FI.1998.0059

TA - FI.1998.0059 - 2006-04-18 - BIRCHLER/Commission communale de recours en matière d'impôts de Moudon, Municipalité de Moudon

18 avril 2006Français16 min

Bien qu'elle corresponde à une pratique ancienne expressément consacrée depuis 1992 par l'art. 4a de la loi sur les impôts communaux, la perception d'une taxe annuelle sur la base de la valeur d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.1.1997 de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. L'annulation des taxes litigieuses (pour l'entretien des collecteurs et l'épuration) n'implique pas qu'aucune taxe n'est due. L'autorité communale devra fixer à nouveau la taxe selon un critère transitoire (éventuellement un futur règlement s'il devait exister) conforme au droit fédéral.

Faits

Vu les faits suivants

Le recourant est propriétaire d’un immeuble à Moudon.

D’après ses explications, il s'agit d'une propriété par étage portant sur le

rez-de-chaussée et sur le bureau se trouvant au 1er étage de

l’immeuble portant le n° d’assurance incendie ECA 291.

Par facture du 6 août 1997, la commune de Moudon

lui a réclamé pour l’année 1997, sur la base d’une valeur d’assurance incendie

de 446'400 fr., la taxe d’épuration au taux de 0,8694 %, ainsi que la taxe

d’entretien des égouts au taux de 0,4630%, soit au total, TVA comprise, 633.50

francs.

Une nouvelle facture du 17 novembre 1997 lui a été

adressée avec l’indication que ce bordereau annule et remplace le précédent. Le

montant total a été réduit à

426.80 francs. La différence tient au fait que la taxe d’épuration est calculée

sur la moitié (223'200 francs) de la valeur d’assurance incendie.

Ces factures tiennent compte de la valeur ECA à

l’indice 100.

Par lettre du 17 décembre 1997, le recourant a contesté

cette facture en exposant que le bureau du 1er étage était resté

vide durant toute l’année 1997 et que le local commercial du rez-de-chaussée

n’est équipé que d’une toilette avec lavabo. Invoquant la très faible

consommation d’eau ainsi qu’un arrêt du Tribunal fédéral 2P.301/1991 Gonset c/

Granges-Paccot, il demandait la modification de la décision pour tenir compte

des particularités de l’usage et de la consommation d’eau des locaux litigieux.

Par décision du 1er avril 1998, la Commission

communale de recours en matière d’impôt a rejeté le recours. Elle a constaté

que le calcul de la taxe était correct et que le règlement communal sur

l’évacuation et épuration des eaux avait été appliqué correctement.

Le recourant s’est pourvu contre cette décision par acte

du 11 mai 1998 en faisant valoir que la décision attaquée n’était pas

réellement motivée et en reprenant les moyens déjà invoqués à l’appui de sa

contestation.

Il demande l’annulation de la décision de la

Commission de recours et le renvoi de la cause pour nouvelle décision, ainsi

qu’une indemnité équitable.

La Commission communale de recours s’est déterminée

le 29 juin 1998 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle a versé au

dossier les factures de consommation d’eau de l’immeuble en relevant qu’elles

démontraient que les installations collectives d’épuration sont utilisées par

son propriétaire.

La Municipalité a transmis le dossier le 26 juin

1998 et versé au dossier, le 11 août 1998, une note du boursier communal

expliquant que la réduction de 50% tenait compte du fait que l’immeuble n’était

pas entièrement occupé, en application analogique de l’art. 45 du règlement

communal.

Le recourant a versé au dossier diverses pièces,

notamment l’estimation de l’immeuble par l’Etablissement cantonal d’assurance

incendie au 3 octobre 1996.

Le recourant s’est encore déterminé le 26 octobre

1998.

Le Service de l’intérieur et des cultes a préavisé

le 4 décembre 1998 en faveur de l’admission du recours en exposant que le

règlement communal devrait être modifié.

Le Tribunal administratif a annoncé qu'il statuerait

prochainement en précisant qu'il avait pris note, après

vérification téléphonique auprès du Greffe municipal, que le règlement communal

sur l’évacuation et l’épuration des eaux qui figure au dossier, approuvé par le

Conseil d’Etat le 15 janvier 1993, est toujours en vigueur. Il a

délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Il n’est pas contesté que les taxes litigieuses prennent

place dans le cadre défini par l’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux (LIC) ainsi que par l’art. 66 de la loi du 17 septembre 1974

sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). En bref, les communes

peuvent percevoir auprès des bénéficiaires des taxes spéciales en contrepartie

de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Il s’agit

en l’occurrence de couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau

des canalisations publiques et des installations d’épuration, comme le prévoit

l’art. 66 al. 1 LVPEP.

La commune de Moudon a adopté un règlement sur

l’évacuation et l’épuration des eaux, approuvé par le Conseil d’Etat le 15

janvier 1993. Ce règlement communal contient notamment les dispositions

suivantes :

(…)

Art. 40 – Dispositions générales.

En contrepartie du raccordement direct ou indirect d’un

bâtiment à l’équipement public d’évacuation et d’épuration des eaux (EU/EC), il

est perçu du propriétaire :

une taxe unique de raccordement aux réseaux

d’évacuation des eaux claires et usées (art. 41),

une taxe unique complémentaire suite à des

transformations (art. 42),

une taxe annuelle d’utilisation des collecteurs

(art. 43),

une taxe annuelle d’épuration (art. 44),

et, selon les cas particuliers, une taxe annuelle

spéciale.

(…)

Art. 43 – Taxe annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC.

En contrepartie de l’utilisation des collecteurs EU/EC, il

est perçu de tout propriétaire des bâtiment directement ou indirectement

raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée sur la base de la valeur

d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à l’indice 100 de 1990.

(…)

Art. 44 – Taxe annuelle d’épuration.

En contrepartie de l’utilisation des installations

collectives d’épuration, il est perçu de tout propriétaire de bâtiment

directement ou indirectement raccordé, une taxe annuelle d’entretien calculée

sur la base de la valeur d’assurance incendie (ECA) dudit bâtiment, rapportée à

l’indice 100 de 1990.

Au sujet de l'affectation de la taxe annuelle, les

art. 43 et 44 renvoient tous deux à l’art. 41 al. 4 du règlement qui prévoit ce

qui suit au sujet de l'affectation de la taxe unique de raccordement:

"Le produit de cette taxe est affectée à la couverture

des coûts d’entretien et d’investissement du réseau public d’évacuation des

eaux claires et usées, et des installations d’épuration".

S'agissant du taux de la taxe, les art. 41 à 44

renvoient à l’annexe du règlement qui prévoit:

un taux de 0,5 ‰ de la valeur ECA pour la taxe

annuelle d’entretien des collecteurs EU/EC et

un taux de 1‰ de cette valeur pour la taxe annuelle

d’épuration.

On observera qu’au dossier figure une modification

de l’annexe au règlement fixant le taux des taxes, adoptée par les autorités

communales en 1997 mais apparemment non approuvée par l’autorité cantonale. Il

n’y a cependant pas lieu d’élucider plus avant cette question car la

modification ne prendrait effet que pour l’année 1998 alors qu’est en cause ici

la taxe de l’année 1997.

On relèvera aussi en passant que pour les décisions

municipales qui ne relèvent pas de la Commission communale de recours en

matière d’impôt, l’art. 52 du règlement communal prévoit un recours au Tribunal

administratif dans un délai de dix jours qui ne semble pas conforme à l’art. 31

al. 1 LJPA où ce délai est de vingt jours.

2.

A l’appui de son recours, le recourant invoque le fait,

non contesté par l’autorité communale, qu’il n’utilise que faiblement les

installations communales. Il conteste expressément la constitutionalité de la

réglementation communale en demandant qu’il soit tenu compte de l’usage des

locaux et de la consommation d’eau en provenant.

L’utilisation de la valeur d’assurance incendie pour

la perception des taxes communales correspond à une pratique ancienne. A la

suite de vifs débats devant le Grand conseil, elle est consacrée par l’art. 4a

LIC en vigueur depuis le 1er juillet 1992, qui en permet

expressément l’utilisation même pour les taxes annuelles (voir pour plus de

détails sur l’évolution législative l’arrêt FI.1998.0074 du 30 juin 1999,

disponible, comme les autres arrêts cités plus loin, sur le site internet du

Tribunal administratif).

Il faut toutefois tenir compte de la jurisprudence

du Tribunal fédéral, que ce dernier a rappelée dans un arrêt récent (ATF

2P.285/2004 du 12 août 2005 dans la cause cantonale FI.2002.0070 concernant un

recours du chemin de fer LEB contre la taxe d’évacuation des eaux claires et

usées de la commune de Lausanne) :

"2.5 Dans la pratique, le Tribunal fédéral a jusqu'ici

admis que la taxe unique de raccordement soit fondée sur la valeur d'assurance

incendie (ATF 109 I 326 consid. 6a p. 330; 106 Ia 241 consid. 4d p. 247ss; 93 I

106.

consid. 5b p. 114ss, jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le

1er novembre 1997, des art. 3a et 60a LEaux: voir arrêt récent 2P.281/2004 du 2

mars 2005, consid. 3, non publié). Il a en effet considéré que même si ce

critère impliquait un certain schématisme, il n'y avait pas lieu d'effectuer

des correctifs vers le bas pour un bâtiment industriel engendrant peu d'eaux

usées, mais dont les eaux de surface devaient également êtres récoltées, ni

vers le haut pour un hôtel qui produisait au contraire une quantité appréciable

d'eaux usées (ATF 109 Ia 325 consid. 6 p. 329ss). Le Tribunal a aussi admis que

si la taxe de raccordement pouvait être plus élevée pour les nouveaux bâtiments

que pour les anciens, elle n'avait pas à être réduite parce qu'un immeuble

avait une assurance incendie élevée, en raison de deux sous-sols de garage; on

pouvait en effet tenir compte du fait que les autos y amenaient de la neige et

de la glace en hiver, qui se mélangeaient aux résidus d'huile et d'essence et

finissaient dans les canalisations (ATF 106 Ia 242 consid. 4 p. 244ss). Il en

allait de même dans un parking souterrain, où l'eau et la boue sont souvent

mélangées avec l'essence et l'huile apportées en temps de pluie; en outre un

seul robinet pouvait servir à nettoyer le sol du garage, ce qui amenait des

quantités importantes d'eaux usées dans les canalisations (arrêt 2P.161/1992 du

31.

mai 1994, publié in RDAF 1995 p. 284ss, consid. 2c).

En revanche, le Tribunal fédéral a posé des exigences

différentes pour la taxe d'utilisation périodique. Il a ainsi considéré comme

arbitraire le critère de la valeur d'assurance incendie lorsqu'il s'agissait

d'une taxe annuelle hybride, destinée à couvrir non seulement le coût de

construction des canalisations, mais aussi leur entretien (ATF 125 I 1 consid.

2b p. 3ss). Il a ensuite confirmé cette jurisprudence après l'entrée en vigueur

des art. 3a et 60a LEaux qui imposaient d'autant plus de tenir compte de

l'utilisation effective de l'installation dans le calcul des taxes périodiques

d'évacuation des eaux, même si certains coûts paraissaient indépendants du

volume des eaux usées (ATF 128 I 46 consid. 5c p. 56). Dans le même sens, il a

considéré que si une taxe périodique de base et d'utilisation fondée sur la

seule valeur d'assurance incendie avait l'avantage d'être simple et pratique

dans son application, elle était toutefois arbitraire et contraire au principe

d'égalité de traitement, lorsqu'il s'agissait d'une villa familiale luxueuse,

d'une superficie largement supérieure à la moyenne (arrêt 2P.266/2003 du 5 mars

2004, publié in DEP 2004 p. 197ss, consid. 3.4; voir aussi, le rejet de la taxe

d'élimination des déchets de la commune de l'Abbaye fondée uniquement sur la

valeur d'assurance incendie: arrêt 2P.249/ 1999 du 24 mai 2000, consid. 4 c,

non publié; l'admission de la taxe d'épuration du Service intercommunal

d'épuration des eaux usées de Vevey-Montreux calculée sur la valeur d'assurance

incendie et sur les factures de fourniture d'eau: arrêt 2P.54/1998 du 9

novembre 1998, consid. 4c, non publié aux ATF 125 I 1ss). Le Tribunal fédéral a

maintenu sa jurisprudence malgré les critiques et les difficultés d'application

signalées par la doctrine (...)."

A titre d’exemple, on peut rappeler que le même

contribuable, propriétaire d’immeubles dans des communes différentes, a pu

contester avec succès la taxe annuelle d’évacuation des eaux calculée sur la

seule valeur d’assurance incendie pour le motif que cette taxe couvrait non

seulement la construction des canalisations, mais encore leur entretien (ATF

2P.217/1997 du 9 novembre 1998 dans la cause Castella c/ la Tour-de-Peilz,

FI.1996.0031) tandis que son recours a été rejeté pour ce qui concerne un

immeuble de Blonay pour lequel la taxe perçue par le SIEG, couvrant également

tant la construction des installations que leur entretien, était calculée selon

un système prenant en considération aussi bien l’avantage que le contribuable

retire de l’installation d’épuration (valeur d’assurance incendie) que

l’entretien de ces installations (redevance de base) ainsi que la consommation

effectuée par le contribuable (facture de fourniture d’eau). Ce dernier arrêt est

partiellement publié aux ATF 125 I 1 (ATF 2P.54/1998 du 9 novembre 1998 dans la

cause cantonale FI.1996.0112).

Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion

de le relever, le Tribunal fédéral avait anticipé par voie jurisprudentielle

les exigences résultant des art. 32a LPE et 60a LEaux fondées sur le principe

général de la causalité (dit du "pollueur-payeur") de l’art. 2 LPE.

La perception d'une taxe annuelle sur la base de la valeur

d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une

jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.1.1997

de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. Il

est donc vain de rechercher ici si la commune de Moudon pourrait prétendre

encore appliquer son règlement de 1993 pour la taxe de 1995 litigieuse en

l'espèce: la taxe fondée sur ce règlement est contraire au droit fédéral tel

qu'il est interprété de longue date par le Tribunal fédéral (voir dans le même

sens, pour une taxe annuelle de 1995, l'arrêt FI.1997.00687 qui y relève que le

Tribunal fédéral a annulé pour le même motif de telles taxes remontant au début

des années 90).

La jurisprudence du Tribunal fédéral semble devoir

se maintenir malgré les critiques dont elle a fait l’objet, que l’ATF

2P.285/2004 du 12 août 2005 déjà cité rappelle sans y répondre. On pourrait

d’ailleurs aussi objecter que les frais d’entretien des collecteurs proviennent

de la nécessité de procéder à leur curage et qu’il n’est pas certain que ces frais

soient proportionnels aux quantités d’eau évacuées : il est au contraire

probable que des collecteurs régulièrement rincés par d’importantes quantités

de liquide sont moins sujets à s’obstruer que des canalisations dont le faible

débit favorise l’accumulation des dépôts. Il paraît cependant vain d’envisager

le renversement de la jurisprudence, raison pour laquelle il y a lieu d’appliquer

cette dernière sans autre à la présente cause.

A cet égard, on constate que les art. 43 et 44 du

règlement communal de Moudon prévoient la perception, sur la base de la valeur

d’assurance incendie exclusivement, d’une taxe annuelle pour l’utilisation des

collecteurs EU/EC et l’utilisation des installations collectives d’épuration.

Cela n’est pas conforme à la jurisprudence fédérale. Il est vrai que la commune

pourrait tirer argument de l’art. 41 al. 4 de son règlement, applicable par

analogie aux taxes annuelles d’entretien des collecteurs et d’épuration, qui

prévoient, tant pour la taxe unique de raccordement que pour les taxes

annuelles, que la taxe est affectée à la couverture des coûts d’entretien mais

aussi à celle des coûts d’investissements – il s’agit là de la construction des

installations – du réseau public d’évacuation et d’épuration. Cela ne paraît

déterminant car les taxes annuelles, exclusivement fondées sur la valeur

d’assurance incendie, ne respectent les exigences fédérales consistant en ceci

qu’au moins pour les taxes annuelles, il faut tenir compte des quantités d’eau

évacuées. Au demeurant, il n’et pas contesté qu’en l’espèce, le critère de la

valeur d’assurance incendie aboutit à une distorsion dans le cas du recourant,

dont les locaux sont très peu occupés et ne comportent que fort peu

d’installations générant des eaux usées.

Il est vrai que l'autorité communale a déjà tenu

compte de cet élément en réduisant de moitié la taxe d'épuration de son propre

chef. Toutefois, cet abattement a été effectué en quelque sorte en marge du

règlement car on ne se trouve pas dans un cas d'application de son l'art. 45 invoqué

par l'autorité: cette disposition ne vise que les bâtiments raccordés aux

seules canalisation d'eau claire et elle prévoit la suppression de la taxe

d'épuration de l'art. 44 et la réduction de la taxe d'entretien de l'art. 43.

Le dossier ne permet pas de se convaincre que le résultat obtenu se

rapprocherait d'un système de taxation conforme à la jurisprudence fédérale.

Il résulte de ce qui précède qu’il faut accueillir les

conclusions du recourant qui tendent à l’annulation de la décision attaquée et

au renvoi du dossier à l’autorité communale pour nouvelle décision.

3.

Comme le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion d’en

juger à plusieurs reprises, l’annulation de la taxe litigieuse perçue sur la

base d’un règlement communal la calculant, à tort, d’après la seule valeur

d’assurance incendie, n’implique pas qu’aucune taxe n’est due. L’autorité

communale devra fixer à nouveau la taxe selon un critère transitoire

(éventuellement un futur règlement s’il devait exister) conforme au droit

fédéral (voir par exemple FI.2004.0005, FI.1998.0001 et FI.1997.0068, tous du 4

avril 2006, avec les références citées). A cet égard, le Tribunal administratif

considère, comme il l’a fait dans l’affaire précitée, qu'en raison du pouvoir

formateur important qui revient à la commune dans l'édiction du droit communal,

il n’a pas à élaborer lui-même un système de taxation provisoire.

4.

Vu ce qui précède, le recours est admis sans frais pour le

recourant.

Le recourant procédant seul, sans l’assistance d’un

mandataire rémunéré, il n’a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission communale de recours de

Moudon du 6 avril 1998 est réformée en ce sens que la facture communale est

annulée et le dossier renvoyé à la Municipalité pour nouvelle décision.

III.

L’arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 18 avril 2006/san

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint