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Décision

FI.1997.0127

TA - FI.1997.0127 - 2000-03-31 - Municipalité de Rougement c/Commission communale de recours en matière fiscale de Rougement

31 mars 2000Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le 28 février 1997, la

Municipalité de Rougemont a notifié à Simon Addor un bordereau no 4-97-00020-0

concernant les taxes suivantes :

Bâtiment no ECA 1621, valeur ECA à l'indice 100 de 1990

servant de base au calcul des taxes : fr. 3'723'425.--

Introduction égouts 10 ‰ :

fr. 37'234.25

Epuration 10 ‰ :

fr. 37'234.25

Introduction eau 10 ‰ :

fr. 37'234.25

Total net payable à 30 jours :

fr. 111'702.75

Le

même jour, la municipalité a notifié à Friedrich Grohe un bordereau no

4-97-00015-0 concernant les mêmes taxes :

Estimation totale des travaux: fr. 250'000.-

Introduction égouts 7 ‰ :

fr. 1'750.-

Epuration 7 ‰ : fr. 1'750.-

Introduction eau 7 ‰ :

fr. 1'750.-

Total net payable à 30 jours :

fr. 5'250.-

En

date du 14 mars 1997, Simon Addor et Friedrich Grohe ont recouru contre leur

taxation auprès de la Municipalité de Rougemont. Contestant devoir payer deux

taxes distinctes pour le raccordement aux égouts et pour l'épuration des eaux

usées, les recourants ont conclu au paiement d'une taxe unique d'égouts et

d'épuration. La taxe de raccordement au réseau d'eau potable et le mode de

calcul du montant des taxes ne sont en revanche pas contestés.

La municipalité a

transmis les recours à la commission communale de recours en matière fiscale

(CCRF) qui, par décision du 30 juin 1997, a donné gain de cause aux recourants.

La municipalité a été invitée à établir de nouveaux bordereaux, les précédentes

décisions de taxation étant annulées.

B. Par acte du 21 juillet

1997, la municipalité de Rougemont a recouru contre les décisions précitées

auprès du Tribunal administratif. Elle a conclu, avec suite de frais, à leur

annulation et à la confirmation des bordereaux de taxation du 28 février 1997.

La municipalité fait notamment valoir que la décision de la CCRF n'est pas

suffisamment motivée, qu'elle est contraire à une pratique constante de la

municipalité et qu'elle porte un préjudice financier important à la commune.

Dans l'accusé de

réception du 23 juillet 1997, le juge instructeur a informé les parties que le

tribunal statuerait préjudiciellement sur la question de la recevabilité du

recours et les a invitées à se déterminer à ce sujet.

La municipalité, par

mémoire du 1er septembre 1997, a conclu à la recevabilité du recours, en

soutenant qu'elle avait un intérêt financier digne de protection au sens de

l'art. 37 LJPA dans sa teneur en vigueur dès le 1er mai 1996.

Par lettre du 1er

octobre 1997, la commission communale de recours en matière fiscale s'en est

remise à justice sur ce point.

Interpellé à son tour,

le Service de l'intérieur a conclu, en date du 30 septembre 1997, à la

recevabilité du recours en faisant valoir pour l'essentiel que la municipalité,

responsable politique de la gestion des finances communales, doit pouvoir

bénéficier d'un contrôle juridictionnel. Si le tribunal devait maintenir sa

jurisprudence, a ajouté le Service de l'Intérieur, il envisagerait de proposer

une modification législative tendant à la suppression des commissions

communales de recours, afin de permettre à la dernière instance cantonale de

dire le droit de façon uniforme en matière de taxes communales.

Les destinataires des

décisions attaquées ont renoncé à se déterminer.

C. Le tribunal a statué à

huis clos.

Considérants

1.

La question de la

recevabilité d'un recours d'une commune, représentée par sa municipalité,

contre une décision de sa commission de recours en matière fiscale n'a pas

encore été examinée au regard de l'art. 37 de la loi vaudoise du 18 décembre

1989.

sur la juridiction et la procédure administratives, révisée par la novelle

du 26 février 1996 (entrée en vigueur le 1er mai 1996). Aussi faut-il que le

Dispositif

tribunal de céans se prononce préjudiciellement sur ce point.

La question ainsi

formulée appelle cependant deux remarques préalables:

a) Dans la règle, la

qualité pour agir appartient aux collectivités publiques en tant que telles, et

non à leurs organes ou aux différentes autorités qui la composent: les

autorités elles-mêmes n'ont pas la personnalité juridique et, si elles

agissent, c'est en qualité de représentantes de la collectivité (Moor, Droit

administratif, vol. II, p. 422). Il faut réserver les domaines où une

législation spéciale confère à des autorités qualité pour recourir, laquelle

implique la capacité d'agir en justice: c'est en réalité une "compétence"

donnée pour agir au nom de la collectivité dont elle relève (Moor, op. cit.,

vol. II, p. 34 et 425). Or, comme on le rappellera ci-dessous (consid. 2), la

municipalité en l'espèce ne dispose d'aucune compétence. De même, il faut

réserver l'hypothèse où un "organe" au sens large serait doté

de la personnalité juridique. En l'espèce, c'est la qualité pour recourir de la

commune qui est en cause, en tant que collectivité publique, pour qui agit

l'exécutif communal.

b) La procédure de

recours instituée par la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC)

prévoit à son art. 47a que la décision de la Commission communale de recours

peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les trente jours

dès sa notification (al. 1), les dispositions de la loi sur les impôts directs

cantonaux relatives au droit de recours s'appliquant par analogie (al. 2).

La loi du 26 novembre

1956 sur les impôts directs cantonaux (LI) règle la procédure de recours devant

le Tribunal administratif à son art. 104, mais sans indiquer qui a qualité pour

agir. S'agissant de la réclamation, en revanche, l'art. 100 LI réserve cette

voie aux seuls contribuables (ainsi qu'à toute personne qui conteste être

contribuable). Ainsi, le renvoi de l'art. 47a al. 2 LIC aux dispositions de

procédure de la LI consacrerait la qualité pour agir du seul contribuable, excluant

par là-même celle de toute autorité communale quelle qu'elle soit.

Cette exclusion fondée

sur le renvoi de l'art. 47a LIC soulève la question plus générale des rapports

entre l'art. 37 LJPA et les lois spéciales comportant des dispositions particulières

sur la qualité pour agir. Ce point a déjà retenu l'attention du Tribunal

administratif, appelé à statuer sur la recevabilité du recours formé par le

locataire d'un immeuble voisin contre une décision municipale autorisant

l'abattage d'un cèdre protégé au sens de l'art. 10 de la loi du 10 décembre

1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et de

l'art. 15 de son règlement d'application (RPNMS) du 22 mars 1989 (AC 97/0010 du

2 avril 1997, publié in RDAF 1997 I 234). On rappelle ici qu'à teneur de l'art.

90 LPNMS, la voie du recours est réservée aux "propriétaires

touchés", c'est-à-dire au détenteur du bien-fonds frappé par la mesure

de protection. Il a toutefois été admis que les conditions de recevabilité

posées par l'art. 37 al. 1 LJPA révisé devaient avoir le pas sur celles de

l'art. 90 LPNMS (tout au moins sur la solution plus restrictive contraire qui

découlerait d'une interprétation littérale de cette dernière disposition):

aussi, dans le cas d'espèce, le locataire recourant devait-il avoir qualité

pour agir, pour autant qu'il puisse se prévaloir d'un intérêt digne de

protection. Appliquée à la présente cause, cette jurisprudence fonderait le

tribunal à considérer que l'art. 37 LJPA a une portée générale qui prévaut sur

la règle spéciale plus ancienne de l'art. 47a LIC. Ce point peut néanmoins

demeurer ouvert, le recours aux dispositions de la LJPA ne devant pas conduire

à une solution différente.

2. a) Dans sa teneur

révisée par la novelle du 26 février 1996, l'art. 37 al. 1 LJPA définit la

qualité pour recourir devant le Tribunal administratif en ces termes : "Le

droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est

atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée". Dans son ancienne teneur,

cette même disposition prévoyait : "Le droit de recours appartient à

toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi

applicable". La disposition actuelle correspond désormais à l'art. 103

al. 1 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) qui règle dans

les mêmes termes la qualité pour saisir le Tribunal fédéral d'un recours de

droit administratif. La novelle du 26 février 1996 n'a en revanche pas modifié

l'art. 37 al. 2 LJPA qui réserve les dispositions des lois spéciales légitimant

d'autres personnes ou autorités à recourir (lit. a) et le droit fédéral (lit.

b).

b) Le dernier arrêt

rendu en la matière par le Tribunal de céans (FI 95/11 du 10 mai 1995, publié

in RDAF 1995, p. 392), se fonde sur l'art. 37 al. 1 LJPA dans son ancienne

teneur. Renversant la jurisprudence antérieure (RDAF 1989, p. 449), le tribunal

a alors jugé qu'une commune ne pouvait se prévaloir dans ce cas ni d'un intérêt

juridiquement protégé au sens de l'alinéa 1, ni d'une loi spéciale l'habilitant

expressément à recourir au sens de l'alinéa 2.

L'art. 37 al. 2 LJPA

n'ayant pas été modifié par la novelle du 26 février 1996, la jurisprudence de

1995 (RDAF 1995, p. 392) demeure applicable, en tant qu'elle concerne la

réserve en faveur des lois spéciales. Sur ce point, l'arrêt se réfère aux art.

14 al. 6 LI (recours contre les décisions de l'Administration cantonale des

impôts fixant le for fiscal) et 44 LIC (recours auprès de l'Administration

cantonale des impôts sur la répartition entre communes des bases d'imposition

directe - art. 17 LIC - ou en matière de droit de mutation - art. 28 LIC), pour

conclure :

"Force est de constater que le droit

positif ne contient pas de règles légales, même dûment interprétées, fondant la

qualité pour agir de la municipalité, conformément à l'art. 37 al. 2 lit. a

LJPA, contre les décisions de sa commission communale de recours en matière

d'impôts".

Cette conclusion

demeure valable à ce jour, puisque le droit cantonal n'a pas introduit depuis

1995 de nouvelles règles de compétence. On observera, comme l'a déjà relevé

l'arrêt cité (RDAF 1995, p. 394), que ce régime ne va pas de soi, puisque

d'autres cantons connaissent une disposition légale conférant expressément la qualité

pour agir aux municipalités (v. les références citées in RDAF 1995, p. 394).

3. L'art. 37 al. 2 LJPA

n'étant pas applicable, il s'agit d'examiner si la commune (représentée par sa

municipalité) peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection au sens de

l'alinéa premier de cette disposition - ou, ce qui revient au même, au sens de

l'art. 103 al. 1 lit. a OJ.

a) Appliquant le

critère de l'intérêt digne de protection de l'art. 103 al. 1 lit. a OJ, la

jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour former un recours

de droit administratif à la collectivité publique, lorsqu'elle "est

touchée par la décision attaquée, directement et de la même manière qu'un

particulier, dans sa situation matérielle ou juridique" (ATF 123 II

374, 123 II 427 s., qui cite ATF 122 II 33 consid. lb p. 36, 118 Ib 614 consid.

lb p. 616, 112 Ib 128 consid. 2 p. 130, 110 Ib 197 consid. 1, 108 Ib 167

consid. 2a p. 169, 99 Ib 211 consid. 4 p. 213/214); dans ce cas, la

collectivité est "destinataire" d'une décision qui porte sur

sa propre situation, par exemple de propriétaire d'immeuble, de bénéficiaire

d'une subvention ou de débitrice d'un émolument (Pierre Moor, Droit

administratif, vol. II, p. 423). Ce n'est cependant pas cette qualité pour

recourir fondée sur la "Privatbetroffenheit" de la doctrine

alémanique qui est en cause ici: la commune n'intervient pas comme

propriétaire, ni en une autre qualité analogue.

b) La jurisprudence du

Tribunal fédéral relative à l'art. 103 OJ reconnaît également la qualité pour

recourir à la collectivité qui, "agissant dans le cadre de la puissance

publique, est touchée dans son autonomie et dispose d'un intérêt digne de

protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée"

(v. le rappel de la jurisprudence dans l'ATF 123 II 371, dont on trouve la

substance résumée en français dans l'ATF 123 II 425).

On dit alors de la

collectivité qu'elle dispose d'un "intérêt juridique qualifié". Le

Tribunal fédéral cite à ce propos l'exemple de la commune de Zurich, créancière

de l'émolument prévu par l'art. 48 de la loi fédérale sur la protection de

l'environnement (LPE) du 7 octobre 1983 (ATF 119 I b 389, cons. 2e). De même,

le Tribunal fédéral a reconnu à la commune de Zurich un intérêt digne de

protection à voir élucider la question de sa compétence pour autoriser la

transformation de la gare CFF (ATF 117 Ib 111, consid. Ib). Toutefois, dans la

présente espèce, la commune ne peut invoquer la violation d'un quelconque droit

à l'autonomie, notamment parce que le canton empiéterait sur sa sphère de

compétence propre (v. références citées in ATF 123 II 425, cons. 3b, p. 428 et

spécialement Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991,

nos 2'646 ss, 2'650 ss, 2'655). Il ne s'agit pas davantage d'un conflit de

compétences entre canton et commune.

5. a) L'arrêt déjà cité

(ATF 123 II 425, consid. 3) précise encore à propos des conditions de

recevabilité d'un recours émanant d'une collectivité publique ce qui suit:

"Doctrine et jurisprudence

s'accordent pour admettre que l'intérêt financier général de l'Etat ne suffit

pas, à lui seul, pour lui conférer la qualité pour recourir. Il est par

ailleurs reconnu que l'intérêt à une application correcte et uniforme du droit

fédéral n'est pas non plus suffisant (ATF 122 II 382 consid. 2c et les arrêts

cités), car cet intérêt est inhérent à l'exercice de toute compétence étatique

(Moor, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 423); il ne suffit donc pas

que la collectivité agisse dans un domaine où elle dispose de certaines compétences

d'application.

Lorsque le droit de recours n'est

pas prévu par le droit fédéral, la qualité pour recourir, sur la base des

critères précités, ne doit pas être admise à la légère; toute autre

interprétation viderait de son sens l'art. 103 lettre c OJ (pour un résumé de

la jurisprudence relative à la qualité pour recourir de la collectivité, voir

ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373). Une approche restrictive se justifie en

particulier lorsque le recours est formé par une collectivité à laquelle

appartient l'autorité qui a statué, puisqu'on ne saurait admettre a priori que

l'administration s'en prenne à ses propres décisions (cf. Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 169-170 et les références

citées). La doctrine réserve le cas de décisions sur recours désavouant

l'autorité administrative de première instance; elle souligne cependant que le

seul intérêt de l'autorité désavouée à voir confirmée sa propre interprétation

du droit ne suffit pas (Gygi, op. cit.; voir également Gadola, Die Behördenbeschwerde

in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein "abstraktes"

Beschwerderecht?, in AJP 12/93 p. 1458-1471, 1468 et les auteurs cités à la

note 127)".

Dans cet arrêt, le

Tribunal fédéral a dénié la qualité pour agir de l'Etat de Vaud contre un jugement

du tribunal de ce canton qui l'a condamné à verser à une victime d'une

infraction des indemnités en vertu de la loi fédérale d'aide aux victimes

(LAVI). Selon le Tribunal fédéral, "en tant que débiteur d'une somme attribuée à la victime à titre

de réparation morale par l'autorité de recours judiciaire choisie par lui en

application de l'art. 17 LAVI, le canton de Vaud ne saurait faire valoir, au

titre de l'art. 103 lettre a OJ, un intérêt digne de protection à l'annulation

ou à la modification de la décision attaquée. La charge économique que la

décision judiciaire implique pour lui n'est que le corrélat financier -

inhérent à l'accomplissement de toute tâche publique - de l'obligation légale

de protéger les victimes d'infraction; le canton ne défend dès lors rien

d'autre qu'un intérêt financier général (cf. ATF 99 Ib 211 cons. 4) et sa

propre interprétation ou application du droit fédéral, motifs insuffisants à

eux seuls pour fonder sa qualité pour agir dans le contexte spécifique de la

LAVI".

b) Au regard de l'art.

37 al. 1 LJPA (dans son ancienne, comme dans sa nouvelle teneur), un intérêt

purement financier ne saurait suffire à fonder la vocation à agir d'une

autorité. Comme le relève Pierre Moor (op. cit., vol. II, p. 421, déjà cité in

RDAF 1995, p. 396), "en dehors des hypothèses où les rapports juridiques

qu'elles entretiennent avec les tiers sont régis par le droit privé, les

autorités agissent en vertu de leurs compétences, non pas d'un droit subjectif

quelconque". Lorsqu'une base légale confère qualité pour agir à une

autorité, on dit que celle-ci recourt dans l'intérêt à une application correcte

de la loi, dans l'intérêt d'une juste concrétisation du droit objectif. A

défaut de disposition légale, cet intérêt ne fonde pas la qualité pour recourir:

l'argumentation développée à ce sujet par le Tribunal fédéral (ATF 123 II 425,

cons. 3c, p. 428, cité plus haut) vaut en droit cantonal, puisque la novelle de

1996 vise précisément à harmoniser sur ce point les conditions du droit fédéral

et du droit vaudois.

Enfin, l'arrêt cité

(ATF 123 II 425, cons. 3c in fine, p. 428 s.) relève que cette approche

restrictive se justifie en particulier lorsque le recours est formé par une

collectivité à laquelle appartient l'autorité qui a statué. Peu importe à cet

égard que la Commission communale de recours en matière fiscale soit un organe

indépendant, statuant selon sa libre appréciation en fait et en droit. La

municipalité et sa commission relèvent de la même entité administrative, ce qui

exclut en principe - à défaut de dispositions légales contraires - que la

première puisse recourir contre les décisions de la seconde. Ce principe

s'exprime souvent sous la forme de la maxime selon laquelle le droit public

ignore les conflits juridictionnels intraorganiques (Moor, op. cit., vol. II,

p. 422; v. en outre Gygi et Gadola, cités in ATF 123 II 425, consid. 3c, p. 428

s., et Fritz Gygi, Zur Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens in der

Bundesverwaltungsrechtspflege, in RDS 97 1979 I, p. 457). Le raisonnement

exposé par le Tribunal fédéral sur les rapports entre l'organe exécutif vaudois

et le Tribunal cantonal s'applique ici à la municipalité qui défend un intérêt

financier général, ainsi que sa propre interprétation du droit communal.

6. A l'appui de ses

conclusions, la recourante invoque la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 98

Ib 278 s.) qui a reconnu à l'administration cantonale (neuchâteloise) de

l'impôt pour la défense nationale (devenu l'impôt fédéral direct) la qualité

pour recourir contre une décision de la commission de recours de ce même

canton. Cet arrêt s'appuie sur une jurisprudence rendue sous l'empire de l'art.

103 al. 1 OJ dans sa teneur antérieure à la révision de 1968, qui conférait le

droit de recours "à celui qui est intéressé, comme partie, à la décision

attaquée", ce qui a conduit le Tribunal fédéral et la doctrine à admettre

la légitimation de l'administration cantonale, en constatant que celle-ci était

précisément partie à la procédure devant la commission. En dépit de la nouvelle

teneur de l'art. 103 OJ, le Tribunal fédéral a considéré que rien ne permettait

de supposer que le législateur ait voulu modifier la situation antérieure. En

outre, expose la suite du considérant, dès lors que le 30% du montant des

impôts, des amendes et des intérêts perçus par le canton lui reste acquis, ce

dernier a un intérêt digne de protection au recours. Enfin, l'art. 107 al. 1 de

l'arrêté du Conseil fédéral concernant la perception d'un impôt pour la défense

nationale (AIN) du 9 décembre 1940, qui accorde à l'administration cantonale le

droit de recours devant la commission cantonale, pourrait s'appliquer par

analogie à la procédure devant le Tribunal fédéral. Ainsi, sur la base de

l'art. 103 al. 1 lit. a OJ révisé, conclut l'arrêt (ATF 98 Ib 279), "on

doit donc reconnaître la qualité pour recourir à l'administration cantonale de

l'impôt pour la défense nationale, non pas à vrai dire en tant qu'autorité,

mais en tant que représentant légal du canton".

Cette jurisprudence a

été rappelée à plusieurs reprises, pour confirmer la qualité pour recourir de

l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct (ATF du 2 avril 1996 dans

la cause 2A. 232 et 233/1995; ATF 110 Ib 197, qui répète que le canton est

directement touché dans ses intérêts fiscaux; ce dernier arrêt dénie en

revanche la qualité pour recourir à une administration cantonale de la taxe

militaire, puisqu'il s'agit d'une taxe que les cantons doivent verser à la

Confédération, après déduction d'une commission destinée à couvrir les frais de

perception). Moor (op. cit., vol. II, p. 423) critique cette jurisprudence en

relevant qu'elle n'est pas très convaincante. Quoi qu'il en soit, la question

de recevabilité est résolue depuis l'entrée en vigueur de la LIFD du 14

décembre 1990, dont l'art. 146 prévoit expressément que l'administration

cantonale de l'impôt fédéral direct a qualité pour former un recours de droit

administratif au Tribunal fédéral. On ne saurait dès lors invoquer la

jurisprudence rendue à propos de la qualité pour agir de l'administration

cantonale pour l'appliquer à la municipalité recourante. Il faut bien, au

contraire, admettre que cette jurisprudence est dépassée; elle s'écarte

clairement des critères retenus ailleurs (rappelés plus haut, au consid. 3)

pour définir la qualité pour recourir d'une collectivité publique. En

particulier, l'argument selon lequel l'administration interviendrait en matière

d'impôt fédéral direct non pas en tant qu'autorité, mais en tant que

représentant légal du canton (argument déjà très contestable lorsqu'il visait l'administration

cantonale des impôts) ne peut s'appliquer à une municipalité qui entend

recourir contre la décision d'un autre organe de la même collectivité publique.

7. Ainsi, en prélevant des

taxes prévues par les règlements communaux, la municipalité agit dans

l'exercice des compétences que lui attribue la loi au sens large. En recourant

contre les décisions de la commission communale de recours en matière fiscale,

la municipalité intervient dans le seul but d'une correcte application de la

loi, en défendant l'intérêt financier général (qui doit être préservé dans la

même mesure par la commission de recours). Il convient donc d'admettre que la

municipalité n'a pas qualité pour recourir contre une décision de la commission

de recours en matière fiscale de la même commune.

8. Au vu de ce qui

précède, le recours doit être tenu pour irrecevable.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Un émolument

de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Rougemont.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2000

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint