FI.1995.0054

TA - FI.1995.0054 - 1995-08-18 - Entreprise des PTT c/DJPAM

18 août 1995Français12 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'art. 21 de la loi du

9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci-après : LCH; RSV 1.2 I) énumère à

son alinéa 1er diverses autorités auxquelles les bureaux de contrôle des

habitants communiquent d'office certains renseignements; son alinéa 2 prévoit

au surplus ce qui suit :

"Sur requête, ils communiquent en outre

aux autorités et aux administrations publiques suisses les données nécessaires

à l'accomplissement de leurs tâches."

Par ailleurs l'art.

22, sous la note marginale "Communications aux particuliers",

autorise de manière limitative la transmission de renseignements à des tiers et

notamment à des organismes privés (voir sur ce point l'alinéa 3).

On souligne encore,

sur le plan organisationnel, qu'il appartient aux communes de mettre sur pied

les bureaux de contrôle des habitants, dont elles assument d'ailleurs les frais

de fonctionnement (art. 15; sous réserve de l'exception prévue à l'art. 16, qui

ne paraît pas nécessairement en cause ici). Au demeurant, l'art. 23 al. 1 LCH

prévoit que les actes administratifs accomplis par les bureaux de contrôle des

habitants donnent lieu à la perception d'émoluments, conformément à un tarif

arrêté par le Conseil d'Etat. Le règlement du 28 décembre 1983 d'application de

la LCH aborde lui aussi le problème des émoluments, en indiquant que les

communes peuvent prévoir notamment, par voie réglementaire, la perception d'un

émolument pour la communication de renseignements à des particuliers (art. 15

RCH).

B. Suivant leur pratique

antérieure, les bureaux de contrôle des habitants délivraient à l'Entreprise

des PTT les renseignements demandés à titre gratuit; cependant dès 1991,

l'Association vaudoise des contrôles des habitants (ci-après : AVDCH) a

envisagé de modifier cette pratique et de facturer à la recourante les

renseignements demandés, cela en considérant que celle-ci relevait non plus de

l'art. 21 LCH, mais bien de l'art. 22. Au demeurant, il résulte des pièces

produites par la recourante, lesquelles ne figuraient d'ailleurs pas au dossier

de l'autorité intimée, que diverses communes auraient formellement adopté cette

pratique (Vevey, La Tour-de-Peilz, Montreux et Lausanne).

C. La Direction de Lausanne

de Télécom PTT s'est inquiétée de cette nouvelle pratique, ce dans une lettre

du 1er octobre 1993 adressée à l'AVDCH. Cette lettre mentionne d'ailleurs

l'art. 15 RCH précité relatif à la perception d'émoluments pour la

communication de renseignements à des particuliers et conteste que l'Entreprise

des PTT puisse être considérée comme un particulier au sens de cette

disposition. Ce n'est que le 30 août 1994 que l'AVDCH a répondu au courrier

précité, en y joignant une correspondance émanant du Service de la police

administrative (Office cantonal de contrôle des habitants et de police des

étrangers); ce dernier document confirme, en substance, la possibilité pour les

bureaux de contrôle des habitants de facturer les renseignements fournis à

l'Entreprise des PTT, en application de l'art. 15 RCH.

D. Par lettre du 4 avril

1995, l'Entreprise des PTT, par sa direction générale, Division principale des

services du contentieux, s'est adressée à l'office précité en l'invitant, pour

autant qu'il maintînt son argumentation, à rendre une décision formelle sur la

question litigieuse, avec indication des voies de recours. Le 5 mai 1995, le

Service de la police administrative a confirmé que "des émoluments

peuvent être perçus par les bureaux communaux de contrôle des habitants,

conformément à l'art. 1 ch. 12 de l'arrêté du 26 juin 1970 fixant les

émoluments à percevoir pour les actes émanant des municipalités, soit au prix

de Fr. 3.- par demande". Cette correspondance du 5 mai 1995 comportait

une indication de la voie et des délais de recours au Tribunal administratif

et, dans ce cadre, elle était expressément qualifiée de décision.

C'est cette

"décision" que l'Entreprise des PTT a contestée par la voie d'un

recours au Tribunal administratif formé par acte du 18 mai 1995, confirmé par

un mémoire du 29 mai suivant. Elle conclut avec dépens à l'annulation de cette

décision, le Tribunal administratif étant invité en outre à dire que la

Confédération helvétique, Entreprise des PTT, n'est pas soumise à l'obligation

de verser des émoluments aux bureaux de contrôle des habitants pour les

informations que ces derniers lui fournissent.

E. Le magistrat instructeur

a interpellé les parties, par courrier du 30 mai 1995, sur la nature juridique

de la correspondance du service intimé du 5 mai 1995, sa qualification de

décision apparaissant douteuse. La recourante, dans une écriture du 27 juin

1995, soutient que celle-ci constitue bien une décision de constatation; elle y

ajoute que l'Entreprise des PTT a un intérêt juridique évident à ce qu'une

telle décision soit prise et tranche une fois pour toute cette question de

principe, plutôt que de devoir solliciter une décision de chaque commune

vaudoise et, cas échéant, de contester celle-ci par des recours. Le Service de

la police administrative, pour sa part, indique dans son courrier du 6 juillet

1995 que sa lettre du 5 mai précédent ne faisait que répéter les informations

qu'il avait déjà données pour répondre aux questions l'AVDCH; ce courrier ne

comporterait dès lors que de purs renseignements; de surcroît la perception

d'émoluments en échange des informations fournies aux PTT relèverait

exclusivement de la compétence des autorités communales, de sorte que la

correspondance litigieuse du 5 mai 1995 émanant du Service de la police

administrative ne saurait avoir quelque effet contraignant sur les

municipalités du canton, lesquelles restent libres de percevoir ou non des

émoluments pour des renseignement fournis aux PTT. Le Service de la police

administrative conclut dès lors à l'irrecevabilité du recours.

Dans son courrier du

18 juillet 1995, la recourante s'étonne que le Service de la police

administrative, après avoir statué par voie de décision, conteste aujourd'hui

sa compétence à cet égard, elle critique également la légèreté de l'autorité

intimée sur un autre point, lorsque cette dernière affirme s'être bornée à

fournir un simple renseignement après avoir pris une décision. Quoi qu'il en

soit, la recourante s'en remet à justice sur ces questions, en invitant donc le

tribunal à les trancher.

Considérants

1.

Dans sa réponse du 6

juillet 1995, l'autorité intimée dénie la qualité de décision à sa

correspondance du 5 mai précédent. On pourrait dès lors considérer que cette

dernière, à supposer qu'elle ait pu constituer une décision, a été rapportée par

le Service de la police administrative. Mais une décision ne peut être

rapportée que par la voie d'une nouvelle décision, elle-même susceptible d'être

contestée, dans le cadre de la présente procédure (art. 52 al. 2 LJPA). A ce

stade, on se bornera donc à retenir que la correspondance du 5 mai 1995

présentait les caractéristiques d'une décision et qu'elle pouvait dès lors, de

ce fait même, faire l'objet d'un recours; il n'est à cet égard pas déterminant

que l'autorité intimée dénie désormais à sa lettre la qualité de décision,

l'Entreprise des PTT ayant à tout le moins un intérêt à faire trancher la

question de savoir si cette correspondance doit ou non être qualifiée comme

telle; dans l'affirmative, cela entraînerait en effet pour elle des

conséquences sur sa situation juridique s'agissant de la perception

d'émoluments pour la communication des renseignements qu'elle demande aux

bureaux communaux de contrôle des habitants. Le recours est ainsi à tout le

moins recevable dans cette mesure.

On l'a vu, l'autorité

intimée dénie désormais à sa lettre du 5 mai 1995 la qualité de décision,

notamment au motif que sa prise de position ne serait pas de nature à lier, de

quelque manière que ce soit, les autorités communales compétentes. Autrement

dit, la question de savoir si l'on se trouve ici en réalité en présence d'un

renseignement, sans portée juridique, est étroitement liée au problème de la

délimitation des compétences entre le Service de la police administrative et

les autorités communales. En effet, si les autorités communales sont seules

compétentes pour statuer sur la perception d'émoluments dans l'hypothèse ici

litigieuse, l'autorité cantonale ne peut guère que donner un renseignement, un

avis de droit non liant sur ce point.

2.

Il n'est pas contesté

que le présent litige a trait à la transmission de renseignements par les

bureaux communaux de contrôle des habitants; la remise de telles informations

par la gendarmerie, en application de l'art. 16 LCH, laquelle relève du même

département que le Service de la police administrative, n'est en effet pas en

cause en l'espèce. La perception d'émoluments pour de tels actes constitue une

clause accessoire des décisions prises par ces autorités communales, qui repose

sur une base légale expresse (art. 23 LCH al. 1, qui vise implicitement les

autorités communales par opposition à l'al. 2 qui concerne les renseignements

fournis par la gendarmerie); ce point est d'ailleurs confirmé à l'art. 15 RCH,

qui traite expressément du cas de la communication de renseignements à des

particuliers.

L'art. 18 LCH confère

au département, par son Office cantonal de contrôle des habitants et de police

des étrangers, un pouvoir de surveillance sur l'activité des bureaux communaux;

celui-ci permet à l'office d'adresser à ces bureaux des directives ou des

instructions particulières, ou de procéder, cas échéant par l'intermédiaire du

préfet, à des inspections. On pourrait imaginer de considérer la lettre du 5

mai 1995 comme une directive - mais une telle interprétation paraît audacieuse

(en effet, cette lettre n'a au demeurant pas été adressée aux bureaux communaux

et, de surcroît, elle se bornait à faire état de la possibilité pour ceux-ci de

percevoir des émoluments; elle ne présentait dès lors guère de caractère

impératif pour les autorités municipales). Cependant, à supposer que la lettre

querellée doive être considérée comme une directive, elle ne serait pas encore

directement susceptible de recours; on considère en effet que les ordonnances

administratives ne sont pas, en elles-mêmes, susceptibles de recours

lorsqu'elles sont de nature, parce qu'elles doivent encore être appliquées dans

des cas concrets, à donner lieu ainsi à des décisions qui peuvent elles-mêmes

être attaquées par un pourvoi (v. sur ces ordonnances, André Grisel, Traité de

droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 89 s. et 909; cet auteur distingue de

telles ordonnances des recommandations, lesquelles n'ont pas de caractère

impératif; il est vraisemblable que l'on se trouve plutôt en l'espèce en

présence d'une recommandation, auquel cas le recours serait a fortiori fermé).

Il ressort des

considérants qui précèdent que la lettre du 5 mai 1995, ici querellée, qui

émane certes de l'autorité de surveillance des bureaux communaux de contrôle

des habitants, qu'elle soit considérée comme une directive, une recommandation

ou enfin comme un simple renseignement (sur ce dernier point voir par exemple

ATF 108 Ib 540, spécialement 544) ne constitue pas une décision sujette à

recours; cette solution, admise en droit fédéral, doit être reprise dans le

cadre de l'art. 29 LJPA, disposition qui définit la notion de décision de

manière similaire à l'art. 5 LPA.

En conclusion, en

l'absence tout à la fois d'une compétence du Service de la police

administrative pour statuer sur la question litigieuse par voie de décision et,

précisément, d'une véritable décision au sens de l'art. 29 LJPA, force est de

rejeter ici les conclusions prises par la recourante dans son mémoire du 29 mai

1995; de telles conclusions ne sont en effet à leur place que dans le cadre

d'un recours dirigé contre une décision municipale arrêtant la perception

d'émoluments pour la fourniture de renseignements à l'Entreprise des PTT.

Ainsi, les conclusions principales de la recourante doivent être rejetées; le

présent arrêt devra néanmoins constater que la lettre du 5 mai 1995 du Service

de la police administrative ne constitue pas une décision.

Compte tenu de ce

dernier point et du fait que la teneur de dite lettre était de nature à inciter

l'Entreprise des PTT à recourir, il ne sera pas perçu d'émolument d'arrêt. En

revanche, la recourante, qui ne l'emporte pas dans ses conclusions, ne saurait

prétendre l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. Le tribunal

constate que la lettre du 5 mai 1995 du Service de la police administrative ne

constitue pas une décision.

III. Il n'est pas

perçu d'émolument.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

sa/Lausanne, le 18 août 1995

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Composition

Faits

Considérants

1.

2.

Dispositif