FI.1996.0044

TA - FI.1996.0044 - 1996-09-06 - BERCHER Henry et crs c/CcR Saint-Légier-La Chiésaz

6 septembre 1996Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. L'hoirie de feu Louis

Bercher, soit pour elle Henry, Jean, François, Viriginie et Delphine Bercher,

est propriétaire d'un immeuble sis route de Saint-Légier 51, sur le territoire

de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz, raccordé aux réseaux de distribution

d'eau claire et d'évacuation des eaux usées.

B. De 1991 à 1994, cet

immeuble a fait l'objet d'une taxe annuelle pour l'entretien des égouts

équivalente à 0,25, puis 0,3 %o de sa valeur assurance-incendie (1'150'900 fr.), indice 100 de 1990.

Le 2 juin 1995, un bordereau de taxation de 1'150 fr. 90, soit 1 %o de la valeur assurance-incendie selon le même indice, plus 74 fr. 80 de

TVA, soit au total 1'225 fr. 70, a été notifié à l'hoirie Bercher. Pour

justifier cette augmentation, la municipalité a expliqué avoir fait par erreur

application, les années précédentes, du taux prévu dans le règlement pour

l'épuration des eaux usées de Vevey, en lieu et place de celui en vigueur dans

la commune, qu'elle a en revanche appliqué dans sa nouvelle décision, en

renonçant à percevoir la différence; il appert que vingt-six autres

propriétaires ont reçu une décision analogue.

C. Le recours de l'hoirie

Bercher a été rejeté par décision de la Commission communale de recours en

matière de taxes, impôts et informatique du 17 avril 1996; cette décision a été

déférée en temps utile, par acte du 24 avril 1996 validé par mémoire

complémentaire du 7 mai 1996, au Tribunal administratif.

Considérants

1.

Bien que les recourants

ne doutent pas ici de l'existence d'une base légale justifiant la perception de

la taxation incriminée, il convient d'examiner au préalable sur quelles

dispositions se fonde la décision entreprise.

a) A teneur de l'art.

4.

de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :

"Indépendamment des impôts énumérés à

l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent

percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages

déterminés ou de dépenses particulières.

Ces taxes doivent faire l'objet de règlements

soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent être perçues que des personnes

bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont

elles constituent la contrepartie.

Leur montant doit être proportionné à ces

prestations, avantages ou dépenses."

Se fondant sur cette

disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 17

septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:

LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts

communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement

et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations

d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une

redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des

canalisations publiques; cette dernière est proportionnelle au débit théorique

évacué dans les canalisations.

b) La commune de

Saint-Légier-La Chiésaz a adopté, le 28 avril 1987, un règlement communal sur

la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (ci-après:

RCE), approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, dont les art. 36 et ss

prévoient la perception d'une taxe unique lors du raccordement d'un bâtiment au

collecteur et d'une taxe annuelle; modifié le 28 septembre 1992 (modification

approuvée par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1992), l'art. 37 RCE a la teneur

"Pour tout raccordement, direct ou

indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par

l'annexe au présent règlement. Cette taxe est perçue dès l'octroi du permis

d'habiter et prorata temporis.

Le produit de cette taxe est destiné à couvrir

les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs

publics communaux."

L'art. 38 du précédent

RCE avait une teneur identique.

Adoptée et approuvée

les mêmes jours, l'art. 2 de l'annexe au RCE, modifié, précise:

"La taxe annuelle d'entretien est calculée

au taux de 1%o de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990.

Selon le texte

précédémment en vigueur (art. 38 de l'annexe; cf préavis municipal no 6/92),

cette taxe était perçue au taux de 4 %o de la valeur de base ECA à l'indice 100 de 1939.

2.

Les recourants s'en

prennent à la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de

la taxation incriminée et au taux choisi par le législateur communal; ils

reprochent ainsi à la taxation d'être contraire au principe de la

proportionnalité et de ne pas respecter le principe de la couverture des frais.

Avant d'examiner les

griefs que les recourants ont fait valoir à l'encontre de la décision de

taxation, il importe au préalable de définir la nature des taxes de

raccordement litigieuses et de tirer les conséquences de cette définition.

a) Les taxes de

raccordement prélevées par la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz sont

incontestablement des contributions causales, par opposition à l'impôt. Elles

sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres

administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations

collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue l'émolument, d'une

part, dû en échange d'une prestation déterminée de l'administration, et la

charge de préférence, d'autre part, destinée à compenser, sous forme de

participation, l'avantage économique particulier qu'un administré retire de la

création d'une installation collective (cf, notamment, Buffat, Les taxes liées

à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse, Lausanne

1989, p. 49).

b) La taxe annuelle

d'égout couvre les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des

installations collectives; elle est généralement fixée selon l'intensité de la

mise à contribution des canalisations (Buffat, op. cit., p. 171). Il a déjà été

jugé par le Tribunal fédéral que la taxe annuelle, perçue au moment où le

raccordement est déjà réalisé, était un émolument puisqu'elle est la

contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée

(v. cependant les critiques formulées par Buffat, op. cit. pp. 171-172).

3.

Les taxes perçues par

la commune de Saint-Légier-La Chiésaz doivent, conformément au droit fédéral,

obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe

de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part

(v. notamment, Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314;

v. aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité).

a) Le principe de la

couverture des coûts suppose que le produit de l'ensemble des contributions ne

dépassera pas le coût total pour la collectivité. On relève que ce principe

connaîtrait, selon Buffat (op. cit., p. 172), certaines atténuations en matière

de de taxe d'utilisation. A suivre cet auteur, il faudrait dès lors admettre

qu'une collectivité publique communale tire quelques menus bénéfices de

l'exploitation de son réseau d'égouts ou de ses installations collectives

d'épuration (tel est d'ailleurs le cas pour d'autres services dits

"industriels", à savoir la distribution de l'eau, de l'électricité ou

du gaz; v. notamment ATF 109 Ib 308 = JT 1985 I 85; 104 Ia 113 = JT 1980 I 47).

L'examen des comptes

produits par la municipalité permet de constater que le compte "égouts et

épuration" a été équilibré durant les exercices 1992 et 1994, pour se

révéler en revanche bénéficiaire durant les exercices 1991, 1993 et 1995. Pour

autant qu'il s'applique, ce qui n'est pas certain, ce principe apparaît comme

observé en l'occurrence, ce d'autant plus que le compte en question enregistre,

comme recettes, aussi bien les taxes de raccordement que les taxes annuelles

et, comme charges, aussi bien les frais courants d'exploitation et d'entretien

que les amortissements des installations.

b) Le principe de

l'équivalence a été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de

la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre-prestation,

doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques

particuliers que retirent le ou les assujettis. La taxe ne doit pas être en

disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit se

mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà cité, consid. 3b).

Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contributions

causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement

(Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée).

aa) Ce principe

n'implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris

en considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière

(v. Knapp, op. cit. no 2824). Pour le Tribunal fédéral, cité par Buffat, il est

admissible de prendre en considération l'intérêt que l'acte administratif

représente pour l'obligé et la capacité de prestation de ce dernier, de telle

sorte que les émoluments pour les affaires les plus importantes compensent la

perte subie lors de l'accomplissement de travaux pour lesquels, en raison du peu

d'importance de l'intérêt mis en jeu, on ne peut pas exiger une indemnité qui

couvre les frais (op. cit., p. 78, références citées).

L'administration n'est

ainsi pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées par elle,

au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 231, cons.

4a). Il est admis qu'elle puisse recourir, à des fins de simplification à des

critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325;

108.

Ia 114). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur

communal doivent être préservées dans cette mesure; l'utilisation de tels

barèmes ne sera ainsi sanctionnée par le juge qu'à la condition qu'ils

aboutissent à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils

établissent des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs

raisonnables (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241, déjà cité, cons. 3b).

bb) En l'espèce, il

est prévu pour tout bâtiment raccordé une taxe annuelle d'utilisation du

collecteur public (art. 37 al. 1 RCE). Cette taxe est fixée à 1 %o de la valeur

assurance-incendie du bâtiment raccordé (art. 2 annexe RCE). On observe que

cette dernière disposition a été modifiée pour satisfaire aux directives du

Conseil d'Etat du 28 février 1992 prescrivant aux communes de fixer le taux de

la taxe en %o

de la valeur ECA du bâtiment, non plus à l'indice de l'année en cours ou à la

valeur du jour, mais rapportée à l'indice 100 de 1990.

aaa) S'agissant tout

d'abord de la valeur assurance-incendie du bâtiment raccordé comme assiette de

la taxation, le Tribunal fédéral admet qu'une taxe forfaitaire soit prélevée

sur les immeubles en fonction de cette valeur, sans tenir compte de

l'utilisation effective des installations (v. par exemple ATF 109 Ia 325, rés.

in JT 1985 I 613). Tant la Commission cantonale de recours en matière d'impôt

(v. prononcé P. S.A. du 14 mars 1991), que le Tribunal administratif (arrêts FI

94/007 du 10 mars 1995; 93/180 du 4 avril 1995; 93/062 du 30 décembre 1993) ont

confirmé que ce critère était approprié pour déterminer l'assiette des taxes de

raccordement au réseau d'évacuation des eaux usées, aussi bien lors du

raccordement initial, qu'ultérieurement, lorsque la valeur du bâtiment augmente

à la suite de transformation ou de reconstruction. Dite commission avait

d'ailleurs admis également ce critère comme base de calcul des taxes annuelles

(RDAF 1980, 276; v. aussi RDAF 1981, 357, où il s'agissait de taxes annuelles

fondées sur le double critère de la valeur ECA et de la consommation d'eau).

L'art. 4a LIC a, dans

l'intervalle, été adopté et avec lui, l'utilisation de la valeur ECA à des fins

contributives a été entérinée (cf, pour l'historique de cette disposition,

arrêt FI 95/088 du 21 mai 1996, consid. 4a, bb). Le projet de loi présenté par

le Conseil d'Etat comprenait initialement un alinéa 4 à teneur duquel cette

valeur ne pouvait être utilisée comme base de calcul pour les taxations

annuelles. Un amendement visant à la suppression de cet alinéa a toutefois été

adopté en commission (v. BGC septembre 1991, p. 1578 et ss, not. 1585), ce que

le Grand Conseil a suivi dans son vote final (ibid. p. 1592), notamment en

raison de la simplicité du système de perception adopté par plus de trois cents

communes du canton (malgré, pour rejoindre les recourants, les réserves

pertinentes du Conseiller d'Etat Pidoux pour lequel la charge de pollution est

davantage liée aux habitants de l'immeuble; ibid., p. 1591). On ne saurait dans

ces conditions exiger d'une commune qu'elle abandonne le recours à ce critère

schématique, certes non exempt de reproches, mais au demeurant fort simple,

pour la perception d'une taxe annuelle; dans deux arrêts FI 93/177 du 4 janvier

1996.

(consid. 4), et FI 95/109 du 22 mai 1996, le Tribunal administratif l'a du

reste rappelé.

bbb) On l'a vu, le

Tribunal fédéral admet, dans le cadre des règles fiscales, l'adoption de

critères schématiques; en effet, l'impôt doit être praticable pour le

contribuable, ce dernier devant être en mesure de le comprendre aisément; il

doit l'être également pour les autorités fiscales, ce qui contraint le

législateur à renoncer à des réglementations de détail. Danielle Yersin

(L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport présenté à la Société suisse

des juristes, RDS 1992 II, 209 ss; de manière plus générale sur la question du

schématisme des dispositions législatives et réglementaires lié à la

praticabilité de leur application par l'administration, v. Béatrice

Weber-Dürler, in ZBl 1986, 193 ss) souligne que la praticabilité de l'impôt

garantit son application égale et juste et, à ce titre, contribue à assurer un

traitement égal des contribuables; d'un autre côté, le schématisme nécessaire

aboutit à des simplifications, qui peuvent apparaître comme créant des

distorsions entre contribuables. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral admet

l'adoption de solutions schématiques dans une très large mesure, soit tant et

aussi longtemps que de telles simplifications ne sont pas retenues dans le seul

but d'aménager un privilège fiscal (ou une surimposition) incompatible avec le

principe d'une imposition égale découlant de l'art. 4 Cst. (Danielle Yersin, p.

210.

et références jurisprudentielles citées). Cet auteur critique la retenue à

cet égard du Tribunal fédéral; elle suggère que l'on procède ici à une pesée d'intérêts

entre, en quelque sorte, l'efficacité du prélèvement de l'impôt, d'une part, et

l'intérêt de la catégorie des contribuables concernés à être traités comme les

autres contribuables, respectivement à faire l'objet de différences de

traitements spécifiques à leur situation (même auteur, p. 211).

Quoi qu'il en soit,

que l'on suive l'opinion du Tribunal fédéral, très large on l'a vu, ou celle de

Danielle Yersin, plus exigeante, rien n'indique que le critère exclusif de la

valeur d'assurance incendie pour le calcul de la taxe annuelle d'épuration

doive en définitive être condamné. On souligne ici que cette solution offre une

très grande praticabilité aux communes, la valeur ECA étant aisément disponible

pour elles, ce qui est loin d'être négligeable. Buffat suggère pour sa part

d'autres solutions, pour la plupart plus compliquées; il retient notamment des

solutions mixtes, combinant plusieurs critères, notamment la consommation d'eau

et la valeur ECA (op. cit., p. 285), mais d'autres, tel celui de l'équivalent-habitant,

pourraient également entrer en considération. Or, chacun reconnaît que le

critère de la consommation d'eau, par exemple, présente lui aussi des

difficultés, s'agissant notamment de l'eau qui n'aboutit pas, en définitive, au

réseau d'évacuation des eaux usées, notamment les eaux d'arrosage; de même le

problème est délicat s'agissant des immeubles non raccordés au réseau habituel

de distribution d'eau, parce que bénéficiant de sources privées. Par ailleurs,

ce critère n'est pas adéquat pour les immeubles connaissant une faible

utilisation ou une utilisation sporadique; en effet, les installations

publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maxima

qui doivent être offertes aux immeubles raccordés. Enfin, on ne saurait

affirmer que la taxe calculée sur la seule base de la valeur

d'assurance-incendie constitue une condition manifestement hors de proportion

avec la prestation fournie, ici l'évacuation des eaux usées. Dans ces

conditions et en définitive, le Tribunal administratif confirme l'admissibilité

du critère de la valeur d'assurance incendie pour calcul de la taxe annuelle

d'égouts.

ccc) Les recourants

font par ailleurs valoir que l'entretien du collecteur ne justifie pas la

quotité du taux choisi par le législateur communal, à savoir 1 %o de la valeur ECA; ils se

réfèrent par comparaison au taux applicable en pareille circonstance à Vevey,

dont les collecteurs en aval recueilleraient les eaux en provenance de

Saint-Légier-La Chiésaz, lequel serait trois fois inférieur.

Pour séduisante

qu'elle soit, la comparaison à laquelle se sont livrés les recourants n'en est

pas moins dangereuse. Il ne faut pas perdre de vue que les taxes sont destinées

à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation

du réseau des collecteurs publics communaux (art. 37 al. 2 RCE); le choix d'un

taux par le législateur communal dépend ainsi largement de l'importance, mais

aussi de la mise à contribution du réseau collectif, sans parler de la date à

laquelle il a été réalisé. Ces paramètres diffèrent forcément d'une commune à

l'autre. Au demeurant, Saint Légier-La Chiésaz constituant une commune à

l'habitat plus dispersé et au territoire plus accidenté que celui de la commune

de Vevey, il est compréhensible que les coûts des installations collectives y

soient plus élevés que chez sa voisine. Quoi qu'il en soit, le tribunal est lié

par le choix du législateur communal et ne peut sanctionner ce dernier que si

les principes susrappelés ne sont pas respectés.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la

décision entreprise. Un émolument de 500 (cinq cents) francs sera par

conséquent mis à la charge des recourants, solidairement entre eux, qui

succombent.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

sur recours du 17 avril 1996 de la Commission communale de recours en matière

de taxes, impôts et informatique de Saint-Légier-La Chiésaz est confirmée.

III. Un émolument

de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement

entre eux.

Lausanne, le 6 septembre 1996

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint