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Décision

FI.1995.0011

TA - FI.1995.0011 - 1995-05-10 - MUNICIPALITE DE CORCELLES-SUR-CHAVORNAY c/Comm. comm. de rec., Verly et Cuche

10 mai 1995Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La Commission communale

de recours de Corcelles-sur-Chavornay a admis deux recours, l'un déposé par

Philippe Verly, l'autre par Pierre-Olivier Cuche (partiellement), ce par

décisions du 15 décembre 1994; elle a retenu que les taxes demandées

(s'agissant de Pierre-Olivier Cuche pour l'un des bâtiments concernés

seulement) étaient prescrites. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Buffat,

la municipalité de cette commune a entrepris ces décisions auprès du Tribunal

administratif par acte du 13 janvier 1995.

B. S'agissant du cas Verly,

le permis de construire relatif à des travaux de transformation du bâtiment ECA

No 6, sis sur parcelle 61, a été délivré le 13 décembre 1988; il est établi que

les travaux étaient en cours au printemps 1989. La municipalité a adressé à

l'intéressé un bordereau complémentaire de taxe unique de raccordement par

lettre du 15 mars 1993; cependant, la municipalité envisageant de modifier son

règlement et d'appliquer au raccordement précité le taux plus favorable qu'elle

projetait d'introduire, elle a annulé ce premier bordereau pour le remplacer

par un autre le 27 juin 1994.

C. S'agissant de Pierre-Olivier

Cuche, la municipalité ne conteste pas que le raccordement, soit le fait

générateur de la créance fiscale, est intervenu en 1986; elle fait cependant

valoir qu'un délai de prescription de dix ans était applicable, contrairement à

la jurisprudence publiée à la RDAF 1994, 77, confirmant un arrêt C. c. Commune

de Montpreveyres, émanant de l'ancienne Commission cantonale de recours en

matière d'impôts et daté du 4 avril 1991.

Considérants

1.

En premier lieu se pose

la question de la recevabilité du recours déposé par la municipalité contre une

décision de la Commission communale de recours de la même commune.

a) L'art. 37 LJPA

définit la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif notamment de

la manière suivante :

"Le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi

applicable.

Sont réservées :

a) les dispositions des lois spéciales

légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir".

Jusqu'ici le Tribunal

administratif s'est borné à se référer à la jurisprudence de la Commission

cantonale de recours en matière d'impôt (plus précisément un arrêt de celle-ci

du 5 octobre 1989, RDAF 1989, 449, consid. 1; voir TA, FI 91/017 du 20 août

1992, 91/045 du 1er février 1993; 91/046 du 1er février 1993; 93/096 du 15 juin

1994). Ce faisant, le Tribunal administratif a considéré implicitement que la

règle de l'art. 37 LJPA n'avait rien modifié à la teneur de l'art. 3 APRA;

cependant, s'il est exact que les alinéas 1er de l'art. 3 APRA et 37 LJPA ont

une teneur identique, l'art. 3 APRA ne contenait aucune précision similaire à

celle de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA. Or, celle-ci pourrait signifier que seule

une base légale expresse peut donner à une autorité vocation à recourir, à

moins que celle-ci ne puisse se prévaloir de l'alinéa 1er; elle peut aussi, il

est vrai, être comprise comme un simple rappel, superflu et sans portée

autonome, d'autres dispositions légales applicables.

La jurisprudence

publiée dans le dernier fascicule de la RDAF de 1989 - soit postérieurement à

l'adoption de la LJPA - se fondait en outre sur l'art. 3 al. 1 APRA pour donner

légitimation aux communes pour contester les décisions rendues par leurs

commissions communales de recours. Cependant, la principale justification

donnée à cette solution est tirée de la jurisprudence du Conseil d'Etat dans

des affaires qui avaient trait à des recours formés par des communes contre des

décisions cantonales (RDAF 1982, 373; 1987, 303, consid. 3a), ce qui n'est

guère pertinent ici. Cette jurisprudence mérite dès lors un réexamen.

b) On l'a vu, l'art.

37.

LJPA permet d'asseoir la qualité pour agir des communes sur deux fondements,

le premier consistant dans une base légale expresse (al. 2 lit. a), le second

sur un intérêt juridiquement protégé de la commune, existant notamment lorsque

celle-ci est frappée par la décision attaquée à l'instar d'un sujet de droit

privé (al. 1).

aa) L'arrêt de la CCRI

déjà cité explorait déjà la première voie (consid. 1c); cependant, il est

parvenu à la conclusion que la commune ne pouvait se prévaloir d'une

disposition légale expresse pour être autorisée à recourir contre des décisions

de sa commission communale de recours.

On notera ici que les

communes se voient reconnaître leur qualité pour agir dans le cadre de l'art.

14.

al. 6 LI, contre les décisions de l'Administration cantonale des impôts

fixant le for fiscal; la disposition légale topique précitée ne confère certes

pas expressément la qualité pour recourir aux communes, mais cette solution

peut être déduite implicitement du fait que les municipalités se voient dotées

de la qualité de partie à cette procédure (la solution est sans doute la même

en application de l'art. 17 LIC, en cas de répartition des bases d'imposition

entre diverses communes; là encore, ni l'art. 17, ni l'art. 44, ni enfin l'art.

28.

LIC ne donnent expressément vocation à recourir aux municipalités). Au

contraire, dans le contentieux ordinaire des impôts directs, les municipalités

ne sont pas parties à la procédure et n'ont pas qualité pour contester les

décisions de taxation rendues par les commissions d'impôt et l'Administration

cantonale des impôts; la représentation des municipalités au sein des

commissions d'impôt de district est cependant assurée par l'art. 76 al. 3 LI.

Il reste que le défaut de qualité pour agir des municipalités, par voie de

réclamation ou de recours, contre les décisions de taxation ne résulte d'aucun

texte exprès; or, à suivre l'argumentation de l'arrêt de 1989, il serait

d'autant plus indiqué de l'admettre que ces décisions "sont également

valables pour l'impôt communal" (art. 5 al. 2 LIC) quand bien même

elles émanent d'une autorité cantonale (c'est le cas, en matière d'imposition

des personnes physiques, malgré la présence d'un délégué de la municipalité au

sein de la commission d'impôt de district; cette conclusion est plus manifeste

encore s'agissant des personnes morales, dont la taxation relève de

l'Administration cantonale des impôts). Au demeurant, le régime vaudois déniant

en cette matière la qualité pour agir des communes ne va pas de soi,

puisqu'aussi bien la solution contraire prévaut en droit fribourgeois, sur la

base d'une disposition légale expresse (voir sur ce point RDAF 1987, 41; voir

aussi Arrêts de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de

Fribourg 1987-1991 IX. B nos 4 et 5).

En conclusion sur ce

point, force est de constater que le droit positif ne comporte pas de règle

légale, même dûment interprétée, fondant la qualité pour agir de la

municipalité, conformément à l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA, contre les décisions

de sa commission communale de recours en matière d'impôt. On ne saurait de

surcroît déduire sans autre de l'existence de dispositions légales conférant à

la commune la qualité pour agir que la municipalité devrait se voir reconnaître

vocation à recourir également dans l'hypothèse examinée ici (une interprétation

extensive ou par analogie de l'art. 90 al. 3 Cst. VD ne s'impose pas non plus

comme une évidence; de toute manière, il appartiendrait au Conseil d'Etat - et

non à l'autorité de céans - de dire si la voie de "recours" de l'art.

90.

al. 3 Cst est ouverte dans le cas d'un conflit entre la municipalité et une

commission du Conseil, puis, cas échéant, de le trancher).

bb) On notera

préliminairement que les finances communales sont assurément touchées par les

décisions rendues par la Commission communale de recours en matière d'impôt de

la Commune de Corcelles-sur-Chavornay, dans la mesure où elles admettent que

les taxes litigieuses sont en tout ou partie prescrites. Cette seule

circonstance ne paraît cependant pas suffisante pour conduire à la recevabilité

du présent recours; elle est en effet également réalisée lorsque, en matière

Dispositif

d'imposition directe, la commission d'impôt arrête une taxation inférieure à

celle que la municipalité pourrait juger indiquée. Le Tribunal fédéral admet

sans doute, dans une hypothèse similaire, que l'Administration cantonale de

l'impôt fédéral direct a qualité pour déposer un recours de droit administratif

au Tribunal fédéral contre la décision de dernière instance cantonale, ce

malgré l'absence d'une disposition légale l'y habilitant (ATF 110 Ib 196; 108

Ib 228; 98 Ib 277). Le dernier arrêt cité justifie la solution précisément par

le fait que les cantons se voient restituer une part importante des recettes de

l'impôt fédéral direct; cette motivation, qui se réfère au patrimoine cantonal,

lésé "de la même façon que pourrait l'être un simple particulier",

est qualifiée de peu convaincante par la doctrine (dans ce sens, voir Pierre

Moor, Droit administratif II 423). Elle n'a d'ailleurs été adoptée qu'en

matière d'impôt fédéral direct, soit dans le cadre de l'art. 103 OJF et de la

problématique des intérêts dignes de protection (sur la qualité pour agir des

collectivités publiques dans ce régime, v. Fritz Gygi, Zur Beschwerdebefugnis

des Gemeinwesens in der Bundesvervaltungsrechtspflege, in : RDS 98 I 449, ainsi

que Pierre Moor, Des personnes morales de droit public, in : Festschfrift

Häfelin, Zurich 1989, p. 517 ss, spéc. p. 536, et Atilio Gadola, Die

Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein

"abstraktes Beschwerdrecht", AJP 1993, p. 1458 ss).

L'art. 37 al. 1 LJPA

définit au contraire un régime de qualité pour agir fondé sur l'intérêt

juridiquement protégé. La jurisprudence a bien sûr reconnu sur cette base que

la collectivité publique recourante était touchée de la même manière qu'un

particulier lorsqu'elle était la destinataire de la décision attaquée (refus

d'une autorisation cantonale ou d'une subvention; émolument ou charge de

préférence perçus à la charge de la collectivité concernée : voir sur ce point

Moor, ibidem, p. 423 et références citées, ainsi d'ailleurs que l'arrêt de la

CCRI évoqué plus haut) et qu'elle était alors habilitée à recourir. Tel n'est

pas le cas en l'espèce, puisque les taxes aujourd'hui litigieuses reposaient

sur des décisions qui avaient pour destinataires les contribuables Verly et

Cuche. Dans le cadre de l'art. 37 al. 1 LJPA, un intérêt purement financier ne

saurait être considéré d'emblée comme suffisant pour fonder la vocation à agir

d'une autorité. A titre d'exemple, on citera ici le recours de droit public

interjeté par le canton de Bâle-Ville contre un arrêt de son Tribunal

administratif admettant, dans une contestation pécuniaire, les conclusions

d'enseignantes fondées sur l'art. 4 al. 2 3ème phrase Cst.; le Tribunal fédéral

a déclaré irrecevable un tel recours (ATF 120 Ia 95), après avoir constaté que

les requérantes étaient liées au canton de Bâle-Ville par un statut de droit public,

la question étant laissée au surplus ouverte pour l'hypothèse d'un régime

contractuel de droit privé. La solution de cet arrêt s'explique cependant du

fait que le canton de Bâle-Ville ne pouvait se prévaloir d'une garantie

constitutionnelle, alors que la fonction même du recours de droit public est

d'offrir aux administrés la protection de leurs droits fondamentaux ou,

s'agissant des communes, de leur autonomie, voire de leur existence. Les

remarques qui précèdent mettent cependant en évidence le fait que la

municipalité, pour être admise à contester une décision de la Commission

communale de recours, devrait à tout le moins établir l'existence d'un droit.

On fera ici une brève

parenthèse. Le régime de la qualité pour recourir fondé sur l'intérêt juridiquement

protégé a été repris en droit public du modèle prévalant en droit privé; dans

ce dernier domaine, seuls peuvent saisir le juge les titulaires des prétentions

(ou des actions) fondées sur la loi. En droit public, la question s'est posée

de savoir si les administrés qui contestent une décision sont atteints dans un

intérêt juridiquement protégé ou, autrement dit s'ils prétendent violée une

norme dont le but est de protéger leurs intérêts, créant ainsi en leur faveur

des "droits subjectifs". On le voit, il s'agit d'une construction qui

vise essentiellement à définir les limites de la protection judiciaire des

particuliers à l'encontre de l'administration.

Pour en revenir à la

problématique de la qualité pour recourir des collectivités publiques, on citera

tout d'abord Pierre Moor (Droit administratif II 421) :

"En dehors des hypothèses où les rapports

juridiques qu'elles entretiennent avec les tiers sont régis par le droit privé,

les autorités agissent en vertu de leurs compétences, non pas d'un droit subjectif

quelconque. A première vue, on ne peut donc dire qu'un acte d'une autre

autorité leur cause quelque préjudice que ce soit à des intérêts propres :

elles ne sauraient par conséquent se prévaloir de la qualité pour recourir

telle qu'elle est généralement définie au bénéfice des administrés. On exprime

souvent cette règle par la maxime selon laquelle le droit public ignore les

conflits juridictionnels intraorganiques. Elle mérite cependant quelques

précisions. Les premières ont trait aux collectivités publiques, les secondes,

que l'on traitera plus bas (ch. suivant), aux cas où l'ordre juridique apporte

des dérogations en accordant spécialement qualité pour recourir à des

autorités.

Il faut rappeler préalablement que les

autorités elles-mêmes, en tant que parties d'un tout, n'ont pas dans la règle

la personnalité juridique : si elles agissent, c'est en tant que représentant

la collectivité (...). Elles ne peuvent donc en tant que telles ester en

justice; seule le peut la collectivité elle-même."

Toutefois, lorsque des

autorités se voient conférer qualité pour agir par une disposition légale, on

dit couramment qu'elles recourent dans l'intérêt de la loi ou, pour être plus

précis, non pas dans leur intérêt propre (juridiquement protégé ou non), mais

dans l'intérêt d'une juste concrétisation du droit objectif; la faculté de

recourir des autorités ne constitue pas non plus un droit, mais bien une

compétence, dont l'autorité qui en bénéficie est libre ou non de faire usage,

sans avoir à prouver un intérêt spécifique à son recours (sur ces questions, v.

Moor, p. 412 et 424 s.; v. dans le même sens Gadola, op. cit., p. 1469 et

références citées; contra Urs Baumgartner, Behördenbeschwerde - und kein Ausweg

?, RDS 99 I 301 ss, spéc. 310). En outre, dès lors qu'il s'agit ici d'une

compétence, une base légale est nécessaire.

En l'occurrence, il

est clair que la municipalité ne peut pas justifier d'un intérêt protégé par la

loi applicable pour contester la décision rendue par la Commission communale de

recours; on ne peut en effet guère parler de droit de l'une de ces autorités à

l'égard de l'autre. Au contraire, la municipalité a bien saisi le Tribunal

administratif dans le but d'assurer l'exacte concrétisation du droit communal;

elle recourt donc dans l'intérêt de la loi. Or, une telle faculté, plus

précisément une telle compétence exige une base légale, qui fait défaut en

l'espèce.

Il ressort ainsi des

considérations qui précèdent que la municipalité recourante, faute de pouvoir

se fonder sur une base légale, n'a pas qualité pour agir au sens de l'art. 37

LJPA; le présent pourvoi doit donc être déclaré irrecevable.

2. Dans la mesure où le

présent arrêt s'écarte de la jurisprudence antérieure, ce sur une question de

principe, l'équité commande de statuer dans la présente espèce sans frais,

quand bien même la recourante succombe.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Il n'est pas

perçu d'émolument.

fo/Lausanne, le 10 mai 1995

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint