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Décision

FI.1996.0019

TA - FI.1996.0019 - 1996-10-31 - QUILLET Pierre c/Commission communale de recours de Missy

31 octobre 1996Français36 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Pierre Quillet,

agriculteur, est propriétaire des parcelles nos 125 et 340 du cadastre de la

commune de Missy, colloquées respectivement en zone village et en zone

agricole; sur la première se dressent les bâtiments nos 48 (habitation et

rural), 181 (remise) et 183 (poulailler), tandis que sur la seconde sont érigés

les bâtiments nos 224 (habitation), 219 (hangar), 202 (étable) et 49 (vieil

hangar).

B. La commune de Missy a

entrepris, courant 1995, des travaux importants portant sur son réseau

d'évacuation des eaux, afin de relier ce dernier à la station d'épuration

intercommunale. Son conseil général a adopté, le 16 mai 1995, un Règlement

transitoire sur le prélèvement des taxes prévues dans le Règlement sur

l'évacuation et l'épuration des eaux, lui-même adopté le 12 octobre 1994 et

approuvé le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat.

Conformément à l'art.

3 al. 1 dudit règlement transitoire, Pierre Quillet a reçu, le 1er juillet

1995, la visite du municipal Mathis afin que soient déterminées les unités de

logement (ci-après: UL), coefficient appliqué pour le calcul des taxes uniques

de raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux usées, relatives

à chacun des sept bâtiments. La fiche technique établie à cette occasion fait

état des réserves exprimées par Pierre Quillet quant à la taxation des

bâtiments nos ECA 181, 183, 49 et 202 pour leur raccordement au réseau d'eaux

claires et quant au nombre d'unités retenues pour la taxation de l'exploitation

agricole, suite à son raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées.

C. En date du 30 octobre

1995, la municipalité a adressé à Pierre Quillet deux bordereaux de taxation

unique. Le premier bordereau fait suite au raccordement au réseau d'évacuation

et d'épuration des eaux claires et eaux usées de la partie habitation du

bâtiment no 48 et de celui portant le no 224; son montant est de 5'613 fr. 60,

TVA (6,5%) incluse. Le second bordereau arrête de façon forfaitaire à un total

de 17'214 fr. 75, TVA incluse, les deux taxes dues pour les autres bâtiments de

l'exploitation agricole.

D. Pierre Quillet s'est

pourvu contre ces deux bordereaux auprès de la Commission communale de recours

en matière d'impôts et de taxes. Il a invoqué, d'une part, le fait que les

bâtiments 181, 183, 49 et 202 n'ont jamais été raccordés et ne sont équipés

d'aucun collecteur de réception des eaux de pluie, d'autre part, le fait que la

villa no 224 n'était pas directement raccordable au réseau communal

d'évacuation des eaux; il a par ailleurs mis en cause la possibilité pour la

municipalité de taxer son exploitation de façon forfaitaire, pour, enfin, s'en

prendre à la perception de la TVA sur les quatre taxes.

Par décision du 30

janvier 1996, la Commission communale compétente a rejeté le recours de Pierre

Quillet et a confirmé la décision attaquée.

E. Par acte du 29 février

1986, Pierre Quillet a saisi le Tribunal administratif, par la plume de la

Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, d'un recours contre la

décision sur recours précitée, en concluant à son annulation. Il conclut à ce

que les deux bordereaux de taxation soient ramenés à 10'485 fr. 70, montant

dont il s'est acquitté auprès de la caisse communale, soit 11'167 fr. 30, TVA

(6,5%) comprise.

La municipalité a

conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions de taxation. Par

décision du 23 mai 1996, le juge instructeur a écarté la demande de levée de l'effet

suspensif formée par la municipalité.

Considérants

1.

Le recourant s'en est

tout d'abord pris, devant l'instance communale de recours, à la perception par

la municipalité de la TVA sur les quatre taxes de raccordement au réseau

d'évacuation et d'épuration des eaux notifiées. Il a contesté le fait que,

s'agissant d'une taxe unique, une commune soit, d'une part, assujettie au

paiement de cet impôt et, d'autre part, puisse en transférer la charge sur le

consommateur.

a) La première

question soulève le problème, de nature préjudicielle, de la conformité avec la

Constitution fédérale de la décision d'assujettissement à la TVA de la commune

de Missy et de l'imposition de la prestation de cette dernière.

aa) A teneur de l'art.

4.

al. 1 lit. a et b de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 juin 1994

régissant la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après: OTVA), les livraisons de

biens et les prestations de services fournies à titre onéreux sur territoire

suisse sont soumises à l'impôt. Conformément à l'art. 45 al. 1 OTVA, toute

personne assujettie doit s'annoncer spontanément par écrit auprès de

l'Administration fédérale des contributions dans les trente jours qui suivent

le début de son assujettissement. Le contribuable se voit alors attribuer un

numéro incessible (ibid., deuxième phrase), qui constate son assujettissement

et lui permet d'exercer, à ce titre, les droits et les obligations qui y sont

attachés, dont le droit de procéder à la facturation et au transfert de l'impôt

(art. 28 al. 1 OTVA; cf. Kuhn/Spinnler; MehrWertSteuer, Müri/BE 1994, no 2.7.1,

p. 115).

Par ailleurs, l'art.

51.

al. 1 OTVA réserve expressément à l'Administration fédérale des

contributions la faculté de rendre toute décision concernant la perception de

l'impôt dans les cas où sont notamment contestées l'existence ou l'étendue

aussi bien de l'assujettissement (lit. a) que de la créance d'impôt (lit. c);

il s'agit du reste d'une attribution générale de compétence (cf. Commentaire de

l'OTVA, Département fédéral des finances, p. 44). Cette décision peut faire

l'objet d'une réclamation au sens de l'art. 52 al. 1 OTVA, contestation

susceptible en dernière instance d'un recours de droit administratif, vu l'art.

54.

al. 1 OTVA. On constate ainsi que, par sa matière, la question précitée relève

des autorités administratives, respectivement judiciaires, fédérales (cf.

Xavier Oberson, Premières expériences en matière de taxe sur la valeur ajoutée,

in SJ 1996 p. 437 et ss, not. pp. 439-440, lequel énumère les instances

judiciaires et les autorités administratives auxquelles compète le pouvoir

d'examiner la constitutionnalité de la TVA).

bb) Ce n'est que la

question du transfert de la TVA que l'art. 28 al. 6 attribue au juge "civil"

(pour l'exégèse de cette règle de compétence, v. aussi infra lit. b). L'OTVA

prévoit ainsi un régime de compétences coordonnées, où les autorités fiscales

fédérales (AFC, commissions de recours) statuent sur l'assujettissement à la

TVA et la perception de celle-ci, le juge "civil" ne pouvant

connaître que du report de la TVA ainsi perçue par l'auteur de la livraison de

biens ou de la prestation de service sur son cocontractant. Dans une telle

hypothèse, la décision d'assujettissement ou de perception ne peut qu'être

impérative pour le juge civil, sauf cas de nullité de celle-ci (dans le même

sens, v. art. 77 DPA, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif I, Berne 1994,

p. 280 et références citées).

En l'espèce, la

décision de l'AFC, dont rien n'indique qu'elle soit nulle, lie par conséquent

le tribunal. Pour le surplus, la possibilité pour le recourant de demander à la

municipalité, autorité de taxation, la révision de ses décisions, ce dans

l'hypothèse où le non-assujettissement de la commune de Missy venait, sur

requête, à être constaté par l'autorité compétente de manière définitive,

demeure par conséquent ouverte, vu les art. 107 al. 1 lit. c et 108 LI,

applicables par analogie.

b) L'art. 28 al. 6

OTVA réserve, on l'a vu, au juge civil la compétence de trancher les

contestations portant sur le transfert de l'impôt. Bien qu'il ne le précise pas

expressément dans le Commentaire de l'OTVA, le législateur a manifestement visé

les cas - les plus fréquents - où la prestation imposable fait l'objet d'une

facturation au client, sur laquelle le montant de la TVA est compris ou ajouté;

c'est bien ce qu'il faut entendre par "litiges entre sujets

économiques" et "affaires relevant du droit privé" (Commentaire,

p. 32).

aa) En l'espèce, le

transfert a pris la forme particulière d'une taxe prélevée par une commune, sur

le montant de laquelle la municipalité a calculé la TVA pour l'inclure dans sa

décision de taxation; cette dernière a ensuite fait l'objet d'un recours à la

commission communale compétente. Or, à teneur de l'art. 47a de loi du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC), le Tribunal

administratif est l'autorité de recours contre les décisions de la commission

communale de recours en matière d'impôt. Il n'y a donc pas lieu de douter de la

compétence ratione materiae du tribunal d'examiner la validité du transfert par

une commune de la TVA résultant d'une livraison de biens ou d'une prestation de

service pour laquelle cette dernière perçoit une taxe, car la première apparaît

clairement comme l'accessoire de la seconde.

bb) Comme on le verra

ci-dessous, sous 2a, bb), le principe de la perception et le calcul des taxes,

ci-devant contestées, résultent, pour la plupart, d'une réglementation

communale adoptée avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le 1er janvier

1995; la situation est ici celle visée à l'art. 84 al. 8 OTVA, dans laquelle la

"prestation de services, pour laquelle la contre-prestation a été

convenue avant l'entrée en vigueur de la présente ordonnance (...), doit être

imposée en vertu des dispositions de la présente ordonnance". Dans ce

cas, l'art. 84 al. 8 OTVA permet à chacune des parties d'exiger une adaptation

de la contre-prestation en fonction de la perception de ce nouvel impôt; le

boursier communal, en ajoutant dans le cas d'espèce la TVA aux taxes résultant

du tarif établi avant le 1er janvier 1995, n'a rien fait d'autre que de

recourir à la possibilité offerte par l'art. 84 al. 8 OTVA précité (on

signalera ici à titre de comparaison l'ATF 122 I 1, relatif à la rémunération

de l'avocat désigné d'office; celui-ci a droit, selon l'arrêt, à une

rémunération qui tienne compte de la charge supplémentaire correspondant à la

TVA due par lui, quand bien même le tarif officiel sur lequel elle repose n'a

pas été modifié depuis l'entrée en vigueur de l'OTVA; le Tribunal fédéral

parvient donc au même résultat que celui retenu ici, mais sans se référer à

l'art. 84 al. 8 OTVA).

cc) La municipalité a

également transféré sur le recourant la charge fiscale résultant de la

contribution forfaitaire dont les bâtiments agricoles font l'objet, comme on le

verra ci-dessous sous 2a), bb) et c), cc), et ce conformément à l'article 3bis

de l'annexe au règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux. Or

la disposition spécifique invoquée a été adoptée postérieurement au 1er janvier

1995.

- en fait le 20 juin 1995 - ce qui l'exclurait a priori du champ

d'application de l'art. 84 al. 8 OTVA. On constate néanmoins que cette dernière

règle fait partie d'un ensemble de dispositions d'exécution, antérieures à

l'entrée en force de l'OTVA, qui déterminent la quotité des taxes d'épuration,

sans y inclure le montant de la TVA perçue sur la contre-prestation. Il n'est

donc pas possible de conclure que le montant de cette contribution forfaitaire

s'entend TVA comprise, contrairement aux autres postes de l'annexe; une

interprétation systématique de l'annexe et de l'art. 3 bis y compris conduit au

contraire à admettre que la taxe résultant de cette dernière disposition, comme

les autres taxes (v. lit. bb, ci-dessus), peut être adaptée au nouveau régime

par le jeu de l'art. 84 al. 8 OTVA appliqué ici par analogie. Dans ces

conditions, le transfert de l'impôt se justifie également.

On souligne cependant

ici que les autorités communales, lorsqu'elles arrêteront ou réviseront leurs

réglementations, devront veiller à l'avenir à préciser de manière expresse si

le tarif des taxes doit s'entendre TVA incluse ou non; en effet l'art. 84 al. 8

OTVA ne pourra désormais leur être d'aucun secours.

dd) Enfin, il a été

constaté que la Commune de Missy était inscrite au registre des contribuables

assujettis, pour son service d'épuration des eaux. Dans le cas d'espèce, le

recourant, propriétaire de trois immeubles, a bénéficié, du fait du

raccordement de ces derniers au réseau communal d'épuration et d'évacuation des

eaux, d'une prestation de service fournie à titre onéreux par la commune. Il

résulte des articles 4 lit. b et 6 al. 1 OTVA qu'une telle prestation est en

principe soumise à la taxe sur la valeur ajoutée. Le recourant étant dès lors

considéré comme un consommateur destinataire de la prestation, c'est en

parfaite logique qu'il s'est vu, conformément à l'art. 28 al. 1 OTVA,

transférer sur lui, par la commune prestataire, cette charge fiscale.

c) Dans ces

conditions, c'est à juste titre que la municipalité a répercuté sur le recourant

la charge fiscale résultant de la prestation qu'elle lui a fournie par le

raccordement de ses bâtiments au réseau communal, celle-ci étant soumise à la

TVA. Sur ce point, le recours sera donc rejeté.

2.

La municipalité a taxé

séparément les deux bâtiments d'habitation, auxquels elle a appliqué le régime

ordinaire de taxation, et les autres bâtiments du rural, qu'elle a taxés selon

un régime forfaitaire.

a) A teneur de l'art.

4.

de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :

"Indépendamment des impôts énumérés à

l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent

percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages

déterminés ou de dépenses particulières.

Ces taxes doivent faire l'objet de règlements

soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent être perçues que des personnes

bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont

elles constituent la contrepartie.

Leur montant doit être proportionné à ces

prestations, avantages ou dépenses."

aa) Se fondant sur

cette disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi vaudoise

du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:

LVPEP), les communes peuvent percevoir des taxes pour le raccordement au réseau

public d'évacuation et d'épuration des eaux. Aux termes de l'art. 66 LVPEP en

effet, les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations

ou avantages, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais

d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des

installations d'épuration, dont le montant doit être proportionné à ces

prestations, avantages ou dépenses.

bb) On a vu ci-dessus

que la commune de Missy a adopté, le 12 octobre 1994, en vue de la réalisation

du nouveau réseau, un règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux,

approuvé par le Conseil d'Etat le 30 novembre 1994 (ci-après RCEEE), dont on

extrait les dispositions suivantes:

"Art. 40

Les propriétaires d'immeubles bâtis et

raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux

participent aux frais de construction et d'entretien desdites installations en

s'acquittant:

a) d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées

et/ou claires (art. 41 à 43 ci-après);

b) d'une taxe annuelle d'entretien des collecteurs (art. 44);

c) d'une taxe annuelle d'épuration (art. 45);

d) le cas échéant, d'une taxe annuelle spéciale (art. 46);

La perception de ces contributions est réglée pour le surplus par une annexe

qui fait partie intégrante du présent règlement.

Art. 41

Pour tout bâtiment nouvellement raccordé

directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux usées (EU), il est

perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement EU.

Cette taxe est exigible du propriétaire sous forme d'acompte lors de l'octroi

de l'autorisation de raccordement (art. 17 et 19 ci-dessus). La taxation

définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement effectif.

Art. 42

Pour tout bâtiment nouvellement raccordé

directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux claires (EC) il est

perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement EC.

L'art. 41 al. 2 est applicable."

L'annexe audit

règlement, adoptée et approuvée aux mêmes dates que ce dernier, prévoit, pour

sa part, en son article 2:

"La taxe unique de raccordement EU est

fixée à Fr. 3'000.- par unité locative (UL).

Par unité locative, l'on entend une habitation

ou part d'habitation comprenant soit un WC et/ou une cuisine, et/ou une douche

et/ou une baignoire et/ou un lavabo,

La taxe est due par tout propriétaire de

bâtiment nouvellement raccordé au réseau EU, à compter de l'entrée en vigueur

de la présente annexe.

Dans le cas de bâtiments (ou parties de

bâtiment) non affectés au logement (industrie, artisanat, commerce, agriculture

etc.), la Municipalité est compétente pour déterminer le nombre

d'équivalents-unités locatives à prendre en compte pour le calcul de cette

taxe";

et en son article 3:

"La taxe unique de raccordement EC est

fixée à Fr. 8.- par mètre carré de surface construite au sol (surface cadastrée

selon inscription au Registre foncier).

La taxe est due pour tout propriétaire de

bâtiment nouvellement raccordé au réseau EC, à compter de l'entrée en vigueur

de la présente annexe."

Le Conseil général de

Missy a adopté, le 20 juin 1995, une disposition particulière concernant la

contribution due par les exploitants agricoles, l'article 3bis de l'annexe au

règlement, à teneur duquel:

"Compte tenu de la diversité et de la

complexité des situations, les exploitations agricoles ou para-agricoles

existantes, raccordées ou non, font l'objet d'une contribution forfaitaire EU

de Fr. 3'000.- par exploitation agricole pour l'ensemble des bâtiments faisant

partie de la même exploitation.

Pour les mêmes raisons, la contribution

forfaitaire EC est de Fr. 8.- par m2 de surface construite au sol, bâtiments

raccordés ou non.

Pour les bâtiments existants, la Municipalité

est compétente pour autoriser une dérogation à l'obligation de raccordement EU

et/ou EC desdits bâtiments. Une telle dérogation ne dispense pas du paiement de

la contribution."

Les modalités de

perception desdites taxes ont été fixées par le règlement transitoire du 16 mai

1995, dont l'art. 3 précise:

"1. En complément à l'art. 41 Rglt et à

l'art. 2 Annexe il est précisé ce qui suit: il sera octroyé à tout propriétaire

d'immeuble s'étant acquitté d'une taxe unique de raccordement EU ces dix

dernières années une remise sur la nouvelle taxe de raccordement EU. Cette

remise équivaut à la totalité de la taxe payée.

2.

Chaque propriétaire d'immeuble sera

personnellement contacté courant 1995/96 par la Municipalité et l'ingénieur des

travaux pour la définition des UL, des surfaces cadastrées, du type de

facturation à appliquer et des conventions privées régissant les raccordements

privés aux collecteurs publics."

De ces différentes

dispositions, en partie contradictoires, on retire tout d'abord que le fait

générateur de la nouvelle taxation unique résulte ici de l'amélioration du

réseau d'évacuation des eaux existant, par la création en aval d'une station

d'épuration et de traitement des eaux intercommunale; c'est en tout cas ce qui

ressort du préavis municipal, du 20 septembre 1994, à l'adoption du nouveau

règlement. Comme on le verra ci-dessous, tous les propriétaires sont désormais

contraints de raccorder leur(s) bâtiment(s), en tout cas pour les eaux usées

que ceux-ci produisent, ce qui implique la perception d'une taxe, sans qu'il

faille distinguer, comme paraissent pourtant le faire les art. 41 et 42 RCEEE,

entre ceux déjà raccordés aux installations existantes et ceux nouvellement

raccordés. C'est là qu'intervient l'art. 3 du règlement transitoire, à teneur

duquel une remise - en réalité une déduction sur le montant dû - équivalant au

montant de l'ancienne taxe acquittée, est concédée, pour ceux qui se seraient

déjà acquittés, dans les dix ans ayant précédé l'entrée en vigueur du nouveau

texte, d'une taxe unique d'introduction au collecteur public d'évacuation des

eaux usées.

Dans une situation de

ce genre où il y a effectivement une nouvelle prestation, le Tribunal fédéral a

admis qu'il n'y avait pas de rétroactivité proprement dite; c'est du moins le

cas lorsque la réglementation prévoit, comme en l'espèce, de traiter de façon

égale tous les raccordements existants et futurs à la nouvelle canalisation (v.

Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier

dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 77; Imboden/Rhinow,

Schweizerische Verwaltungs-rechtsprechung, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1986,

no 16 III e, p. 107; références citées).

b) Avant d'examiner

les griefs que le recourant fait valoir à l'encontre des décisions de taxation,

il importe au préalable de définir la nature des taxes de raccordement

litigieuses et tirer les conséquences de cette définition.

aa) Les taxes de

raccordement prélevées par la Commune de Missy sont incontestablement des

contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage

particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le

propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces

contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une part, dû en échange

d'une prestation déterminée de l'administration, et la charge de préférence,

d'autre part, destinée à compenser, sous forme de participation, l'avantage

économique particulier qu'un administré retire de la création d'une

installation collective (cf., notamment, Buffat, op. cit., p. 49).

bb) Il a déjà été jugé

par le Tribunal fédéral que l'équipement réalisé par la collectivité publique,

les réseaux d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers -

conférait aux bien-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une

contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette

plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments,

respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers.

(v. ATF 93 I 106 ss, rés. in JT 1969 I 85; 109 Ia 328 ss, rés. in JT 1985 I

614). Cette contribution répond ainsi à la définition d'une charge de

préférence.

cc) Les taxes

communales de raccordement ne sont, certes, pas sans rapport avec les frais

encourus par la collectivité publique en raison de la création des réseaux de

distribution d'eau et d'égout, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en

découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en

matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique

pour ces derniers une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la

valeur objective de la prestation, ne s'applique pas de la même manière aux

charges de préférence. Pour ces dernières, une certaine équivalence doit être

respectée entre la contribution et la plus-value retirée (cf. prononcés de la

CCRI, B., du 6 décembre 1990, in RDAF 1991 p. 163 ss, not. 165; P. S.A. du 14

mars 1991; arrêt FI 91/045 du 1er février 1993, confirmés récemment par le

Tribunal administratif dans un arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996).

3.

Le recourant soulève

plusieurs griefs à l'encontre des deux décisions de taxation concernées; il

soutient tout d'abord que la taxation forfaitaire d'une exploitation agricole

ne repose pas sur une base légale suffisante.

A l'appui de ce grief,

le recourant se plaint de ce que l'art. 3bis de l'annexe n'ait pas été adopté

par le conseil général de Missy, conformément à la règle figurant à l'art. 13

al. 4 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC), selon

lequel "aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un objet non

porté à l'ordre du jour". Il expose à cet effet qu'à l'issue de la

séance du 20 juin 1995, le conseil général a accueilli cette disposition

complémentaire à la majorité des membres présents, sans que la convocation ne

fasse toutefois état de la proposition d'adoption d'un nouvel article dans

l'ordre du jour.

a) Il est douteux que

le Tribunal administratif ait la compétence d'examiner la régularité de la

procédure d'adoption d'un règlement communal (v. RDAF 1983, 65; 1985, 423); en

effet, cette compétence échoit, vu l'art. 145 LC, au Conseil d'Etat en sa

qualité d'autorité de surveillance des communes. On citera, par analogie, la

jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction

qui, dans un prononcé no 4277 du 11 mai 1983, B. c/Pully (résumé in RDAF 1986

p. 52), confirmé par ATF du 15 août 1983, a jugé qu'il ne lui incombait pas de

vérifier si la volonté du corps électoral aurait été viciée à l'occasion d'un

référendum lancé contre l'adoption d'un plan d'extension partiel.

b) De ce qui précède,

il résulte que c'est seulement s'il devait apparaître que la procédure

d'adoption de la norme sur laquelle est fondée la décision contestée était

entachée d'un vice si grave que celle-ci devrait être tenue pour nulle, que le

tribunal pourrait alors, à titre préjudiciel, ne pas en tenir compte et

constater ainsi le défaut de base légale. Or, sanction extrême, la nullité ne

frappe que les irrégularités patentes, les vices les plus graves et son

admission ne doit pas léser gravement la sécurité du droit; la sanction

ordinaire est au contraire l'annulabilité, laquelle ne peut être prononcée que

par l'autorité de recours saisie dans le délai légal (v. Moor, op. cit., vol.

II, nos. 2.3.1.2/3/4, références citées).

c) En l'espèce, la

convocation à la séance du 20 juin 1995 mentionnait de façon expresse, sous

chiffre deux de l'ordre du jour, qu'il serait question de l'épuration des eaux

sur le territoire communal. Le recourant n'allègue pas avoir été absent de la

séance au cours de laquelle cet objet a été traité; il relève au contraire

qu'un préavis y a été distribué par la municipalité. On peut, dans ces

conditions, écarter sans risque le grief de nullité de la norme adoptée. Par

ailleurs, il n'est pas allégué que la décision du conseil général de Missy

d'adopter, au cours de la séance en question, l'article 3bis de l'annexe au

règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux ait été déférée en

temps utile au Conseil d'Etat; il n'est donc plus possible aujourd'hui à

l'autorité compétente de prononcer l'annulation de cette disposition. Le

tribunal n'a en conséquence aucune raison de ne pas constater l'existence d'une

base légale claire permettant à la municipalité de percevoir les taxes

incriminées.

4.

Le recourant s'en prend

en second lieu à la taxation qui lui a été notifiée; il se plaint de ce que le

principe de l'égalité de traitement n'aurait ici pas été observé. Avant de

reprendre les griefs invoqués par le recourant, le tribunal estime devoir

interpréter les dispositions réglementaires topiques.

a) La réglementation

communale ici concernée (annexe au RCEEE) met en place deux régimes

d'imposition distincts; à côté de l'imposition dite ordinaire des bâtiments,

laquelle résulte de l'art. 2, l'art. 3bis al. 1 prévoit un régime forfaitaire

pour la taxation des bâtiments d'une exploitation agricole.

aa) La base de calcul

de la taxe de raccordement EU (eaux usées) utilisée dans le cas d'espèce pour

les bâtiments d'habitation (art. 2 annexe au RCEEE) représente soit la quantité

d'eaux usées, soit la charge organique évacuée par un habitant sur une journée,

comparée aux valeurs normales d'eaux usées (Buffat, op. cit., p. 198). Sans

doute l'utilisation de ce critère, déjà confirmée par le Tribunal administratif

dans un arrêt FI 94/014 du 10 mars 1995 (cons. 4b), présente-t-elle un certain

schématisme; le Tribunal fédéral a toutefois jugé à plusieurs reprises qu'il

était admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés

sur des moyennes tirées de l'expérience (ATF 106 Ia 241, cons. 3b). On relèvera

par ailleurs que les autres critères de l'équivalent-habitant et de la surface

de plancher habitable, auxquels celui de l'unité de logement est apparenté, ont

trouvé, à quatre reprises au moins, grâce auprès de la juridiction

administrative du Canton de Berne (v. JAB 1977, 23; 1986, 35), respectivement

auprès de la Commission de recours en matière d'impôt et le Tribunal

administratif du canton de Fribourg (décision du 2 février 1990, in ACCR FR

VIII A, no 8; arrêt du 27 mars 1992, in RFJ 1992, 181). Force est dans ces

conditions d'admettre que le système choisi par la commune de Missy ne prête en

définitive guère le flanc à la critique; du reste, il n'est pas en l'espèce

contesté pour lui-même.

bb) L'art. 3bis al. 1

de l'annexe au RCEEE prévoit la taxation unique de l'exploitation agricole

raccordée ou non au collecteur d'eaux usées, à concurrence d'un montant

forfaitaire de 3'000 francs; à cet égard, force est d'admettre que l'art. 3bis

RCEEE est une lex specialis par rapport au régime ordinaire de l'art. 2 RCEEE.

Citant son préavis (ch. 3), la municipalité rappelle que le critère choisi par

le législateur communal relève du souci d'instaurer une absolue égalité de

traitement et d'assurer une réelle solidarité avec les exploitants agricoles.

La mise en place d'un

régime spécial de taxation forfaitaire pour les bâtiments ruraux provient du

fait que ces derniers ne peuvent être taxés aisément selon le critère de

l'unité locative ou de l'équivalent-habitant, contrairement aux bâtiments

d'habitations. On ne saurait, dans ces conditions, conclure, comme la

municipalité paraît pourtant le faire, que l'application du régime ordinaire de

taxation, à savoir de l'article 2 de l'annexe, pour tous les bâtiments, aurait

pour conséquence que, s'agissant du raccordement au réseau d'évacuation des

eaux usées, des taxes plus élevées et partant, plus défavorables aux

agriculteurs, devraient être notifiées au recourant. En réalité, le critère de

l'unité d'habitation est tout simplement impossible à utiliser pour les

bâtiments agricoles, de sorte que la taxation de ces derniers pour le

raccordement de l'exploitation au collecteur d'eaux usées ne peut résulter que

d'un régime forfaitaire, dont on ne peut dire s'il génère un avantage ou, au

contraire, un désavantage pour les agriculteurs. Tel est d'autant moins le cas

que la contribution forfaitaire précitée est prélevée sans égard à l'existence

ou non d'un raccordement des différents bâtiments d'exploitation.

cc) Sur ce chapitre,

on relèvera encore que la municipalité a opéré une distinction, s'agissant des

taxes pour l'évacuation des eaux usées, entre les bâtiments d'habitation nos 48

et 224, d'une part, les autres bâtiments de l'exploitation, d'autre part; elle

a ainsi taxé les premiers selon le régime ordinaire de l'art. 2 annexe au RCEEE

- 2 x 1 unité de logement, soit 6'000 fr. - et appliqué aux deuxièmes un

forfait de 3'000 fr. Interpellée par le juge instructeur, la municipalité à

justifié ce mode de faire par le fait que le second des bâtiments sus-indiqués

est une villa familiale, tout en confirmant qu'il s'agit de la résidence du

propriétaire de l'exploitation agricole. La municipalité indique par ailleurs

que l'art. 2 al. 4 annexe RCEEE l'autorise à distinguer les bâtiments

d'habitation, soumis à une taxation ordinaire, des autres bâtiments d'une

exploitation, dont elle ne peut déterminer le nombre d'unités à prendre en

compte pour leur taxation.

L'art. 5 lit. b de

l'annexe au RCEEE consacre du reste la même distinction en imposant aux

propriétaires d'habitations mixtes et, parmi elles, les fermes, de pourvoir

leurs bâtiments de deux compteurs distincts, l'un pour l'habitation, l'autre

pour l'exploitation, ce "pour faciliter une taxation équitable".

Cela explique que,

bien qu'il fasse partie de l'exploitation au titre d'habitation de

l'agriculteur - c'est du reste pour cette raison que l'autorisation de

construire hors-zone a été octroyée au recourant, si l'on se réfère à la

synthèse de la CAMAC du 7 novembre 1991, produite par la municipalité (v. à ce

sujet la jurisprudence citée dans l'arrêt AC 95/116 du 27 novembre 1995,

consid. 2c) -, le bâtiment no 224 est aisément quantifiable du point de vue de

la taxe incriminée; le régime forfaitaire ne lui est donc pas applicable. Quant

au bâtiment no 48, si son affectation actuelle n'est pas clairement établie -

il s'agissait à l'origine de l'habitation et du rural -, rien n'indique au

dossier que ce dernier doit être compris dans le cercle des bâtiments pour

lequel une taxe forfaitaire est perçue.

Par conséquent, la

municipalité a correctement interprété son règlement en limitant aux bâtiments

ruraux, autres que les bâtiments d'habitation, la perception d'une taxe unique

de 3'000 fr. due en contrepartie du raccordement de l'exploitation agricole du

recourant au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux usées.

b) Le recourant

soutient cependant que, le bâtiment no 224 n'étant pas raccordable aux réseaux

des eaux usées, la taxation incriminée violerait le principe de l'égalité de

traitement.

aa) Il résulte des

articles 29 LVPEP et 4 RCEEE que chaque propriétaire a l'obligation de

raccorder son ou ses bâtiments au collecteur public d'évacuation des eaux; la

contrepartie d'une dispense étant l'obligation d'installer, dans certains cas

biens précis (cf. art. 31 LVPEP), dont celui évoqué céans par la municipalité,

un système particulier d'épuration (art. 5 RCEEE). L'obligation de raccordement

au réseau public vise du reste à assurer un financement équilibré, commun et

égal pour tous, des installations nécessaires à ces tâches (v. ATF 115 Ib 30,

consid. 2a, références citées).

bb) De ce qui précède,

on déduit que, contrairement à ce que soutient le recourant, tout bâtiment sur

le territoire de la commune se verra soumis à une taxe de raccordement au

réseau collectif. Le (seul) propriétaire dispensé de l'obligation de

raccordement, conformément à l'art. 5 RCEEE n'est du reste pas, lui non plus,

exonéré de la taxe; on remarque à ce propos que c'est en violation de ce qui

précède que le propriétaire Roulet, cas particulier évoqué par le recourant, a

été exonère de toute taxe par la municipalité, de sorte que ce dernier n'est

pas fondé à demander le respect de l'égalité dans l'illégalité (v. Moor, Droit

administratif I, Berne 1994, no 4.1.1.4; Grisel, op. cit., p. 363).

On observe aussi que

c'est à cette condition expresse que l'autorisation de construire le bâtiment

no 224 a été octroyée au recourant; les remarques formulées par celui-ci au

sujet de cette construction, qui ne serait selon lui pas directement ou

difficilement raccordable, tombent ainsi à faux. C'est à tort surtout que le

recourant se prévaut, pour ce bâtiment, de l'application de l'art. 5 RCEEE,

puisque ce dernier non seulement est raccordable au réseau en amont moyennant

l'installation d'un système de pompage, hypothèse non visée par l'exception et

à laquelle le régime ordinaire est donc applicable, mais qu'il doit l'être en

application d'une décision entrée en force (cf. arrêt FI 94/139 du 2 juillet

1996).

cc) Dans ces

conditions, la décision querellée sera confirmée en tant qu'elle a maintenu la

taxation eaux usées du bâtiment no 224.

5.

Enfin, le recourant

s'en prend à la taxation générée par le raccordement de son exploitation au

collecteur d'eaux claires; il soutient que la différence faite par l'annexe au

règlement (3 al. 1, 3 bis al. 2) entre les propriétaires agriculteurs, dont

tous les bâtiments sont taxés, indépendamment de leur raccordement individuel,

et les autres propriétaires, est insoutenable. A cela, la municipalité objecte

qu'elle applique ce régime forfaitaire sans distinction à tous les

propriétaires.

aa) On rappellera

qu'en matière de contributions communales, le tribunal ne peut que se retrancher

derrière le choix du législateur communal qui dispose en la matière d'une

grande liberté d'appréciation (v. RDAF 1977, 117 et 402) et vérifier si la

contribution respecte, d'une part, le principe de la couverture des coûts et,

d'autre part, le principe de l'équivalence (v. en particulier arrêt FI 94/014,

déjà cité, consid. 3). Le recourant n'invoque pas ici le fait que le principe

de la couverture des coûts ne serait pas respecté. Quant au principe de

l'équivalence, celui-ci a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le

montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de

contre-prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des

avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis. Ce

principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions causales,

des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Buffat, op.

cit., p. 82 et jurisprudence citée). On a vu supra sous b) que, s'agissant de

charges de préférence, c'est la plus-value retirée de l'investissement public

qui doit servir de base au calcul de la contribution. Cette plus-value n'est

pas aisée à déterminer dans chaque cas concret. Cela étant, à partir du moment

où, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence admet un certain

schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage

économique retiré par les propriétaires fonciers d'un équipement public, on

doit admettre que le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un

caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences

ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et

facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La

liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent

être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle

communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle

aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient

par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985, 107; voir

aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).

En matière de

contributions causales, le principe d'égalité de traitement recoupe dans une

large mesure les principes de couverture des coûts et d'équivalence. Il est en

particulier conforme à l'art. 4 Cst de percevoir des taxes, non pas auprès de

l'ensemble des contribuables, mais des personnes ou groupes de personnes qui

sont les bénéficiaires directs ou principaux de certaines prestations publiques

(ATF 110 Ia 13, in Revue fiscale 1985, 267; 114 Ia 224 et 323; 118 Ia 3; v. ég.

Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, Rapport publié dans

la RDS 1992 vol. 2, pp. 144 ss, sp. 217; voir dans ce sens K. Klett, Der Gleichheitssatz

im Steuerrecht, in RDS 1992 vol. 2, pp. 1ss, sp. pp. 60ss, N°67). Le régime des

contributions causales se distingue ici de celui des impôts, lesquels sont

régis par le principe de l'universalité, la perception frappant l'ensemble des

contribuables; il reste que, une fois défini le cercle des personnes

assujetties aux taxes causales, la contribution doit être prélevée auprès de

tous les assujettis pour que l'égalité de traitement soit assurée, seule une

disposition légale fondée sur des motifs objectifs permettant d'y apporter des

exceptions, sous forme d'une exonération ou d'un report d'imposition.

bb) Rien n'indique, on

l'a vu plus haut, que le régime arrêté par l'art. 3 bis al. 1 de l'annexe au

RCEEE soit plus favorable aux agriculteurs, s'agissant de la taxe de

raccordement au réseau d'eaux usées, que le régime ordinaire de l'art. 2 (cons.

4.

a bb). Pour ce qui concerne la taxe de raccordement au réseau d'eaux claires,

l'art. 3 bis al. 2 comporte une différence de traitement par rapport à la règle

de l'art. 3 de l'annexe au RCEEE en ce sens que la contribution, de 8 francs

par mètre carré de surface construite, est due dans le premier cas "...

bâtiments raccordés ou non", alors qu'elle n'est prélevée dans le second

qu'en présence d'un raccordement (art. 3 al. 1 et 2).

La municipalité a bien

vu cette difficulté, mais elle l'a résolue en appliquant le régime de l'art. 3

bis al. 2 à l'ensemble des bâtiments de son territoire; elle a donc prélevé la

contribution de 8 francs par mètre carré pour tous les bâtiments, raccordés ou

non, agricoles ou non. Une telle solution, qui serait conforme au principe de

l'égalité de traitement, ne repose cependant pas sur une base légale suffisante

pour les bâtiments non agricoles (v. arrêt FI 96/018, de ce jour, concernant

également l'application de l'art. 3 de l'annexe au RCEEE).

Il en résulte que la

disposition réglementaire applicable spécifiquement aux agriculteurs (art. 3

bis al. 2), comparée à la règle ordinaire (art. 3 de l'annexe), recèle

effectivement une inégalité de traitement au détriment des exploitations

agricoles. Celle-ci n'est au demeurant pas justifiée par des motifs objectifs,

la municipalité n'ayant d'ailleurs nullement tenté d'en avancer aucun; en

particulier, le régime prévu en matière d'eaux claires n'est pas compensé par

celui arrêté à propos des eaux usées.

Il apparaît ainsi en

définitive, en dépit de la latitude laissée par la jurisprudence au législateur

communal pour arrêter les contributions dues par les propriétaires fonciers,

que l'art. 3 bis al. 2 de l'annexe au RCEEE viole l'art. 4 Cst, en tant qu'il

prévoit la perception de la contribution relative au réseau d'eaux claires

également pour les bâtiments agricoles non raccordés.

6.

a) Les considérants qui

précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre partiellement le recours et à

réformer la décision attaquée, en ce sens qu'aucune taxe n'est due pour les

bâtiments nos 49, 181, 183 et 209, s'agissant du raccordement de l'exploitation

au collecteur d'évacuation des eaux claires. La cause sera par conséquent

renvoyée à la municipalité afin qu'elle procède à nouveau au calcul et à la

notification du bordereau no 00070.

b) Au vu de l'issue du

pourvoi, il se justifie, vu l'art. 55 al. 3 LJPA, de répartir la charge de

l'émolument, arrêté à 1'000 fr., par moitiés entre le recourant et la

municipalité; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. La décision de

la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de Missy, du

30 janvier 1996, est réformée en ce sens qu'aucune taxe en relation avec le

réseau d'eaux claires n'est due par le recourant s'agissant des bâtiments nos

ECA 49, 181, 183 et 209. Dite décision est confirmée pour le surplus.

III. La cause est

renvoyée à la municipalité afin que celle-ci procède à nouveau au calcul et à

la notification du bordereau no 00070, conformément au chiffre II, ci-dessus.

IV. Un émolument

judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Pierre Quillet.

V. Un émolument

judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la municipalité.

VI. Il n'est point

alloué de dépens.

fo/Lausanne, le 31 octobre 1996

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint.