FI.1998.0028

TA - FI.1998.0028 - 2000-01-24 - CHRISTEN André c/ CCRI Lavigny

24 janvier 2000Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Propriétaire de la

parcelle 439 de la commune de Lavigny, André Christen y a érigé, en 1997, un

"hangar avec bureaux et appartements". Seule la partie de cette

construction comprenant l'habitation et les bureaux a été raccordée au

collecteur communal des eaux usées, la partie comprenant un dépôt et un hangar

ayant été uniquement raccordée à celui des eaux claires.

Par lettre du 8

juillet 1997, André Christen invita la Municipalité de Lavigny (ci-après: la

municipalité) à établir le décompte des charges de raccordement de son immeuble

aux eaux claires, usées et potable en tenant compte des deux parties de

celui-ci, respectivement en ne prenant en considération que les raccordements

effectifs propres à chacune d'elles.

Par lettre du 21

juillet 1997, la municipalité informa André Christen qu'elle entendait calculer

les taxes de raccordement sur la valeur d'ensemble du bâtiment sans procéder à

la distinction souhaitée par l'intéressé, ce qu'elle lui confirma, avec indication

des voies de recours, par décision du 4 novembre 1997.

B. André Christen a recouru

contre la décision précitée auprès de la Commission communale de recours en

matière d'impôts et de taxes de Lavigny (ci-après: la commission). Celle-ci,

après avoir procédé à une vision locale le 27 novembre 1997, adressa à la

municipalité une lettre datée du 4 décembre 1997 donnant droit aux conclusions

du recourant. Auparavant, celui-ci en avait reçu une copie non signée datée du

28 novembre 1997 de la part du président de la commission Jacques-Alain

Rossier, qui déclarera ultérieurement qu'il avait alors "communiqué à

titre d'information les conclusions de la commission à titre personnel et de

main à main".

A réception dedite

écriture du 4 décembre 1997, la municipalité interpella la commission afin

qu'elle reconsidère sa prise de position, arguant quant à la forme de la

violation de son droit d'être entendu et quant au fond d'une interprétation

manifestement erronée des règlements communaux en la matière.

Après avoir, à l'insu

du recourant, tenu deux séances le 11 décembre 1997 en présence de

représentants de la municipalité puis le 17 décembre suivant "pour essayer

de maîtriser la situation", la commission notifia à l'autorité municipale

une décision datée du 29 décembre 1997, autorité qui en adressa ensuite copie

au recourant par pli du 20 janvier 1998.

C. C'est contre cette

décision qu'André Christen a recouru devant le Tribunal de céans par mémoire du

20 février 1998. Arguant préliminairement d'une violation manifeste de son

droit d'être entendu dans le cadre de ce qu'il tient pour une procédure induite

par la municipalité tendant à la reconsidération de la décision rendue le 28

novembre 1997, respectivement le 4 décembre 1997, il invoque en substance, au

fond, la violation des principes de l'équivalence et de l'égalité de traitement

applicables aux charges de préférence.

D. La municipalité s'est

déterminée par écritures des 6 avril 1998 et 19 novembre 1999. Tenant la lettre

de la commission du 4 décembre 1997 pour un "préavis", respectivement

un "rapport" qui lui aurait été adressé afin de l'inviter à faire

valoir ses observations, elle estime avoir ainsi pu, à la suite du recourant,

faire usage de son droit d'être entendu de sorte que la décision du 29 décembre

1997 n'est intervenue qu'après que les deux parties ont eu l'occasion de faire

valoir leurs arguments.

Par déterminations

écrites du 7 avril 1998, l'autorité intimée a abondé dans le sens de celles

énoncées par l'autorité municipale; confessant avoir, dans sa prise de position

des 28 novembre et 4 décembre 1997, "sous-estimé le problème" et

"dérogé aux règlements communaux", elle soutient avoir voulu donner

aux deux parties l'occasion de s'exprimer durant la procédure et précise que le

recourant a été personnellement avisé, le 26 décembre 1997, que "le

rapport allait conclure en faveur de la position de la municipalité".

Les arguments des

parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai

prévu à l'art. 47a al. 1er de la loi vaudoise sur les impôts communaux

(ci-après: LIC; RSV 9.7), le recours, signé par un mandataire autorisé, est au

surplus recevable en la forme, les dispositions de la loi sur les impôts

directs cantonaux (ci-après: LI) relatives au droit de recours s'appliquant par

analogie devant le tribunal de céans (art. 47a al. 2 LIC).

2.

A l'appui de son

premier moyen tiré de vices essentiels qui auraient formellement entaché la

procédure, André Christen tire argument de l'écrit adressé le 4 décembre 1997

par l'autorité intimée à la municipalité. Le recourant le tenant pour une

décision lui donnant raison alors que les autorités municipale et intimée

n'entendent lui conférer qu'une valeur interpellatrice ou de préavis, le

tribunal se doit donc, d'entrée, d'en déterminer la nature et la portée.

Partant, force est de

constater que la mise en page de ce document apparaît identique à celle de la

décision du 29 décembre 1997, qu'il traite du même objet, soit du recours

d'André Christen, mentionne les mesures d'instruction entreprises à la suite de

celui-ci, rend compte d'un état de fait, expose une motivation en droit sur

l'objet du litige et conclut sans équivoque à l'admission des conclusions de

l'administré.

Recouvrant ainsi tous

les éléments constitutifs d'une décision sur recours, il y a donc bien lieu,

avec le recourant, de qualifier l'écrit du 4 décembre 1997 de décision. Le fait

que celle-ci n'ait pas été directement notifiée à André Christen ou à son

conseil n'apparaît en effet pas déterminant, déjà dans la mesure où la seconde

décision dont est recours ne l'a pas non plus été, ce qui dénote d'une pratique

de l'autorité intimée - quand bien même ce mode de faire apparaît contraire aux

termes clairs de l'art. 47 al. 2 LIC qui lui commande de communiquer par écrit

sa décision aux deux parties - et ensuite parce qu'un vice relevant du mode de

notification d'une décision ne peut nuire à la partie qui ne l'a pas reçue,

n'ayant d'incidence réelle que sur les conditions d'exercice des voies de

recours (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 875 ss., en

particulier p. 878). Apparaissent en définitive seuls déterminants, d'une part

le fait qu'une décision donnant droit au recourant a été prise par l'autorité

compétente et matérialisée comme telle, et d'autre part le fait qu'elle a été

notifiée, dûment signée, à la partie intimée et que le recourant en a eu

connaissance.

De surcroît, admettre

qu'il ne saurait en l'espèce s'agir que d'un "préavis" ou d'un

"rapport" destiné à interpeller la municipalité afin que celle-ci

fasse valoir ses observations reviendrait à entériner une pratique donnant

toutes les apparences d'un assujettissement de l'autorité de recours à celle de

première instance par l'aval que cette première devrait obtenir de cette

dernière avant de notifier sa décision. Ce mode de procéder, qui revient à ôter

au recourant le bénéfice d'une instance de recours indépendante prévue par la

loi, ne peut être toléré.

Cela étant, il y a

lieu d'examiner, afin d'éprouver le bien-fondé de l'existence même de la

décision dont est recours, si et dans quelle mesure l'autorité intimée pouvait

accéder à la demande de la municipalité de reconsidérer sa première décision

sur recours telle que rendue le 4 décembre 1997.

3.

L'admissibilité du

procédé consistant à rectifier une décision rendue sur recours par une autorité

de seconde instance n'est pas évidente, d'autant qu'en matière fiscale, si les

termes de demande de révision sont usuels, ils ont cependant l'inconvénient de

créer une confusion entre deux moyens qui ne sont pas les mêmes, celui de la

révision au sens strictement procédural du terme et celui du réexamen,

également connu sous les vocables de reconsidération ou de révision (A. Grisel,

Traité de droit administratif, p. 947).

a) La doctrine

distingue en général les moyens juridictionnels (Rechtsmittel) des moyens non

juridictionnels (Rechtsbehelfe) d'entreprendre une décision. Les premiers sont

des demandes adressées à une autorité obligée de statuer par des personnes

ayant qualité de parties et selon des exigences déterminées; ils se subdivisent

en moyens ordinaires - que sont le recours, respectivement l'opposition

lorsqu'elle est prévue par la loi, et qui ont pour caractéristique première de

s'exercer contre une décision ou une prise de position non encore en force - et

en deux moyens extraordinaires - ceux dits de la révision ou de

l'interprétation, qui s'engagent quant à eux contre des décisions ayant déjà

force de chose jugée, c'est-à-dire qui ne sont pas ou plus susceptibles d'être

attaquées par un moyen juridictionnel ordinaire. L'on distingue enfin trois

types de moyens non juridictionnels: la demande de réexamen, la dénonciation ou

la pétition (A. Grisel, Traité de droit administratif, p. 884 ss).

b) Il est de

jurisprudence constante - au demeurant connue de la Municipalité de Lavigny vu

le contenu de ses déterminations du 6 avril 1999 - qu'une autorité municipale

n'a pas qualité pour recourir contre une décision rendue par sa Commission

communale de recours en matière d'impôts (Tribunal administratif, arrêt FI

99/0011 du 10 mai 1995, et les références citées). En l'espèce, l'intervention

de la municipalité auprès de la commission lorsqu'elle a reçu la décision du 4

décembre 1997 ne peut donc être en aucun cas tenue pour un acte de recours que

l'autorité intimée aurait dû porter à la connaissance du tribunal de céans

(art. 47a LIC), mais bien interprétée comme une requête de reconsidération

tendant soit à la "révision", soit au "réexamen" de dite

décision par son auteur.

c) Dans l'hypothèse du

"réexamen", s'il est admis en matière fiscale qu'une autorité de

taxation peut en règle générale, sans que des conditions particulières doivent

être remplies, revenir sur une décision non attaquée aussi longtemps que le

délai durant lequel les voies de droit restent ouvertes n'est pas expiré (ATF

121.

II 273), le réexamen d'une décision administrative de deuxième instance par

son auteur doit être exclu. Avec Grisel (op. cit., p. 948), il faut en effet

considérer que les parties ne sauraient solliciter des autorités

administratives de recours, qu'elles soient fédérales ou cantonales, le

réexamen de leurs décisions: soit la demande de réexamen invoque un motif de

révision prévu par la loi et est recevable comme telle, soit elle est

irrecevable, une autre solution ne se conciliant pas avec les règles sur la

révision dont le caractère est exhaustif (JAAC 1979 n° 111; ZBl 1981 p. 190).

d) Partant, à la

question de savoir si l'autorité pouvait procéder à la "révision" de

sa décision, le fait que la première décision rendue sur recours n'était

précisément pas encore entrée en force lors de la formulation de la requête de

reconsidération ni lorsqu'elle fit l'objet de la rectification exclut déjà le

bien-fondé d'une telle procédure, pareil moyen juridictionnel extraordinaire ne

pouvant être engagé, comme vu ci-dessus, que contre une décision en force.

De toute manière, la

loi ne prévoit pas qu'une commission communale de recours puisse revoir sa

décision, fût-elle formellement en force. Or, à défaut de base légale expresse -

surtout lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'une décision favorable à

l'administré - l'on ne voit pas comment la commission pourrait se prétendre

légitimée à procéder de la sorte, d'autant que l'art. 42 LIC - seule

disposition de cette loi traitant explicitement de la révision par renvoi à la

procédure des art. 107 à 109 LI - se rapporte aux impôts communaux au sens

strict et non, comme en l'espèce, à des taxes spéciales au sens de l'art. 4

LIC, l'autorité de révision étant au demeurant en pareil cas, application faite

de la LI par analogie, celle de taxation (savoir le percepteur communal au sens

de l'art. 40 LIC), ou parfois celle de réclamation (savoir l'Administration

cantonale des impôts dans la seule hypothèse prévue de décisions prises par

l'autorité cantonale au sens de l'art. 44 LIC), mais certainement pas celle de

recours qu'est précisément la commission. Aucune interprétation systématique de

la LIC, eu égard à son contexte et à la cohérence générale des différentes

normes de la législation au sein de laquelle elle se situe, n'autorise à

infirmer ce qui précède pour faire entorse au principe de la nécessité d'une

base légale.

Il y a donc lieu d'en

conclure que la seconde décision sur recours du 29 décembre 1997 - au demeurant

rendue sans que l'administré ait été entendu sur les tenants et aboutissants de

la procédure de "reconsidération" - ne pouvait être rendue. Ainsi

viciée, elle doit être, sinon tenue pour nulle, à tout le moins annulée (Moor,

Droit administratif, vol. II ch. 231, en particulier 2314). Subsiste dès lors

seule celle rendue le 4 décembre 1997 et donnant droit à André Christen.

4.

Certes, à réception de

cette première décision sur recours, la municipalité était apparemment en droit

de se plaindre d'une violation des règles de procédure dans la mesure où la

commission se devait effectivement, conformément à l'art. 44 al. 2 LJPA

(applicable par renvoi des art. 1 et 2 al. 2 in fine du règlement du 22 octobre

1997.

fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures)

de recueillir les déterminations de la partie intimée. Raison pour laquelle

l'autorité municipale et la commission soutiennent encore implicitement que

dite décision doit être annulée, respectivement tenue pour nulle et non avenue

parce que rendue en violation du droit d'être entendu.

Contrairement au moyen

tiré de la nullité d'une décision qui doit être examiné en tout temps et par

toute autorité qui s'en trouve saisie, une mesure d'annulation ne peut être

prononcée que par une autorité de recours valablement saisie par la partie qui

en invoque le motif (Moor, op. cit., ad ch. 2312 et 2313). Or, dans la mesure

où il confère aux parties un droit qu'elles peuvent renoncer à exercer, le

droit d'être entendu n'est pas considéré comme une règle essentielle de

procédure dont la violation doit être sanctionnée par la nullité, mais

seulement par l'annulabilité de la décision viciée (ATF 105 Ib 171, 122 II 464;

Moor, op. cit, ad ch. 2323). En conséquence, et pour autant déjà que l'autorité

municipale puisse se prévaloir d'un droit fondamental propre aux citoyens, ce

moyen d'annulabilité est irrecevable devant le Tribunal administratif compte

tenu du fait que la municipalité n'a pas qualité pour recourir contre une

décision de la commission.

De toute manière, le

tribunal constate en définitive que si la commission a rendu sa première

décision de façon sans doute trop précipitée, elle le fit sans contrevenir à

l'art. 47 al. 1er LCI aux termes duquel elle n'est tenue d'entendre que le

recourant et est autorisée à n'ordonner que les mesures d'instruction qu'elle

juge nécessaires; il appartient au surplus aux autorités municipale et intimée

d'assumer les conséquences de leurs choix et manières de procéder respectifs.

5.

En conséquence, le

tribunal de céans constate que le recourant, qui a conclu à l'annulation de la

décision du 29 décembre 1997 et au renvoi de la cause à la municipalité pour

établissement de deux taxes de raccordement distinctes tel qu'admis par

décision sur recours du 4 décembre 1997, obtient entièrement gain de cause dès

lors que seule subsiste cette dernière décision, à ce jour en force, la

conclusion tendant au renvoi devenant ipso facto sans objet.

Les frais de

procédure, par 600 fr., ainsi que les dépens auxquels le recourant peut

légitimement prétendre, arrêtés à 1'000 fr., sont dès lors mis à la charge de

la commune de Lavigny conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision

rendue le 29 décembre 1997 par la Commission communale de recours en matière

d'impôts et de taxes de Lavigny est annulée, laissant subsister celle donnant

gain de cause à André Christen telle que rendue le 4 décembre 1997 par la même

autorité.

III. Les frais de

la procédure, arrêtés à 600 (six cents) francs, sont mis à la charge de la

commune de Lavigny.

IV. La commune de

Lavigny versera à André Christen la somme de 1'000 (mille) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 24 janvier 2000

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint