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Décision

FI.1996.0062

TA - FI.1996.0062 - 2002-01-30 - PEITREQUIN/Commission communale de recours de Morrens, Municipalité de Cheseaux-sur-Lausanne

30 janvier 2002Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Jean Peitrequin est

propriétaire de la parcelle n° 352 du cadastre de la commune de Morrens, qui jouxte

sur sa limite sud la parcelle n° 131 sise sur la commune de Cheseaux. Ces deux

parcelles forment ainsi un seul bien-fonds essentiellement situé sur la commune

de Morrens, mais qui empiète légèrement sur le territoire communal de Cheseaux.

Sur la parcelle n° 131, a été construit en 1981 un hangar-écurie (ECA n° 462).

Selon permis de construire délivré le 14 août 1985 par la commune de Morrens,

le hangar agricole a été agrandi sur la parcelle n° 352 et raccordé par le

propriétaire aux collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées de la commune de

Cheseaux.

Le 24 juin 1992, la

Municipalité de Morrens a délivré à Jean Peitrequin un permis de construire

autorisant notamment l'aménagement d'un appartement dans le bâtiment agricole

existant sur la parcelle n° 352. Selon les conditions faisant partie intégrante

du permis de construire, il était précisé que la construction devait être

raccordée aux réseaux d'eau potable, d'eaux claires et d'eaux usées de la

commune de Cheseaux. En conséquence, il était stipulé que les différentes taxes

de raccordement (eau potable, eaux claires et eaux usées), ainsi que les taxes

d'égouts et d'épuration seraient encaissées par la commune de Cheseaux.

B. Le Service des eaux et

des égouts de la commune de Morrens était soumis à un règlement sur les égouts

adopté le 20 février 1962 (approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mars 1962). Le

service de distribution de l'eau est régi quant à lui par un règlement adopté

le 10 juin 1966 (approuvé le 11 octobre 1966). Le premier de ces règlements

prévoyait (art. 22) pour tout raccordement direct ou indirect

d'embranchement au collecteur une taxe d'introduction de 15%o de la valeur incendie de

base des bâtiments desservis (taxe ramenée à 10%o en 1970) et une taxe annuelle de

0,5%o de la

valeur d'assurance incendie. Le second règlement (art. 39) se borne à prévoir

une taxe unique fixée au moment du raccordement au réseau principal de

distribution, calculée au taux de 5%o de la valeur d'assurance incendie (taux relevé à 10%o en 1970). Ce régime a été

modifié par l'adoption d'un règlement (RCE) et de son annexe, tous deux du

12 juin 1995 sur l'évacuation et l'épuration des eaux (approuvés par

le Conseil d'Etat le 9 août 1995). Les art. 40, 44 et 45 RCE introduisent

une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eau usée et d'eau claire et une

taxe annuelle d'épuration. La taxe annuelle d'entretien des collecteurs est

fixée sur la base de trois critères (0,5%o de la valeur d'assurance incendie, 1 fr. 40 par

m³ d'eau potable consommée et 200 fr. par unité de logement - art. 5 de

l'annexe). La taxe annuelle d'épuration est calculée selon les mêmes critères,

mais avec des chiffres différents (0,25%o de la valeur d'assurance incendie, 0 fr. 70 par

m³ d'eau potable consommée et 100 fr. par unité de logement - art. 6 de

l'annexe).

La commune de Cheseaux

a de son côté édicté un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées,

adopté par le conseil communal dans sa séance du 19 septembre 1972 et approuvé

par le Conseil d'Etat le 22 juin 1973. Ce règlement a fait l'objet d'une

modification, adoptée par le conseil communal le 19 avril 1988, approuvée par

le Conseil d'Etat le 17 juin 1988 (v. les art. 41 à 49 du règlement qui

prévoient des taxes d'égouts et d'épuration, toutes deux sous la forme d'une

taxe unique d'introduction et d'une taxe annuelle d'utilisation).

C. Le 11 mars 1996, la

commune de Morrens a notifié à Jean Peitrequin un bordereau de taxation pour la

période fiscale 1995 concernant notamment les taxes annuelles d'épuration, par

252 fr. 20, d'entretien des collecteurs d'eaux usées, par 504 fr. 35, et des

collecteurs d'eau claire, par 212 fr. 40. Le décompte de ces taxes se présente

comme il suit:

Bâtiment:

no. valeur

108 valeur 100 consom. unité

de logement

462 294'540

fr. 272'722 fr. 120 m3 1

462 305'840

fr. 283'185

Taxe annuelle d'entretien des

collecteurs EU et/ou EC

no. %

val ECA fr./m3 fr. UL montant coeff. Montants

0.050 1.40 200 fr. %

462 136.35 168.00 200 504.35 100 504.35

462 141.60 141.60 150 212.40

Taxe annuelle d'épuration:

no. %

val. ECA fr./m3 fr. UL Montants

0.025 0.70 100

462 68.20 84.00 100 252.20

______

Total épuration: 968.95

Par

acte du 26 mars 1996, Jean Peitrequin a recouru contre cette décision auprès de

la Commission communale de recours de Morrens, contestant les taxes annuelles

d'épuration et d'entretien des collecteurs. Par décision du 31 mai 1996, le

recours a été partiellement admis, en ce sens que la taxe d'épuration a été

annulée, puisqu'elle avait déjà été facturée par la commune de Cheseaux. En

revanche, la décision entreprise était confirmée s'agissant des taxes

d'entretien des collecteurs des eaux claires et usées. Pour l'essentiel, la

commission a retenu que seul le règlement de la commune de Morrens était

applicable, ceci pour le motif suivant:

"Selon convention établie entre les

communes concernées, votre habitation étant située sur la commune de Morrens,

c'est son règlement qui est applicable et non celui de Cheseaux. Toutefois,

cette dernière vous facture la taxe d'épuration. La commune de Morrens,

responsable de l'entretien du réseau d'égout communal, vous facture la taxe

d'entretien des collecteurs; celles-ci étant perçues par la commune de

situation de la propriété."

D. Le 26 juin 1996, Jean

Peitrequin a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la

décision précitée, concluant à son annulation. Le recourant fait valoir que son

immeuble est uniquement raccordé aux réseaux de la commune de Cheseaux. Partant,

il soutient que la commune de Morrens n'est pas compétente pour prélever des

taxes relatives à des équipements collectifs dont il ne tire aucun avantage. En

outre, il invoque que la commune de Morrens ne saurait se prévaloir d'une

modification du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux

pour remettre en cause un accord qui faisait partie intégrante du permis de

construire.

Par décision incidente

du 4 novembre 1996, le juge instructeur du Tribunal de céans a suspendu la

procédure de recours, sur requête de la Municipalité de Morrens.

Le 27 décembre 1996,

la commune de Morrens a notifié au recourant un bordereau de taxation 1996 des

taxes annuelles d'épuration et d'entretien des collecteurs d'eaux usagées et

d'eaux claires dont les montants sont identiques à celui du 11 mars 1996. Dans

le délai imparti à cet effet, Jean Peitrequin a recouru contre cette décision

auprès de la Commission communale de recours de Morrens. Cette procédure a été

suspendue jusqu'à droit connu sur le présent litige.

A la requête du

recourant, compte tenu de ces nouveaux éléments, la procédure instruite devant

le tribunal de céans a été reprise le 7 mai 1997.

E. Interpellée en qualité

d'autorité concernée, la Municipalité de Cheseaux a répondu ce qui suit par

courrier du 21 mai 1997:

" Nous

vous signalons à cet égard que les taxes d'égout et d'épuration des bâtiments

de Morrens raccordés sur le réseau de Cheseaux sont facturées directement à la

Commune de Morrens, laquelle se charge ensuite de les récupérer auprès des

propriétaires concernés. Nous n'avons donc pas de contentieux avec M.

Peitrequin (...)."

Le 9 juin 1997, la

commune de Morrens s'est déterminée en concluant au rejet du recours. Pour

l'essentiel, elle invoque le principe de la territorialité pour faire valoir

que seule la commune du lieu de situation de l'immeuble est compétente pour

percevoir des taxes d'équipement. L'autorité intimée se réfère au surplus aux

arguments développés préalablement dans une cause parallèle, instruite sous la

référence FI 96/0077 et portant sur la même question de principe.

F. Le tribunal a statué

par voie de circulation.

Considérants

1.

Est litigieux en

l'espèce uniquement le point de savoir si, s'agissant des taxes annuelles

d'entretien des collecteurs des eaux, le recourant est assujetti au règlement

de la commune de Morrens, lieu de situation de l'immeuble, ou de la commune de

Cheseaux, qui met à disposition ses installations d'évacuation et d'épuration

des eaux usées.

2.

L'équipement constitue

l'une des exigences fondamentales du droit fédéral; l'art. 22 al. 2 lit. b de

la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) en fait

une condition à l'octroi du permis de construire. C'est donc le droit fédéral

qui définit la notion d'équipement (v. les art. 19 al. 1 LAT et 4 de la loi

fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la

propriété de logements (LCAP; Jomini, Commentaire LAT, art. 19, n. 10). De

même, c'est le droit fédéral qui met à la charge de la collectivité publique

une obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT, 5 LCAP; Jomini,

Commentaire LAT, art. 19, n. 2).

La participation

financière des propriétaires fonciers apparaît à cet égard comme la

contrepartie de l'obligation d'équiper. Le droit fédéral se borne ici à poser

le principe d'une telle participation, laissant au demeurant aux cantons une

grande liberté de manoeuvre (v. art. 19 al. 2 LAT, 6 al. 1 LCAP; FI 94/0007 du

10.

mars 1995; v. en outre l'art. 60a de la loi fédérale sur la protection des

eaux du 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20), introduit par la novelle du 20 juin

1997, en vigueur dès le 1er novembre 1997 et de ce fait encore inapplicable aux

taxes litigieuses; FI 98/0066 du 30 juin 1999).

3.

En droit cantonal,

l'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC) oblige les propriétaires à contribuer

aux frais d'équipement et réserve les autres lois prévoyant une participation

aux frais d'équipement. Au nombre des dispositions spéciales réservées par

l'art. 50 LATC figure l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la

protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C), aux termes duquel les

communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais

d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des

installations d'épuration; elles peuvent également percevoir une taxe

d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires

dans le réseau des canalisations publiques; la redevance annuelle est

proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations. L'art. 4 de

la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) - auquel

renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP - prescrit ce qui suit:

"Indépendamment des impôts énumérés à

l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent

percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations d'avantages

déterminés ou de dépenses particulières.

Ces taxes doivent faire l'objet de règlements

soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent être perçues que des personnes

bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont

elles constituent la contrepartie.

Leur montant doit être proportionné à ces

prestations, avantages ou dépenses."

En application de

l'art. 4 LIC, la commune de Morrens a édicté le règlement sur les égouts du 20

février 1962, abrogé et remplacé par le règlement sur l'évacuation et

l'épuration des eaux du 12 juin 1995 (RCE). A son art. 40, le nouveau règlement

précise que les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés aux installations

collectives d'évacuation et d'épuration des eaux participent aux frais de

construction et d'entretien des dites installations, en s'acquittant des taxes

de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées et claires et

d'entretien des collecteurs (art. 40 al. 1 lit. a et b RCE). Les taxes

uniques de raccordement et annuelles d'entretien sont perçues pour tout

bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs (art. 41 et

44.

RCE).

4.

Les taxes litigieuses

sont définies comme des contributions causales. Elles sont liées à l'avantage

particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le

propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces

contributions, la doctrine distingue les émoluments, d'une part, dus en échange

d'une prestation déterminée de l'administration - une intervention de

l'administration (taxe d'administration) ou la mise à disposition d'une installation

publique (taxe d'utilisation) - et les charges de préférence, d'autre part,

destinées à compenser, sous forme de participation, l'avantage économique

particulier qu'un administré retire de la création d'une installation

collective (v. notamment Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété

foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 32 ss,

spéc. 35 s., 40 ss, 49).

a) Les taxes

périodiques d'égouts perçues chaque année - qui couvrent les dépenses résultant

de l'exploitation et de l'entretien des ouvrages d'évacuation et de collecte

des eaux - sont considérées généralement comme des émoluments, plus précisément

des taxes d'utilisation (v. Buffat, op. cit., p. 171 s., qui critique cette

qualification; FI 98/0114 consid. 3, du 24 juin 1999). S'agissant d'un

émolument, la taxe est due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou

que la prestation publique est requise ou a été fournie (Moor, Droit

administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, et les références citées).

b) Les taxes annuelles

d'épuration sont, quant à elles, conçues autant pour financer, dans un premier

temps, la construction des installations que, dans un deuxième temps, pour

assurer leur exploitation, leur amortissement, voire leur agrandissement. Elles

ont de ce fait un caractère hybride, qui relève autant de la charge de

préférence que de l'émolument (Buffat, op. cit., p. 173). Pour ce type de

contribution, si la possibilité de raccordement existe, les taxes

correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur

perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas

été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le

propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241, JT 1982 I 486 et les références citées;

FI 94/0007 du 10 mars 1995; FI 97/0012 du 12 mai 1997). Ainsi, la charge de

préférence n'est pas nécessairement liée à une contre-prestation effective,

puisque la taxe peut être due alors même que le raccordement n'est pas effectué

(FI 97/0012 du 12 mai 1997).

Ces considérations -

qui ne s'expliqueraient guère si l'on suivait la thèse du recourant - mettent

en lumière le rapport nécessaire qui doit exister entre la contribution du

propriétaire foncier et l'obligation faite à la collectivité d'équiper le

terrain à bâtir. C'est effectivement cette obligation qui appelle une

contrepartie; peu importe dès lors sur quel versant ou vers quelle station

d'épuration s'écoulent les eaux usées de tel ou tel propriétaire: l'obligation

d'équiper n'incombe qu'à la commune, responsable de la planification de son

propre territoire. Certes, cette commune demeure libre de s'associer à d'autres

pour accomplir les tâches qui relèvent de sa compétence (art. 112 LIC; le cas

échéant, l'art. 124 LIC autorise l'association à percevoir des taxes). Pour

résoudre des contraintes techniques, elle peut convenir également d'un accord

avec une commune voisine, comme l'ont fait les communes de Morrens et de

Cheseaux. Cet accord ne met pas en cause le principe de l'obligation d'équiper,

qui demeure une obligation de la commune du lieu de situation du bien-fonds à

bâtir. Il n'y a pas lieu de distinguer ici selon la nature des contributions en

cause: cette conclusion s'applique aussi bien à la charge de préférence qu'à la

taxe d'utilisation. Peu importe encore que - dans le passé - la commune de

Cheseaux ait pu adresser un bordereau de taxation directement au propriétaire

raccordé plutôt qu'à la commune concernée, puisque l'obligation d'équiper

continue d'incomber à la commune du lieu de situation.

5.

Conformément au droit

fédéral, les taxes annuelles perçues par une commune doivent obéir à deux

principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe de la

couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part (v.

notamment Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; ATF

106.

Ia 241, consid. 3b déjà cité). Le recourant ne reproche nullement à la

taxation incriminée de violer l'un de ces deux principes. On se bornera dès

lors à rappeler que le principe de la couverture des coûts n'implique pas que

le coût de chacune des prestations doive être pris en considération; au

contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (sur ce point, v.

Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no

2824; Buffat, op. cit., p. 78 et les références citées). S'agissant des taxes

d'utilisation, le principe de la couverture des coûts connaîtrait en outre

certaines atténuations (v. Moor, ibid. p. 369, et Buffat, op. cit., p. 172; ATF

109.

Ib 308; 104 Ia 113; 103 Ib 324; 102 Ia 397).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 31 mai 1996 par la Commission communale de recours en matière d'impôt

et de taxes spéciales de la commune de Morrens est confirmée.

III. Un émolument

de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant, cette somme étant

prélevée sur le montant de la garantie versé par 600 fr. et dont le solde de

100 (cent) francs lui sera restitué.

IV. Le recourant

versera à la commune de Morrens une indemnité de 500 (cinq cents) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 30 janvier 2002

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint