FI.1997.0092

TA - FI.1997.0092 - 2006-08-07 - A. et B. c/Municipalité de 1********, Serv. de l'intérieur et des cultes

7 août 2006Français18 min

Les recourants demandent la révision d'une taxation communale pour le raccordement aux réseaux d'eau et d'égouts après avoir appris l'existence d'une convention d'exonération conclue en 1977 entre la commune et les anciens propriétaires des parcelles en cause. Bien que la convention apparaisse comme valide, les recourants ne peuvent s'en prévaloir dès lors que les droits et obligations découlant de celle-ci ne leur ont jamais été valablement cédés et qu'elle n'a pas été inscrite au registre foncier. Les recourants ne peuvent au demeurant pas faire valoir un droit à l'égalité de traitement dans la mesure où la municipalité a décidé d'appliquer à l'avenir scrupuleusement le règlement communal. Rejet du recours.

Faits

Vu les faits suivants

a) B.________ a acquis le 8 juillet 1994 de C.________ la parcelle

n° 2********, sise sur la commune de 1********, dans le quartier dit "3********".

Ce fonds est grevé de deux servitudes de passage, inscrites le 24 mars 1939.

Elles concernent deux canalisations, l'une d'eau et l'autre d'égouts. Dans le

courant de l'année 1995, B.________ a construit sur ce bien-fonds un bâtiment.

Le 27 juin 1994, la commune de 1******** lui a facturé deux taxes provisoires

de raccordement aux réseaux d'eau et d'égouts d'un montant de 1'768.50 francs

chacune. Le 4 octobre 1996, les taxes définitives ont été facturées, s'élevant

chacune à 2'398.05 francs. B.________ n'a pas contesté cette taxation et s'est

acquitté du solde en date du 13 décembre 1996.

b) A.________ a acheté à D.________, le 20 novembre

1986, la parcelle n° 4********, sise sur la commune de 1********, dans le

quartier dit "5********". A.________ a construit un bâtiment sur sa

parcelle. Le 6 décembre 1994, la commune de 1******** lui a facturé deux taxes

provisoires de raccordement au réseau d'eau, par 2'767.50 francs, et d'égouts,

par 3'075 francs. Le 4 octobre 1996, les taxes définitives lui ont été

facturées, soit un solde de 486 francs pour le raccordement d'eau et de 178.50

francs pour le raccordement aux égouts. A.________ n'a pas déposé de

réclamation contre la taxation définitive et s'est acquitté du solde le 31

octobre 1996.

a) Au cours du mois de mai 1997, B.________ et A.________

ont appris l'existence d'une convention d'équipement signée le 18 mars 1977

entre la commune de 1******** et les propriétaires des biens-fonds situés aux

lieux-dits "3********" et "5********". Parmi les signataires

de cette convention figuraient les précédents propriétaires des parcelles

n°2******** et 4********, à savoir C.________ et D.________.

b) Il ressort notamment de cette convention que la

Municipalité de la commune de 1******** s'engageait à aménager, s'agissant de

l'épuration des eaux, à ses propres frais, les collecteurs communaux

conformément au plan directeur des égouts. En contrepartie, chaque propriétaire

était tenu d'assumer, au moment de la délivrance du permis de construire, le

paiement de la taxe communale de raccordement (article 2).

Concernant l'adduction d'eau, la Municipalité

s'obligeait à aménager le réseau communal de distribution. En échange, chaque

propriétaire s'engageait à raccorder à ses frais les nouveaux bâtiments prévus

par le plan de quartier à la conduite principale. Ce raccordement était dès

lors exonéré du paiement de la taxe communale. En outre, les propriétaires

étaient tenus de céder gratuitement à la commune de 1******** la propriété de

la canalisation dont ils auraient réglé le coût et de constituer, en faveur de

celle-ci, une servitude personnelle de canalisation d'eau (article 3). Les

frais d'extension du réseau d'eau devaient être répartis entre les

propriétaires de parcelles comprises dans le plan de quartier au prorata de

leurs surfaces, quel que soit l'avantage retiré des travaux (article 8). A

l'article 7, les propriétaires prenaient l'engagement de concéder à la Municipalité

de la commune de 1******** toutes servitudes personnelles permettant

l'extension des réseaux d'eau et d'égouts. L'article 10 stipulait qu'en cas

d'aliénation totale ou partielle des fonds, les propriétaires signataires

s'obligeaient à faire reprendre par le nouvel acquéreur les engagements

résultant de la convention, à charge pour ce dernier de procéder de même en cas

d'aliénation subséquente.

c) L'ancienne Municipalité de la commune de

1******** a exonéré des taxes de raccordement les propriétaires des parcelles

situées dans les quartiers "5********" et du "3********",

pour des permis de construire délivrés entre 1979 et 1991. La plupart des

bénéficiaires de l'exonération n'étaient pas signataires de la convention. B.________

et A.________ sont les premiers propriétaires de biens-fonds concernés par la

convention qui ont été assujettis aux taxes communales de raccordement.

B.________ et A.________ ont chacun demandé à la

Municipalité de 1******** la révision de leur taxation, afin d'être exonérés

des taxes de raccordement. Par décision du 15 mai 1997, et après avoir entendu

les recourants le 14 mai 1997, la Municipalité de 1******** a déclaré ne pas

entrer en matière sur la requête de révision.

Par courriers postés le 3 juin 1997, A.________ et B.________

ont recouru en temps utiles contre cette décision auprès du Tribunal

administratif. En substance, ils demandent la révision des décisions de

taxation, en ce sens que les sommes versées leur soient remboursées avec

intérêts.

Sur demande des recourants, les deux recours ont été

joints le 3 juillet 1997.

Dans sa réponse du 5 août 1997, la Municipalité de 1********

a conclu au rejet du recours. A l'appui de sa conclusion, elle explique que la

Municipalité qui était en exercice jusqu'au 1er janvier 1994

exonérait les propriétaires des parcelles situées dans le quartier du "3********"

des taxes de raccordement. Toutefois, depuis cette date, la Municipalité de 1********

considère que seuls les signataires de la convention ayant participé aux frais

d'équipement peuvent bénéficier de la clause d'exonération. L'autorité intimée

soutient en effet que les droits et les obligations n'étaient pas

transmissibles aux nouveaux acquéreurs des parcelles puisque la convention ne

figure pas au registre foncier. Dès lors, seul le règlement sur la distribution

des eaux est applicable. Enfin, elle fait valoir qu'un accord permettant

l'exonération de certains propriétaires enfreindrait le principe de l'égalité.

Les parties se sont encore prononcées par courriers du 23 août 1997,

respectivement du 18 septembre 1997.

Interpellé sur les questions soulevées par les

recourants, le Service de l'intérieur, en qualité d'autorité de surveillance

des communes, a déposé un préavis le 21 octobre 1997. En substance, il estime

que la convention ne peut déployer des effets qu'entre les signataires de 1977,

faute d'avoir été inscrite au registre foncier ou ancrée dans un règlement, une

interprétation contraire allant à l'encontre du principe de l'égalité de

traitement. Elle relève dans ce sens que la convention avait avant tout été

établie pour régler les frais d'équipement du plan de quartier en voie de

légalisation et que si les parties avaient souhaité qu'elle déploie des effets

envers des tiers non signataires, elle aurait dû faire l'objet d'une

inscription au registre foncier, sans quoi aucune obligation n'aurait pu être

exigée des acquéreurs qui avaient acquis leur bien en toute bonne foi sur la

base des indications figurant au registre foncier.

Le dossier a été repris par un nouveau magistrat

instructeur le 14 mars 2006, et le tribunal a statué à huis clos.

Considérants

1.

La commune de 1******** a adopté un règlement du service

de distribution de l'eau, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 février 1980.

L'art. 40 de ce règlement prévoit la perception d'une taxe unique fixée au

moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution.

Cette taxe est calculée au taux de 6‰ de la valeur d'assurance incendie

selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis. En vertu de l'art. 1er

du règlement, la perception de cette taxe est régie par la loi du 5 décembre

1956.

sur les impôts communaux (art. 4 LIC).

2.

En principe, une décision qui n'a pas fait l'objet d'un

recours ou qui, sur recours, a été confirmée ou modifiée, entre en force non

seulement formellement, mais aussi matériellement. Partant, elle devient

définitive et lie aussi bien le contribuable que l'administration, qu'elle soit

ou non conforme au droit matériel. Il s'agit d'un impératif de la sécurité du

droit qui se justifie notamment par le fait que le contribuable peut se faire

entendre lors de la taxation ou, du moins, lors du contrôle exercé par la voie

du recours. Pour cette raison, on peut revenir sur une décision de taxation

qu'exceptionnellement, à savoir lorsque les conditions d'une révision sont

réunies (ATF 81 I 7/JdT 1955 I 539; Blaise Knapp, Précis de droit

administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 275; Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, p. 341 ss). Les motifs

justifiant une révision sont énumérés limitativement dans les lois applicables.

En l'espèce, l'article 1er du règlement communal sur le service de

distribution de l'eau renvoie à la loi sur les impôts communaux du 5 décembre

1956.

(LIC) qui permet elle-même l'application par analogie des articles 100 et

ss de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux, en vigueur

jusqu'au 31 décembre 2000 (aLI). L'article 107 aLI, applicable par analogie aux

décisions relatives à des taxes communales, détermine les conditions de la

révision et prévoit notamment qu'une taxation définitive peut être révisée sur

demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de

révision, mais au plus tard dans les quatre ans dès la communication de la

décision attaquée lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants

ou des preuves qu'il n'avait pu invoquer dans la procédure de taxation ou de

recours (let. c).

3.

La question litigieuse consiste en l'espèce à déterminer

si la convention du 18 mars 1977, invoquée par les recourants et dont ils n'ont

pris connaissance qu'au mois de mai 1997, constitue un motif de révision des

taxations définitives du 4 octobre 1996.

a) S'agissant de la taxe de raccordement aux

canalisations d'égouts, en vertu de l'article 2 de la convention du 18 mars

1977, les propriétaires s'engageaient à assumer, au moment de la délivrance du

permis de construire, le paiement de la taxe de raccordement. Ainsi, même s'il

était admis que la convention était applicable aux recourants, et si les

conditions de révision étaient par ailleurs remplies, une exonération ne

saurait être admise.

b) En revanche, s'agissant du raccordement aux

canalisations d'eau, l'article 3 in fine prévoyait l'exonération du

paiement de toute taxe communale y relative. Par conséquent, il s'agit

d'examiner la validité et la portée de cet accord, puis de déterminer au besoin

si les droits et les obligations qui en découlent ont été cédés aux recourants

lorsqu'ils ont acquis la propriété des biens-fonds.

De l'avis de l'intimée, le principe de l'égalité de

traitement interdit de privilégier certains bénéficiaires sur le plan fiscal

par une convention d'équipement. Par ailleurs, elle soutient que, depuis la

mise en vigueur du règlement communal du service de distribution de l'eau, le

régime de la distribution de l'eau serait exhaustivement réglé par ce texte.

Dispositif

Par ces motifs, elle laisse entendre que la convention serait illégale, ou du

moins caduque.

La convention du 18 mars 1977 a pour objet

l'équipement d'un quartier. Ces questions relèvent du droit public et elle doit

être considérée comme un contrat de droit public (ATF 103 Ia 31 consid. 2a, JdT

1979 I 162). En matière fiscale, les arrangements au bénéfice des contribuables

qui portent sur le sens et la portée de l'obligation fiscale sont en principe

exclus à moins qu'ils soient prévus par la loi (Danielle Yersin, L'égalité de traitement

en droit fiscal in RDS 1992). Dans ce cas, le privilège fiscal signifie

qu’on accorde à un contribuable un traitement spécial qui s’écarte de la

réglementation légale et qui lui procure des avantages économiques. En

revanche, en matière parafiscale, comme il y a échange de prestations, dont

l'objet est fixé en fonction de circonstances concrètes, les arrangements entre

l'administration et les contribuables sont admissibles. En d'autres termes, le

contrat est licite dès qu'il n'institue pas un privilège fiscal mais qu'il

permet à l'autorité d'individualiser sa prestation au regard d'un

contre-prestation de même valeur qu'elle n'est pas en droit d'exiger

unilatéralement (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, Berne 2002, p.

387 s). Ainsi selon la jurisprudence, il n’y a pas de véritables conventions

d’exemption fiscale lors des fréquents arrangements passés par les communes au

sujet de taxes d’équipement dont le propriétaire est exonéré mais doit fournir

une contre-prestation en nature (par exemple céder du terrain). Il n’y a pas

violation de l’égalité devant la loi quand il ne s’agit pas, au fond, d’un

privilège, mais de la compensation d’une prestation en nature ou en services

fournie par un contribuable pour une valeur équivalant au montant de la taxe

(ATF 103 Ia 505, JdT 1979 I 354; ATF 103 Ia 31, JdT 1979 I 162).

En l'espèce, le contrat du 18 mars 1977 ne

constituait pas à première vue une convention d'exemption fiscale. En effet, à

l'exonération des taxes de raccordement d'eau correspondait l'obligation pour

le propriétaire d'effectuer à ses frais le raccordement à la conduite

principale des nouveaux bâtiments prévus par le plan de quartier. En raison de

ce rapport d'équivalence, la convention paraît avoir été légale au moment de sa

conclusion. Les propriétaires qui avaient participé au financement du réseau de

distribution d'eau pouvaient ainsi être exonérés. L'autorité intimée relève

toutefois que la mise en vigueur, le 22 février 1980, du règlement du service

de distribution de l'eau a rendu caduque la convention, en raison du fait que

ce texte règle de façon exhaustive les rapports juridiques entre la commune et

tous les bénéficiaires de raccordement de la commune. Une dérogation au

règlement par acte juridique créerait une inégalité de traitement inadmissible.

Toutefois, la jurisprudence admet que, dans la mesure où l'arrangement fiscal

conclu est admissible, le contrat de droit public qui les prévoit ne devient

pas nul du fait de l'adoption du règlement communal. En effet, les droits subjectifs

publics ou privés, constitués valablement, jouissent des droits acquis et ne

deviennent pas caducs par le fait de l'entrée en vigueur d'une réglementation

légale incompatible avec eux (ATF 103 Ia 31, JdT 1979 I 166 consid. c; ATF 106

Ia 168; Xavier Oberson, Le droit fiscal suisse, Bâle 1998, p. 452).

c) Cette question est toutefois sans incidence en

l'espèce dans la mesure où il n'apparaît nullement que les droits et les

obligations ayant leur source dans la convention du 18 mai 1977 ont été

valablement cédés aux recourants. En effet, il ressort des extraits du Registre

foncier des parcelles des recourants que les parties n'ont pas inscrit un droit

de bénéficier d'un raccordement gratuit aux canalisations d'eau, ni fait

mention de la convention; elles n'ont ainsi à l'évidence pas voulu créer une

servitude foncière sur les parcelles en cause. La convention signée en 1977

avait pour but de régler une situation précise, soit l'équipement d'un plan de

quartier. Cet accord a été signé par la commune de 1******** et les

propriétaires de l'époque et engageait ainsi uniquement ces parties. En effet,

le contrat ne crée de droit qu'entre partie. Une convention ne peut donc

obliger que les cocontractants, et non des tiers (Pierre Engel, Traité des

obligations en droit suisse, Berne 1997, p. 18 ss; Pierre Tercier, Le droit des

obligations, 2ème éd., Zurich 1999, n° 178 ss). Le fait que les

parties aient prévu, selon l'article 10 de la convention, que chaque signataire

s'engageait à faire reprendre les engagements résultant du contrat, à charge

pour ce dernier de procéder de même en cas d'aliénation subséquente, ne crée

pas un transfert automatique des droits et obligations résultant de la

convention à l'acquéreur des biens-fonds. En effet, une telle reprise du contrat

ne peut se faire qu'avec l'accord du cédant et du cessionnaire (cf. Daniel

Guggenheim, Le droit suisse des contrat, tome II, les effets des contrats,

Genève 1995, p. 349). Les obligations propter rem fondées sur un acte juridique

doivent apparaître au registre foncier pour produire leurs effets de nature

réelle et lier également les ayants causes des parties originaires sans que

soit effectué un transfert particulier. A défaut d'inscription, les conventions

ne lient les ayants causes que si les droits et les obligations leur ont été

spécialement transférés (ATF 124 III 289, JdT 1999 I 170, 173 et références

citées). Or, il apparaît clairement en l'espèce que la convention du 18 mars

1977 n'a jamais été transférée aux recourants lors de l'achat de leur terrain,

ceux-ci en ayant appris l'existence, selon leurs dires, "par des voies peu

officielles", seulement en 1997. Ces derniers ne peuvent ainsi pas être au

bénéfice de droits et d'obligations personnels dont ils n'avaient même pas

connaissance. Il n'est par ailleurs aucunement allégué qu'une référence à cette

convention figurait dans les contrats de vente signés par les recourants ou

qu'ils auraient eux-mêmes participé au financement du réseau d'eau dans une

mesure plus importante que leur obligation légale. Partant, ils n'avaient aucun

droit à bénéficier d'une exonération des taxes de raccordement résultant de la

convention signée en 1977 et seul le règlement communal sur le service de

distribution de l'eau leur était applicable. Ils n'invoquent au demeurant pas

que celui-ci ait été appliqué de façon erronée.

En outre, les recourants se plaignent d'une inégalité de

traitement dans la mesure où les précédents propriétaires acquéreurs de

terrains concernés par la convention ont été exonérés de la taxe.

a) Selon la jurisprudence, le principe de la

légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui

de l'égalité de traitement. Le principe de l'égalité de traitement interdit

notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André

Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 361). Deux

décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des

situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore,

lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence

requiert un traitement distinct.

Mais une mauvaise application ou la fausse

application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le

droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p.

83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi

le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en

principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe

constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à

persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la

jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité

manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103

Ia 242, consid. 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé

prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid.

3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus

susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique

illégale (Grisel, op. cit., p. 363 et les références citées).

En l'espèce, il n'est pas clairement précisé si les

bénéficiaires de l'exonération avaient participé aux frais de raccordement,

s'ils avaient concédé des servitudes de conduite ou si la convention leur avait

été formellement transférée. Cependant, dans la mesure où ces cas étaient

semblables au cas d'espèce et au vu de ce qui précède, c'est à tort que

l'ancienne municipalité de la commune de 1******** a exonéré certains

bénéficiaires de raccordement non signataires de la convention. Toutefois, il

ressort clairement des différents courriers et du comportement de la

Municipalité de 1********, en place depuis le 1er janvier 1994,

qu'elle désire à l'avenir appliquer scrupuleusement son règlement du service

des eaux et ne pas exonérer certains bénéficiaires de raccordement qui n'y

auraient pas droit. Les recourants ne peuvent ainsi invoquer aucun droit à une

égalité de traitement.

Il résulte des considérants qui précèdent qu'aucun motif

pertinent ne justifiait que l'autorité intimée entre en matière sur la requête

de révision des recourants. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision

attaquée maintenue. Vu le sort du recours, un émolument de justice doit être

mis, solidairement, à la charge des recourants qui succombent (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de 1******** du 15 mai 1997

est maintenue.

III.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à

la charge des recourants, solidairement entre eux

Lausanne, le 7 août 2006

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

TA - FI.1997.0092 - 2006-08-07 - A. et B. c/Municipalité de 1********, Serv. de l'intérieur et des cultes

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

1956.

2.

1956.

3.

Dispositif