FI.1998.0031

TA - FI.1998.0031 - 1998-12-28 - c/ Municipalité et CcR de Villars-Burquin

28 décembre 1998Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits

suivants:

A. Le

recourant, qui déclare être en Suisse depuis 25 ans et y avoir payé des impôts

dans sept communes différentes, est domicilié à 1.********. Il déclare être

encore débiteur de la Commune de Longirod d'impôts pour 1995 ainsi que d'impôt

cantonaux et fédéraux, dont il s'acquitte par paiements mensuels auprès de la

recette du district d'Aubonne. Il n'est apparemment pas contesté, bien que le

dossier soit particulièrement lacunaire, qu'il doit des impôts communaux pour

1996 à la Commune de 1.********. Cette dernière lui a adressé un rappel du 27

janvier 1997, sous l'intitulé "impôts : décompte 1996", pour

un montant de 9'674 fr. 15.

B. Par

lettre du 10 mars 1997, le recourant s'est adressé, par l'intermédiaire de son

mandataire, à la recette du district de Grandson en demandant la remise des

impôts 1996 à concurrence de 50%. Il exposait que son activité dans un groupe

horloger lui procurait précédemment un salaire dépassant 160'000 fr. par année

mais qu'il s'est trouvé au chômage de janvier à mi-août 1995, bénéficiant d'une

indemnité de 36'568 fr. à laquelle s'ajoute un solde de salaire de 4'452 fr.

pour janvier. Un nouvel emploi dans une autre entreprise horlogère lui a

procuré dès le 14 août 1995 un salaire de 31'426 fr. puis, de janvier à octobre

1996, un salaire net de 84'409 francs. Il est toutefois au chômage à nouveau

depuis le 1er novembre 1996 avec une indemnité mensuelle de 6'200 francs.

Ayant

recueilli un rapport d'enquête et le préavis de la Municipalité de 1.********

(qui a déclaré à cette occasion qu'elle refusait la demande de remise et

transmettait le dossier à l'Office des poursuites), l'Administration cantonale

des impôts a décidé le 9 avril 1997 d'accorder la remise de la moitié de

l'impôt 1996. Elle a invité le contribuable à prendre contact avec la recette

pour l'octroi de facilités de paiement.

Informée

de cette décision, la municipalité a protesté auprès de l'Administration

cantonale des impôts, qui lui a répondu en exposant sa pratique et en relevant

que les communes sont souveraines quant à la remise de leurs propres impôts.

Dans une

seconde décision du 9 avril 1997, l'Administration cantonale des impôts a

décidé de la remise de la moitié de l'impôt fédéral direct pour 1996.

recourant a produit une décision du 22 août 1996 lui accordant également la

remise de la moitié de l'impôt fédéral direct pour 1995.

C. Par

décision du 1er juillet 1997, non motivée et sans indication de voie de

recours, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait décidé d'écarter

sa demande de remise d'impôts pour 1996 et lui a remis un deuxième rappel pour

le montant de 9'354 fr. 15. Elle a engagé des poursuites contre le recourant.

D. Arguant

de ce refus municipal d'accorder une remise partielle, le mandataire du recourant

a demandé une taxation intermédiaire pour chômage de longue durée avec effet au

1er novembre 1996. La Commission d'impôt a procédé à cette taxation

intermédiaire pour cette date par décision du 29 octobre 1997. Le dossier ne

contient que la lettre de la recette informant le recourant du solde d'impôts

pour 1996 mais on n'y trouve pas les annexes de ce courrier qui contenaient

probablement la fixation des éléments imposables correspondants.

E. Par

lettre du 26 novembre 1997, la Commune de 1.******** a communiqué au recourant

un nouveau décompte d'impôts 1996 s'élevant à 7'738 fr. 25. Ce décompte ne

figure pas dans la liasse de photocopies produite par la commune mais le

recourant l'a produit en copie. Il n'indique pas les éléments imposables mais

contient sous la rubrique remarque l'indication "nouvelle taxation".

F. Par

lettre du 15 décembre 1997, le recourant a écrit à la commune en demandant

d'être entendu par la Commission communale de recours, précisant qu'il

contestait les décisions communales refusant de lui accorder la diminution de

50% pour chômage prolongé qu'il avait obtenue sur le plan cantonal et fédéral.

Il faisait également valoir qu'il devait encore payer des arriérés plus

anciens.

dossier transmis par la commune contient une photocopie d'un document manuscrit

qui paraît constituer le procès-verbal d'une séance de la "Commission de

gestion et de recours", composée de trois membres, convoqués le 22 janvier

1998 pour statuer sur le recours. L'essentiel de ce document a la teneur

"Exposé :

Le recours est accepté

par la commission. La municipalité présentera un plan de redressement pour la

totalité des arriérés d'impôts".

document, qui relate apparemment la décision de la Commission communale de

recours, n'a pas été communiqué au recourant. C'est la municipalité qui, le 29

janvier 1998, a écrit au recourant une lettre dont on extrait le passage

"Suite à notre

rencontre du 22 janvier 1998 concernant le paiement de vos arriérés d'impôts

pour la période 1996-1997, la commission de recours et la municipalité vous

soumettent le plan de redressement ci-après, qui couvre la totalité de votre

dette envers la commune, soit 11'163 fr. 40:

..."

Cette

lettre énumère ensuite pour les mois de janvier 1998 à mai 1999 des montants s'élevant

progressivement de 250 à 1'113 francs. Cette décision précise qu'elle peut

faire l'objet d'une déclaration de recours auprès du Tribunal administratif

dans les trente jours.

G. Le

recourant s'est encore adressé à la municipalité par lettre du 16 février 1998

puis, par acte du 27 février 1998, il a déposé un recours auprès du Tribunal

administratif dans lequel il conclut en substance à ce que la remise accordée

pour les impôts cantonaux et fédéraux le soit également pour les impôts

communaux, et à ce qu'il soit autorisé à effectuer des paiements mensuels de

250 fr. par mois.

H. Le

recours a été enregistré à l'aide d'un accusé de réception qui interpellait les

autorités communales sur la question de savoir si le recours ne devrait pas

être traité d'abord par la Commission communale de recours. Le syndic ayant

fait observer par téléphone au juge instructeur que la commission de recours

était déjà intervenue, ce magistrat a invité la commune à communiquer le

dossier au tribunal en précisant qu'il ne semblait pas conforme aux art. 45 ss

LIC que la commission de recours rende une décision conjointe avec la

municipalité, informalité qui pourrait entraîner l'annulation de la décision

attaquée.

L'administration

communale a communiqué au tribunal un certain nombre de photocopies, sans

déposer de déterminations.

Les

parties ont été informées que la présente cause posait la question de principe

de savoir s'il existe une voie de recours en matière de remise d'impôt communal

alors que par comparaison, il n'y a pas de recours contre les décisions du

Département cantonal des Finances en matière d'impôt cantonal.

Considérant

Considérants

1.

dossier communiqué par la commune intimée n'est pas complet pour les motifs

indiqués dans l'état de fait. La cause peut cependant être tranchée au terme

des considérants qui suivent si bien que le tribunal renonce à le faire

compléter.

2.

présente cause porte à la fois sur la question de la remise des impôts

communaux et sur l'octroi de facilités de paiement de ces derniers. Les parties

ont admis sans autre que ces questions pouvaient faire l'objet d'un recours à

la Commission communale de recours puis au Tribunal administratif. Il faut

cependant vérifier la compétence de ces deux autorités pour en connaître, car

dans une jurisprudence relativement ancienne, non publiée mais brièvement

évoquée dans un arrêt ultérieur, la Commission cantonale de recours en matière

d'impôts, dont les compétences sont aujourd'hui exercées par le Tribunal

administratif, avait jugé que les décisions de l'autorité communale en matière

de remise d'impôts étaient définitives et ne pouvaient pas faire l'objet d'un

recours à la Commission communale de recours ni subséquemment à la Commission

cantonale de recours (arrêt CCRI du 21 juin 1994, M. c/ Yverdon-les-Bains,

auquel fait allusion l'arrêt D. c/ Denges du 25 septembre 1990 publié dans RDAF

1991.

p. 56, consid. 1c p. 60).

L'examen

de cette question requiert qu'on rappelle les différences entre l'impôt

cantonal (lettre a ci-dessous) et l'impôt communal (lettre b ci-dessous) en

matière de procédure de taxation, de perception et de remise, ainsi que les

voies de droit correspondantes, avant d'en venir au recours en matière de

remise (lettre c ci-dessous) puis de trancher la présente cause (considérant

3).

a) L'impôt

cantonal sur le revenu et la fortune fait l'objet d'une procédure de taxation

(qui tend à fixer le montant de l'impôt) dans laquelle l'autorité de taxation

(la commission d'impôt du district pour les personnes physiques, art. 76 al. 1

lit. a LI) rend une décision de taxation qui peut, après épuisement de la voie

de la réclamation (devant l'Administration cantonale des impôts pour ce qui

concerne les personnes physiques, art. 75a et 103 al. 3 LI) faire l'objet d'un

recours au Tribunal administratif (art. 104 al. 1 LI).

Les

décisions que l'autorité fiscale rend en matière de perception des impôts, par

exemple en matière de perception échelonnée (art. 111 LI pour les personnes

physiques) ou de facilités de paiement (art. 114 LI) ne peuvent pas être contestées

par les voies de droit qui sont ouvertes contre les décisions de taxation. En

matière de perception, c'est le Département cantonal des finances qui statue

sur le recours contre les décisions de l'autorité fiscale (art. 121 LI). De

même, en matière de remise d'impôts, c'est le Département cantonal des finances

qui peut accorder une remise totale ou partielle des impôts, intérêts

compensatoires et intérêts de retard, majoration, rappels d'impôts et amendes, "lorsque

leur paiement intégral frapperait trop lourdement le contribuable en raison de

pertes importantes ou de tous autres motifs graves" (art. 119

LI). En matière de remise, la décision du Département des finances est

définitive (art. 119 al. 3 LI). Il s'agit d'un cas dans lequel, conformément à la

réserve prévue à l'art. 4 al. 2 in fine de la loi sur la juridiction et la

procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), la voie du recours au

Tribunal administratif n'est pas ouverte.

En matière d'impôt communal, la taxation, la perception et la remise ainsi que

les voies de droit correspondantes sont régies notamment par les dispositions

suivantes de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) et de la

loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs et cantonaux LI) :

Art. 5 LIC

Les impôts communaux sur

le revenu et la fortune des personnes physiques ainsi que sur le bénéfice net

et le capital et l'impôt minimum dus par les personnes morales se perçoivent

sur les mêmes bases et avec les mêmes défalcations que les impôts cantonaux correspondants.

Les décisions prises

pour l'impôt cantonal en matière d'assujettissement, de taxation, de révision

ou d'amendes -- l'exception des amendes prévues l'article 130 de la loi du 26

novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux -- sont également valables pour

l'impôt communal.

En plus des exemptions

prescrites par la loi pour l'impôt cantonal, les communes peuvent exonérer

certaines personnes morales.

Elles peuvent accorder

des remises d'impôt aux conditions fixées par l'arrêté communal d'imposition.

Art. 38 al. 1 à 3 LIC

Les communes pourvoient

elles-mêmes à la perception de leurs taxes et impôts. L'article 38a est

réservé.

Elles peuvent prévoir le

paiement de leurs impôts par tranches dans les limites et aux conditions

prévues par la loi sur les impôts directs cantonaux et ses dispositions

d'application.

A la demande des

communes, l'Administration cantonale des impôts peut être chargée du

recouvrement des taxes et impôts communaux. Dans ce cas, les modalités de

perception prévues pour les impôts cantonaux s'appliquent aux taxes et impôts

communaux.

Art. 45 LIC

Chaque commune doit

instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le

conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de

celle-ci.

Sous réserve des

articles 5 et 44 de la présente loi, cette commission peut être saisie d'un

recours contre toute décision prise en matière d'impôts communaux, de taxe

communale de séjour et de taxes spéciales.

Contrairement

à l'impôt cantonal, pour lequel la loi régit séparément la procédure de

taxation et la procédure de perception ou de remise, pour lesquelles des

autorités et des voies de droit séparées sont instaurées, les dispositions qui

régissent l'impôt communal ne connaissent qu'une seule voie de recours auprès

de la commission communale de recours puis du Tribunal administratif.

c) C'est

probablement par analogie avec les règles applicables en matière d'impôt

cantonal, selon lesquelles les autorités qui interviennent dans la procédure de

taxation ne sont pas compétentes pour s'occuper des questions de perception ou

de remise, que la compétence de la commission communale de recours en matière

d'impôt a parfois été mise en doute pour ce qui concerne les litiges en matière

de perception ou de remise de l'impôt communal. Il est vrai que lorsque

l'Administration cantonale des impôts est chargée du recouvrement des taxes et

impôts communaux, avec cette conséquence que les modalités de perception

prévues pour les impôts cantonaux s'appliquent aux impôts communaux (art. 38

al. 3 LIC), on peut se demander s'il reste encore place pour une voie de droit

communale destinée à régler les litiges en matière de perception de l'impôt

communal ou si l'on ne devrait pas considérer que tout litige relatif à la

perception de l'impôt tant cantonal que communal entre dans la compétence des

autorités prévues par les dispositions relatives à l'impôt cantonal, à savoir

le Département cantonal des finances. La question peut rester ouverte en

l'espèce car la commune intimée fait partie de celles qui perçoivent

elles-mêmes leurs impôts. Dans un tel cas, la Commission communale de recours

peut, conformément au texte de l'art. 45 al. 2 LIC, être saisie d'un recours

contre toute décision prise en matière d'impôt ou de taxes communales. La

Commission cantonale de recours en matière d'impôt avait jugé dans un arrêt D.

c/ Denges du 25 septembre 1990 que la commission communale de recours, de même

que celle de l'instance cantonale qui est désormais le Tribunal administratif,

est compétente pour connaître des pourvois portant sur des questions de

perception des impôts communaux (RDAF 1991 p. 56).

matière de remise, la question est plus délicate car la Commission cantonale de

recours en matière d'impôt avait formellement jugé que les décisions de

l'autorité communale en matière de remise d'impôts ne pouvaient pas faire

l'objet d'un recours (arrêt M. c/ Yverdon-les-Bains du 21 juin 1984). Elle

avait considéré à cet égard qu'en vertu de l'art. 45 al. 2 LIC, les décisions

prises en application des art. 5 et 44 LIC échappaient à la compétence de la

Commission communale de recours et que la faculté des communes d'accorder des

remises d'impôts figurait précisément à l'art. 5 al. 4 LIC . Elle avait relevé

au surplus que l'absence de recours en matière de remise d'impôts serait une

règle générale en droit fiscal, consacrée par l'art. 120 al. 3 LI (aujourd'hui

121.

al. 3 LI) ainsi que par la LIFD.

principe jurisprudentiel, qui n'a pas fait l'objet d'une publication et qui

serait probablement tombé dans l'oubli s'il n'avait été évoqué dans un arrêt

ultérieur publié à la RDAF 1991 p. 56, ne semble pas avoir été confirmé depuis

lors; la commission de recours a au contraire laissé entendre qu'il mériterait

un nouvel examen (arrêts CCRI D. c/ Denges du 25 septembre 1990, RDAF 1991 p.

56.

déjà cité; M. c/ Denges, de la même date; L. c/ Bussigny-près-Lausanne, du

11.

octobre 1990, référence FI 90/007).

3.

L'examen

de la présente cause requiert que cette question soit désormais tranchée.

a) La

compétence du Tribunal administratif est une compétence générale qui s'étend à

toutes les décisions administratives communales ou cantonales: en bref, le

recours au Tribunal administratif n'est exclu que si la loi désigne une autre

autorité de recours ou si la loi précise que l'autorité statue définitivement

(art. 4 al. 1 et 2 LJPA). Il serait conforme à cette règle générale qu'un

recours soit ouvert au Tribunal administratif en matière de remise d'impôt

communal. Cependant, une telle voie de droit présenterait le caractère d'une

incohérence en raison de l'absence (vu l'art. 114 al. 3 LI) d'une voie de droit

identique en matière d'impôt cantonal.

b) On

signalera à titre de comparaison que le droit fédéral ne connaît pas de recours

à une autorité judiciaire contre les décisions statuant sur une demande de

remise d'impôt. En matière de recours de droit public au Tribunal fédéral, qui

n'est ouvert qu'en cas d'atteinte à un droit, la jurisprudence considère,

compte tenu de la marge d'appréciation considérable que les dispositions

fiscales donnent à l'autorité en matière de remise d'impôt, que le contribuable

n'a pas un droit à l'obtention de la remise, ce qui a pour conséquence que le

recours de droit public pour arbitraire est irrecevable (ATF 122 I 373, qui

cite dans le même sens nombre d'arrêts concernant différents cantons). Le

recours de droit administratif au Tribunal fédéral (dont l'art. 73 de la loi

sur l'harmonisation des impôt directs dans cantons et des communes, LHID,

impliquera un important élargissement du champ d'application à certaines

décisions en matière d'impôt cantonal, v. Oberson, Le contentieux fiscal, p.

153.

s., in: Les procédures en droit fiscal, OREF éditeur, Schriftenreihe

Finanzwirtschaft und Finanzrecht no 82) est lui aussi irrecevable contre des

décisions sur l'octroi d'un sursis ou la remise de contributions dues, en vertu

de l'art. 98 lit. g OJF.

doctrine indique de son côté que la remise était originairement considérée

comme un acte analogue à la grâce, laissé à la libre appréciation du fisc, mais

que les lois fiscales en définissent aujourd'hui les motifs; elle rappelle

cependant que le demande de remise fait l'objet d'une décision qui n'est

généralement pas susceptible de recours (Rivier, Droit fiscal suisse, p. 360).

On note toutefois que la jurisprudence qui consacre l'irrecevabilité du recours

de droit public en matière de remise d'impôt est critiquée en doctrine pour le

motif, en bref, que l'existence d'un pouvoir d'appréciation de l'autorité

administrative ne devrait pas aboutir à priver le justiciable de toute

protection juridique et qu'on ne devrait pas permettre au législateur cantonal

de soustraire un pan entier de l'activité administrative au contrôle

constitutionnel (Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992 II

245.

ss; v. encore la critique de Moor, Prohibition de l'arbitraire et qualité

pour recourir, in: Le droit en action, recueil de travaux publié par la Faculté

de droit de l'université de Lausanne, 1996, p. 277 à 280).

signalera pour terminer qu'en droit fédéral des assurances sociales,

l'institution de la remise existe aussi bien pour les cotisations que pour

l'obligation de restituer des prestations indues; elle fait l'objet de

décisions sujettes à recours, sans restriction (v. par ex. art. 47 LAVS et ATF

123.

V 113).

c) La

procédure devant la commission communale de recours et le Tribunal

administratif est brièvement régie par les art. 46 et 47 LIC qui ont la teneur

"Art. 46 LIC

Le recours prévu par la

présente loi s'exerce par acte écrit et motivé.

Il doit être adressé à

l'autorité qui a pris la décision attaquée dans les trente jours dès la

notification de cette décision.

Les dispositions de la

loi sur les impôts directs cantonaux relatives à la computation des délais sont

applicables par analogie.

Art. 47 LIC

La commission de recours

prend connaissance du dossier, convoque le recourant et ordonne toutes mesures

d'instruction qu'elle juge nécessaires.

Elle communique sa

décision par écrit au recourant et à l'autorité qui a pris la décision

attaquée."

Art. 47a LIC

La décision de la

commission communale de recours peut faire l'objet d'un recours au Tribunal

administratif, dans les trente jours dès sa notification.

Les dispositions de la

loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent

par analogie."

L'art.

47a al. 2 LIC a été introduit par une modification du 18 décembre 1989

contemporaine de la LJPA qui a instauré un Tribunal administratif dans le

canton de Vaud. Il renvoie à la loi sur les impôts directs cantonaux (LI) de manière

plus large que l'ancien art. 46 al. 3 LIC qui ne se référait aux dispositions

de la LI qu'en ce qui concerne la computation des délais et la recevabilité des

recours tardifs. Il n'est pas certain que cette différence ait été consciemment

voulue par le législateur qui s'est contenté d'expliquer que l'adaptation de la

LIC se bornait à substituer le Tribunal administratif à l'ancienne commission

cantonale de recours (Exposé des motifs du Conseil d'Etat, BGC automne 1989 p.

547; ces règles ont été adoptées sans discussion devant la commission

parlementaire et aux débats, BGC précité p. 810 et 832). Néanmoins, on peut en

déduire que le législateur n'a pas envisagé de différence quant au recours au

Tribunal administratif selon qu'est en cause l'impôt cantonal ou des

contributions communales. La solution qui consisterait à ouvrir pour la remise

en matière communale un recours judiciaire que la loi exclut pour l'impôt

cantonal en paraîtrait d'autant plus incohérente. Elle serait d'ailleurs de

nature à soulever des difficultés pratiques non négligeables dans les cas -

nombreux - où l'autorité cantonale est chargée du recouvrement des taxes et

impôts communaux sur la base de l'art. 38 al. 3 LIC: tandis que les demandes de

remise seraient réglées par l'autorité cantonale de manière globale en fonction

de la situation du contribuable, ceci sans recours, une voie de droit isolée

serait ouverte en matière de contributions communales. Le Tribunal considère en

conséquence qu'au vu de la teneur actuelle du renvoi de l'art. 47a al. 2 LIC et

de la nécessité de cohérence des voies de droit en matière de remise, il faut

s'en tenir au principe consacré par la jurisprudence de la commission cantonale

de recours (arrêt CCRI du 21 juin 1994, M. c/ Yverdon-les-Bains, auquel fait allusion

l'arrêt D. c/ Denges du 25 septembre 1990 publié dans RDAF 1991 p. 56, consid.

1c p. 60). Ainsi, et sans qu'il soit nécessaire de revenir sur le raisonnement

que la CCRI avait fondé sur l'art. 45 al. 2 LIC et son renvoi aux art. 5 et 44

LIC, le tribunal juge que le recours au Tribunal administratif est irrecevable

contre les décisions statuant sur une demande de remise de contributions

communales. Il en va de même pour les décisions relatives à l'octroi de

facilités de paiement motivées par les difficultés du contribuable. En effet,

les facilités de paiement s'apparentent à la remise d'impôt et peuvent

d'ailleurs comporter l'abandon - c'est-à-dire la remise - par le fisc des

intérêts compensatoires ou de retard (voir l'art. 114 LI pour l'impôt cantonal).

d) Vu

ce qui précède, le recours déposé dans la présente cause doit être déclaré

irrecevable. Il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur les griefs du recourant.

5.

recourant s'étant adressé de bonne foi au Tribunal administratif sur la base de

l'indication des voies de droit communiquée par la commune, le présent arrêt

sera rendu sans frais pour lui nonobstant l'échec de ses conclusions.

Par ces

motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne,

le 28 décembre 1998

Le président:

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint