autorités administratives (Piquerez, op. cit., nos 1911 ss et 1923 ss;

Schmid, op. cit., ibidem). Dans ce dernier cas, il est admis que des autorités

administratives puissent prononcer de simples amendes d'ordre ou des sanctions

plus graves à l'exclusion des peines privatives de liberté.

La Cour européenne

des droits de l'homme reconnaît également le droit des Etats à confier le soin

de poursuivre et de réprimer les infractions légères, en particulier dans le

domaine de la circulation routière, à des autorités administratives pour autant

que l'intéressé puisse saisir de toute décision ainsi prise à son encontre un

tribunal offrant les garanties de l'art. 6 CEDH (arrêt Lutz du 25 août 1987,

série A no 123, p. 24; arrêt Belilos du 29 avril 1988, série A no 132, p. 30;

dans ce dernier arrêt, la Cour a déclaré non valide la déclaration

interprétative de la Suisse concernant l'art. 6 par. 1; ATF 115 Ia 183, JT 1991

I 27). Ces considérations s'appliquent a fortiori aux infractions fiscales

passibles d'une amende même si, il est vrai, la quotité de l'amende peut

parfois être très importante. Il y a dès lors lieu de s'assurer en l'espèce que

les recours disponibles permettaient aux contribuables de revoir la décision

prise en première instance par l'Administration cantonale des impôts avec un

plein pouvoir d'examen.

c) En droit vaudois,

les amendes infligées pour infraction à la loi d'impôt fédérale ou cantonale

par l'Administration cantonale des impôts peuvent faire l'objet d'un recours au

Tribunal administratif, conformément aux art. 104 al. 1 LI, 132 al. 3 AIFD, 3

et 9 de l'arrêté du 21 juin 1991 modifiant celui du 2 juillet d'application

dans le Canton de Vaud de l'AIFD.

Le Tribunal administratif

est une autorité juridictionnelle établie par la loi sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), dont les membres sont nommés par le

législatif cantonal, contrairement aux membres de la Commission cantonale de

recours en matière d'impôts qui étaient nommés par l'exécutif cantonal. Il

remplit dès lors les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par

l'art. 6 par. 1 CEDH. Les recourants n'en disconviennent d'ailleurs pas.

L'étendue des

pouvoirs du Tribunal administratif est définie à l'art. 36 LJPA. Selon cette

disposition, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris

l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte

ou incomplète de faits pertinents (lit. b), l'inopportunité, si la loi spéciale

le prévoit, (lit. c) et le refus de statuer ou le retard important pris par une

autorité (lit. d).

Les recourants

mettent en doute le fait que le Tribunal administratif disposerait d'un plein

pouvoir d'examen; en d'autres termes, la peine ne serait pas effectivement

fixée par un tribunal, celui-ci étant lié dans une certaine mesure par l'amende

arrêtée par l'autorité administrative. Cette appréciation résulte toutefois

d'une compréhension incorrecte du régime de la LJPA en matière de droit pénal

administratif, notamment en matière de droit pénal fiscal.

En effet, en

distinguant, à l'art. 36 LJPA, le contrôle de l'opportunité et le contrôle de

la légalité, le législateur s'est référé à la ligne de partage traditionnelle

entre les compétences de l'administrateur-juge et celles du juge administratif

(v. d'ailleurs art. 59 qui définit la compétence du Conseil d'Etat, comparé à

l'art. 36 LJPA). Au demaurant, cette distinction ne pose guère de problèmes

dans le contentieux administratif ordinaire, puisque le rôle traditionnel du

juge se limite au contrôle de la légalité. Ainsi, lorsque la jurisprudence a

posé que certaines affaires administratives présentaient le caractère de

litiges à caractère civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH et devaient donc être

soumises à un juge, elle a aussitôt précisé que celui-ci n'était pas tenu

d'étendre son examen à l'opportunité des décisions prises dans ce cadre (ATF

114.

Ia 189 = JT 1991 I 523). Le législateur n'avait en revanche nullement en

vue l'hypothèse où le Tribunal administratif revêt la fonction d'un juge pénal.

Néanmoins, l'art. 36

LJPA confère expressément au tribunal une pleine cognition en fait (lit. b) et

en droit (lit. a). En matière pénale, il convient de rapprocher cette règle de

celle de l'art. 53 al. 2 de la loi du 17 novembre 1969 sur les sentences

municipales (dans la teneur que lui a donnée la novelle du 1er mars 1989,

adoptée après l'arrêt Belilos précité) qui prévoit une voie d'appel au tribunal

de police contre de telles sentences:

"Il (le

président) revoit librement la cause en fait et en droit".

En d'autres termes,

force est d'admettre que l'art. 36 LJPA confère au tribunal, en matière de

droit pénal administratif, le rôle d'une juridiction d'appel; dans ce cadre, sa

tâche consiste à revoir librement (art. 53 al. 2 de la loi sur les sentences

municipales, par analogie) la cause en fait et en droit, qu'il s'agisse du

principe ou de la quotité de la peine. Une telle solution est seule compatible

avec l'art. 6 CEDH (ATF 115 Ia 406). En effet, si la décision contestée devant

le tribunal n'était examinée que sous l'angle de l'abus ou de l'excès du

pouvoir d'appréciation, le principe de l'égalité des parties, garanti par

l'art. 6 § 1 CEDH, ne serait plus respecté.

A cela s'ajoutent

d'autres considérations en matière d'impôt fédéral direct. L'art. 132 AIFD doit

être interprété de manière conforme aux dispositions constitutionnelles et

conventionnelles; dans ce cadre, le tribunal est donc tenu de réexaminer

librement la cause et de fixer, le cas échéant, la peine sur la base sa propre

appréciation. Et cette disposition, ainsi interprétée, prime les règles

cantonales qui s'en écarteraient, en vertu du principe de la force dérogatoire

du droit fédéral.

d) N'ayant pas eu la

possibilité de s'exprimer, au moins par écrit, auprès des autorités compétentes

avant que celles-ci ne rendent leur prononcé d'amende, les recourants invoquent

une violation de leur droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst féd. et 6

par. 3 lit a CEDH selon lequel tout accusé a notamment droit à être informé,

dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière

détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui.

Le droit d'être

entendu est déterminé en premier lieu par les normes cantonales sur la

procédure et la compétence des tribunaux et des autorités administratives. Dans

l'hypothèse où la protection des dispositions de procédure cantonale est

insuffisante, le justiciable peut invoquer la protection découlant de l'art. 4

Cst féd. En l'espèce, l'art. 132 al. 2 de l'arrêté concernant l'impôt fédéral

direct du 9 décembre 1940 (AIFD) oblige l'autorité à donner au contribuable

l'occasion de se faire entendre. La loi cantonale d'impôt ne renferme en

revanche aucune disposition semblable, si bien que les règles minimales posées

à l'art. 4 Cst féd. sont applicables à titre de standard minimum.

La jurisprudence du

Tribunal fédéral déduit du droit d'être entendu plusieurs prétentions, dont en

particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision

ne soit prise à son détriment, de consulter le dossier, de faire administrer

des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, de

participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se

déterminer à leur propos, de se faire représenter ou assister et d'obtenir une

décision motivée de la part de l'autorité compétente (Piquerez, op. cit., no

783.

ss). Il ne s'étend en revanche pas au droit d'être entendu oralement.

Cependant, une audience publique contradictoire est en tout cas nécessaire

lorsque les points soulevés posent des questions sérieuses quant aux faits

pertinents destinés à établir la culpabilité ou l'innocence du prévenu (arrêt

Helmers, du 29 octobre 1991, Série A no 212, p. 17). Tel est notamment le cas

dans les prononcés d'amende dans la mesure où la quotité de l'amende dépend de

l'existence ou non d'une infraction qualifiée.

Pour que l'art. 6

par. 3 CEDH soit respecté, l'accusé doit avoir connaissance des charges retenues

contre lui de manière à ce qu'il puisse préparer sa défense, soit des faits

matériels qui sont mis à sa charge et qui sont à l'origine de son inculpation

et de la qualification juridique de ces faits (Miehsler/Vogler, no 472 ad art.

6.

CEDH in Int. Kommentar zur EMRK; Poncet, La protection de l'accusé par la

convention européenne des droits de l'homme, p. 134 et ss).

En l'espèce, les

recourants ont été entendus dans le cadre de la procédure de redressement. En

revanche, ils n'ont pas eu l'occasion de s'exprimer que ce soit oralement ou

par écrit dans le cadre de la procédure d'amende proprement dite. Les prononcés

de redressement avertissaient les contribuables de l'éventualité d'une amende

ultérieure, ensuite de quoi les époux A.________ n'ont plus jamais été

contactés avant de recevoir notification des amendes litigieuses. Les décisions

attaquées ont donc été prises au terme d'une procédure qui n'est pas conforme à

l'art. 6 par. 1 CEDH et qui viole le droit d'être entendu garanti par les art.

132.

al. 2 AIFD, 4 Cst féd. et 6 par. 3 CEDH. Reste à en examiner les

conséquences.

e) La garantie du

droit d'être entendu n'a qu'une portée relative. La jurisprudence du Tribunal

fédéral fondée sur l'art. 4 Cst féd., notamment en matière pénale, admet en

effet que la violation du droit d'être entendu puisse être réparée à la

condition que, dans le cas concret, la procédure de recours lui donne

l'occasion de s'exprimer et que la cognition de l'autorité de recours ne soit

pas moins étendue sur les points litigieux que celle de l'autorité de première

instance (ATF 106 IV 330, JT 1982 I 100; voir également Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, 1991, p. 190 et les références citées). De même, selon

la Commission, l'informalité à l'art. 6 par. 3 CEDH pourrait être corrigée si

l'information sur la nature et la cause de l'accusation est complétée au cours

de la procédure de seconde instance (par exemple dans le mémoire de recours du

Ministère public) et pour autant que l'accusé puisse faire valoir utilement ses

moyens par la suite (Miehsler/Vogler, op. cit., no 478 ad art. 6 CEDH).

Les conditions pour

admettre que les vices affectant la procédure de première instance peuvent être

réparés dans le cadre de la procédure de recours sont réunies en l'espèce. Les

époux A.________ ont recouru en temps utile contre les prononcés d'amende

rendus à leur encontre auprès du tribunal de céans qui, on l'a vu, jouit d'un

libre pouvoir de cognition. L'Administration cantonale des impôts a développé

les motifs qui l'ont amenée à rendre les décisions attaquées dans son mémoire

du 27 avril 1992, que ce soit sur le plan de l'impôt cantonal et communal ou

sur le plan de l'impôt fédéral direct. La procédure de recours a donc permis

aux époux A.________ de prendre connaissance des faits ayant amené l'autorité

fiscale à prendre les décisions attaquées et de préparer utilement leur défense

en conséquence. De plus, ils pourront compléter leurs arguments à la faveur de

l'audience de débat que le tribunal mettra sur pied avant de statuer sur le fond.

Il convient dès lors de rejeter les conclusions préjudicielles des recourants

tendant à l'annulation des décisions attaquées pour vice de forme.

f) Comme le relève à

juste titre Moor (ibidem), cette solution, qui est admise pour des raisons

liées essentiellement au principe de l'économie de la procédure, revient à

enlever au contribuable le bénéfice de deux instances qui doivent se prononcer

régulièrement. Aussi, les autorités fiscales devront-elles s'efforcer à

l'avenir de respecter le droit d'être entendu des contribuables, ce qu'exige

d'ailleurs l'art. 132 al. 2 AIFD, en les informant des faits qui leur sont

reprochés, des dispositions légales appliquées et des sanctions encourues et en

leur donnant l'occasion de se déterminer sur ces éléments, avant le prononcé

d'amende.

3.

Les conclusions

préjudicielles des recourants tendant faire constater la nullité des décisions

attaquées pour vice de forme sont rejetées. Les frais et dépens suivront le

sort du procès au fond.

Dispositif

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Les conclusions

préjudicielles du recours visant à faire constater la nullité des décisions

attaquées sont rejetées.

II. Les frais et dépens

suivent le sort de la cause au fond.

Lausanne, le 19 octobre 1992

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le

greffier :

Le présent arrêt est notifié :

- aux recourants, par

l'intermédiaire de leur conseil l'avocat Jean-Marc Rivier, Montbenon 2, 1003

Lausanne, sous pli recommandé;

- à l'ACI, rue de la Paix 6, 1014

Lausanne, en 3 exemplaires dont un à l'intention de la Commission d'impôt de

district à Lausanne;

- à l'Administration fédérale des

contributions, Division principale de l'impôt fédéral direct, 3003 Berne.

Le présent arrêt, en tant qu'il concerne

la décision rendue le 19 juin 1991 par le Chef de l'Administration cantonale de

l'impôt fédéral direct, est susceptible d'un recours de droit administratif,

dans un délai de 30 jours dès sa communication (art. 97 ss OJF).