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Décision

FI.1998.0065

TA - FI.1998.0065 - 1999-06-30 - GOY Philippe c/Commission communale de recours en matière d'impôts de l'Abbaye

30 juin 1999Français37 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le district de La

Vallée est composé de trois communes (Le Chenit, L'Abbaye et Le Lieu) dont les

territoires respectifs se partagent le pourtour de Lac de Joux. Chacune de ces

communes est composée de plusieurs villages. Celle de l'Abbaye occupe, sur une

longueur d'environ huit kilomètres, la plus grande partie de la rive sud du lac

où se trouvent les villages des Bioux, celui de l'Abbaye, ainsi que celui du

Pont situé à l'extrémité nord ouest du lac.

Philippe Goy habite un

immeuble situé sur le territoire de la Commune de L'Abbaye, en contrehaut de la

route qui longe le lac entre le village de l'Abbaye et celui des Bioux. Il

s'agit d'une ancienne ferme mitoyenne construite en 1790. La partie qui

appartient au recourant comprend une habitation que le recourant occupe avec

son amie, ainsi qu'une ancienne grange, inoccupée. L'autre partie de l'immeuble

est, d'après les indications du recourant, propriété du Centre protestant de

vacances et elle est utilisée comme colonie de vacances.

B. En 1996, la commune

s'est dotée d'un règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des

déchets.

Le préavis municipal

du 30 avril 1996 expose qu'il s'agissait de financer ce service dont le coût

avait progressé rapidement pour dépasser 200'000 francs par année, ce qui

nécessitait l'introduction d'une taxe nouvelle dans un règlement qui est par

ailleurs calqué sur celui de la commune voisine du Lieu en vigueur depuis 1993.

Discuté (au sujet

précisément de la taxe), puis admis par la commission du conseil communal, le

projet a été soumis le 11 juin 1996 au conseil communal où la proposition a été

faite qu'au lieu de prélever une taxe selon la valeur d'assurance incendie, la

commune finance ce service par son budget ordinaire. Le projet de la

municipalité a été finalement adopté sans modification. Approuvé par le Conseil

d'Etat le 13 novembre 1996, le règlement est entré en vigueur le 1er janvier

1997. La municipalité l'a communiqué aux propriétaires le 15 décembre 1997. Une

pétition revêtue de 255 signatures a été adressée au conseil communal pour

contester la taxe. La commission du conseil communal, puis le conseil communal

en date du 9 juin 1988, ont décidé de classer la pétition en considérant qu'une

taxe fondée sur la consommation d'eau, pratiquée dans d'autres communes,

n'était pas envisageable compte tenu des conditions de distribution de l'eau à

l'Abbaye. Selon le procès-verbal du conseil communal, qui classe la pétition,

ajoute que "la décision du conseil communal du 11 juin 1996 est

maintenue".

Le règlement communal

sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets prévoit en

substance que la commune collecte, transporte et traite les déchets urbains aux

endroits, jours et heures fixés par la municipalité (art. 9). Le règlement

prévoit que seuls les sacs à ordure de type reconnu sont autorisés (art. 10,

mais le préavis municipal cité ci-dessus exposait que la municipalité

n'utiliserait pas cette compétence dans un proche avenir). Les sacs doivent

être déposés aux endroits prévus et les immeubles de plus de quatre logements

doivent être équipés d'un conteneur (10 et 11). Il est interdit de déposer dans

les sacs et les conteneurs, notamment, des déchets spéciaux, des déchets

agricoles, du verre ou du papier, pour lesquels des dispositions spéciales sont

prévues (art. 7, art. 15 à 19, qui traitent également des déchets compostables,

des déchets encombrants, de l'aluminium et du carton). Le règlement communal

contient encore la disposition suivante:

"Art. 12 Déchets des entreprises

Les déchets ménagers, les déchets industriels

et artisanaux de type urbain seront transportés et traités aux frais du

détenteur par un prestataire privé ou par le détenteur lui-même. Les petites

quantités sont éliminées selon les directives de la Municipalité."

Pour ce qui concerne

la "taxe de service", le règlement communal prévoit ce qui suit:

Art. 31 Taxe

annuelle.

Pour tout bâtiment

desservi par la collecte, le transport et le traitement des déchets, il est

perçu du propriétaire une taxe annuelle au taux de 0,5 ‰ de la valeur

d'assurance incendie (valeur ECA) dudit bâtiment, rapportée à l'indice 100 de

1990, mais au minimum de fr. 125.- par logement, exception faite des bâtiments

suivants:

Les chalets

d'alpage, les églises, les cabanes et refuges, les remises et garages isolés,

les fumières et les fosses à purin, les bâtiments communaux et villageois

d'utilité publique (écoles, locaux de sociétés, hangars, couverts de citernes

et fontaines, locaux de pompiers, etc.).

La Municipalité

étudiera et réglera les cas particuliers non mentionnés dans cet article.

Pour les volumes

agricoles en exploitation, cette taxe est calculée au taux de 0,2 ‰.

Cette taxe est

perçue pour la première fois, prorata temporis, lors de l'octroi du permis

d'habiter.

Art. 32.

Affectation

Le produit de la

taxe annuelle est affecté à la couverture des frais de collecte, transport, de

stockage, de tri et de traitement des déchets.

Art. 33

Comptabilité

Le produit de la

taxe annuelle doit figurer dans la comptabilité communale dans le compte

"ordures et déchets".

On précisera encore

sur un plan plus général que d'après les indications fournies par le Conseil

d'Etat en 1989 lors des débats relatifs à la modification de la loi sur les

impôts communaux dont il sera question plus loin, 106 communes (sur les 385 que

compte le canton de Vaud) prélevaient une taxe destinée à couvrir les frais de

ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères

(BGC février 1989, p. 1455). D'après le projet de révision de la loi sur la

gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la

sécurité et de l'environnement (rédaction du 21 avril 1999), 199 communes

disposent actuellement d'un règlement prévoyant la perception d'une taxe, ceci

selon 11 systèmes de taxation différents, tandis que les autres communes recourent

au produit de l'impôt ordinaire. Le mode de perception le plus fréquent est une

taxe par habitant (67 communes) ou par ménage (26 communes) alors que 16

communes ont mis en application une taxe sur les sacs à ordures.

C. Le 28 novembre 1997, la

Commission d'impôt et recette de district de La Vallée a adressé au recourant

un bordereau relatif aux contributions communales pour l'année 1997. Le montant

total des taxes communales s'élève à 1'475,75 fr. et se décompose comme suit:

180,10 fr. pour l'impôt foncier, 722,35 fr. pour la taxe d'épuration des eaux

et 573,30 fr. pour la taxe d'élimination des ordures.

Par courrier du 29

décembre 1997, Philippe Goy a recouru contre ce bordereau auprès de la

Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye

(ci-après la Commission communale de recours), relevant qu'il n'était domicilié

à L'Abbaye que depuis le mois d'octobre 1997, alors que les taxes lui sont

réclamées pour l'entier de l'année 1997.

D. Par décision du 5 mai

1998, la Commission communale de recours a rejeté le recours considérant que

les taxes litigieuses sont en tout point conformes au règlement communal sur la

collecte, le traitement et l'élimination des déchets approuvé par le Conseil

d'Etat le 13 novembre 1996 et constatant que le recourant est propriétaire de

son immeuble depuis le 10 décembre 1996 et qu'il doit dès lors l'entier des

taxes pour l'année 1997.

E. Contre cette décision,

Philippe Goy a déposé un recours auprès du Tribunal administratif en date du 2

juin 1998. Il conteste la taxe voirie en faisant valoir qu'il est illogique de

fonder cette taxe sur la valeur ECA, la partie habitation de son immeuble ne

représentant que la moitié du montant total de la valeur ECA. Il relève qu'il

trie tous ses déchets, de sorte qu'il ne produit plus qu'un sac poubelle de 30

l par semaine au lieu d'un sac de 110 l par semaine s'il ne triait pas ses

déchets. Il précise encore que le propriétaire de la partie mitoyenne de sa

maison (le Centre protestant de vacances) qui organise des camps pour les

jeunes et loue ses locaux à des tiers, ne procède pas au tri des déchets et

produit une importante quantité d'ordures. Il suggère dès lors que la commune

et le canton instituent une taxe sur les sacs poubelles et conclut

implicitement à l'annulation de la taxe litigieuse. En annexe à son recours, il

produit une copie de la police ECA de son immeuble établie en 1990, de laquelle

il ressort que le volume total du bâtiment s'élève à 1800 m³ (ce qui

représentait à l'époque une valeur de taxation de 1'069'200 francs), dont seuls

904 m³ sont affectés au logement, (soit une valeur de 632'800 francs), le solde

étant constitué par la cave, les dépendances avec chaufferie, les garages et le

couvert à fontaine. Il produit également une copie de la nouvelle police ECA

établie le 6 mai 1993 fixant la valeur indexée du bâtiment à 1'162'728 francs

pour le même volume de 1800 m³.

Par courrier du 30

juin 1998, la Commission communale de recours de L'Abbaye a informé le tribunal

qu'elle n'entendait pas participer à la présente procédure.

Le recourant a

effectué une avance de frais de 500 francs.

La municipalité s'est

déterminée sur le recours par courrier du 17 juillet 1998, concluant

implicitement à son rejet.

Le tribunal a versé au

dossier une copie des observations du Service de l'intérieur concernant un

autre recours (FI 98/066) interjeté notamment contre la taxe voirie prélevée

par la Commune de L'Abbaye.

F. Le tribunal a tenu

audience en date du 8 février 1999 pour statuer sur la présente cause, ainsi

que sur deux autres causes analogues concernant la commune intimée (FI 98/066

et FI 98/074). Etaient présents le conseil des recourantes ainsi que le syndic

de l'Abbaye.

Des explications

recueillies en audience, on retiendra que la collecte des déchets, hebdomadaire,

est confiée à l'entreprise Auto-transport de la Vallée de Joux SA (AVJ) dont la

commune est actionnaire. AVJ fournit le véhicule et son chauffeur, tandis que

le ramassage est effectué durant le trajet par le personnel communal. Il y a

environ une quinzaine de conteneurs dans chaque village et pour les maisons

isolées, les sacs sont ramassés au bord de la route. Tel est le cas pour le

bâtiment que le recourant occupe avec son amie: ce bâtiment est situé en

contre-haut de la route qui longe le lac, entre le village de l'Abbaye et celui

des Bioux: le recourant dépose ses sacs à ordure au débouché du chemin qui

conduit à sa maison.

La commune a produit

un tirage des comptes communaux dans lequel on peut voir en bref que le compte

"450 ordures ménagères et déchets" présente les soldes

suivants:

1997

1996

Charges

Revenus

Charges

Revenus

Total charges

200'264

219'288

Revenus divers

56

8626

Taxe sur les déchets

153'593

-

La commune s'est

enquise de l'aboutissement de la procédure par lettre du 18 mai 1999. Le

tribunal a annoncé que l'arrêt serait rendu sauf imprévu à la fin du semestre.

Il a signalé aux parties qu'il avait versé au dossier une copie du projet de

révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le Département

cantonal de la sécurité et de l'environnement le 10 mai 1999 (rédaction du 21

avril 1999).

Considérants

1.

Le recours concerne la

taxe annuelle d'enlèvement des ordures, que le recourant conteste devoir payer.

Il n'est pas contesté que le bordereau litigieux calcule les taxes litigieuses

conformément au règlement communal. Le tribunal s'abstiendra donc de

vérifications arithmétiques s'agissant du montant de la valeur d'assurance

incendie, de l'indice annuel ECA appliqué à celle-ci et du calcul de la TVA.

Il y a donc lieu

d'examiner les griefs que le recourant soulève à l'encontre de l'utilisation de

la valeur d'assurance incendie pour la perception de la taxe annuelle

d'enlèvement des ordures. En revanche, le tribunal administratif n'est pas compétent

pour imposer, comme le voudrait le recourant "pour éviter le tourisme des

déchets", la généralisation à tout le canton de la taxe sur les sacs à

ordure. Cette conclusion sort en effet de l'objet du litige, qui ne peut porter

que sur la taxe réclamée au recourant.

2.

La loi sur les impôts

communaux (LIC) du 5 décembre 1956 contient la disposition suivante:

"Art. 4.

Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour

prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales

en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières.

Ces taxes doivent

faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent

être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou

ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.

Leur montant doit

être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.

Les taxes communales

litigieuses en l'espèce sont fondées sur cette disposition générale. Les

règlements communaux correspondants ont été approuvés par le Conseil d'Etat

(art. 4 al. 2 LIC; v. ég. le principe général exigeant l'approbation par le

Conseil d'Etat des règlements conférant des droits ou imposant des obligations

fixé par l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes (LC) du 28 février 1956).

3.

Pour ce qui concerne

l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes

d'utilisation, on se référera tout d'abord à l'exposé de la situation maintes

fois répété par le tribunal administratif (voir par exemple un arrêt Metalec c/

Ecublens, FI 93/001 du 23 février 1998, dont est tiré le présent considérant).

On rappellera donc à

ce sujet que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980 (ATF 106 Ia 241, trad.

au JT 1982 I 486, ainsi que les nombreuses références citées), a considéré

notamment ce qui suit:

"Il est admissible de percevoir des taxes

selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience.

Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de

préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier

procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi

pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à

la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument

injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se

justifieraient pas pour des motifs raisonnables".

En droit cantonal, le

Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février

1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et

FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une

partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins

contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures

qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette

valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il

précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une

disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il

signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais

d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la

valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base

(voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans

l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455

principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à

l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance

incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance.

Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil

d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle

intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur

ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait

plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au

contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour

éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles

modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat

prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts

communaux:

"Art.

4a

Base de calcul

Si

les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le

calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de

distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions

suivantes:

La

valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.

Une

taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que

si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.

La

valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de

taxes annuelles."

Art.

36a

Valeur

ECA

L'Etablissement

cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la

demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments

situés sur leur territoire."

Ce projet de loi a été

adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en

suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art

4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à

1593.

et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la

possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également

les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité,

p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre

1991.

est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).

L'art. 36a LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28

février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie

des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no

19.

du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont

communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de

1990.

correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en

1939.

(arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des

"Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation

de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives",

commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai

1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31

mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux

des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice

100.

de 1990.

Au vu de ce qui

précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour

la perception des taxes communales est admise par la jurisprudence fédérale,

qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de Vaud et que le

législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en maintenir la

possibilité, y compris pour les taxes annuelles. On observera au passage (même

si la taxe d'épuration n'est pas litigieuse en l'espèce) que c'est pour se

conformer aux nouvelles exigences du droit cantonal que la commune de l'Abbaye

a adopté un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux.

4.

Le recourant conteste

la taxe annuelle d'élimination des ordures pour le motif qu'il procède à un tri

méticuleux de ses déchets, ce qui lui permet de réduire fortement

(contrairement à la pratique de ses voisins) la quantité de sacs à ordures

qu'il fait évacuer par la commune, tandis qu'il porte lui-même à la déchetterie

communale le solde des déchets qu'il trie. Il ne conçoit pas d'être tenu de

payer la taxe communale en plus de l'effort qu'il consent dans ce domaine.

a) L'art. 29 de la loi

vaudoise sur la gestion des déchets du 13 décembre 1989 a la teneur suivante:

"Les communes peuvent percevoir,

conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour

couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination

des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la

quantité de déchets produits".

L'exposé des motifs du

Conseil d'Etat rappelait au sujet du financement du traitement des déchets que

la loi fédérale sur l'environnement (LPE) pose le principe de la

"causabilité" (il faut lire "causalité"), dit du

"pollueur-payeur", mais il ajoutait que pour éviter une charge

excessive pouvant inciter à une élimination non respectueuse de

l'environnement, les collectivités publiques seraient appelées dans une

certaine mesure à participer au financement (BGC automne 1989 p. 231). Au sujet

de l'art. 29, il indiquait que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets

produits peut permettre d'introduire la taxe au sac pour pénaliser ceux qui ne

trient pas leur déchets (BGC précité, p. 234). L'art. 29 a été adopté sans

discussion lors des débats (BGC précité p.292).

On retiendra donc que

le législateur cantonal, en 1989, n'a pas voulu imposer de solution aux

communes. L'art. 29 LGD, quand il évoque le prélèvement d'une taxe

proportionnelle à la quantité de déchets, est purement dispositif.

b) L'art. 2 de la loi

fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), en

vigueur depuis le 1er janvier 1985, énonce le principe de la causalité dans les

termes suivantes : "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite

pas la présente loi en supporte les frais". On signalera au passage

que ce principe a été introduit dans la loi fédérale sur la protection des eaux

du 24 janvier 1991 (LEaux), par une novelle du 20 juin 1997 entrée en vigueur

le 1er novembre 1997, qui a également introduit l'art. 32a LPE dont il sera

question plus loin.

En matière de taxe

relative aux ordures, le Tribunal fédéral a considéré jusqu'ici que la LPE (du

moins dans sa teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui

doivent être concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un

caractère autonome" (ATF du 29 mai 1997, commune de F. c/ Cour de droit

public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999 I p. 94, qui cite en outre un

arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996 1 51 142; voir aussi ATF 2P.380/1996

du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non

publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). On peut néanmoins se demander si le

droit fédéral, de par la seule entrée en vigueur de l'art. 2 LPE, a imposé de manière

contraignante aux corporations publiques cantonales ou communales l'obligation

de financer les tâches relatives aux ordures par des taxes spéciales fixées

proportionnellement aux quantités d'ordures.

Tel n'est pas

l'interprétation du Tribunal fédéral, qui a jugé que l'art. 2 LPE n'est pas

violé par la perception d'une taxe dont le montant est fixé sans tenir compte

de la quantité de déchets produite par chaque ménage (ATF du 29 mai 1997,

commune de F. c/ Cour de droit public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999

I p. 94). Cet arrêt cite en outre un arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996

1.

51 142, en exposant que

"... le tribunal fédéral a en effet jugé

qu'en attendant l'adoption de solutions tarifaires aptes à répartir les coûts

en respectant de manière optimale le principe de causalité, telles que la taxe

sur les récipients prévue par l'art. 22 RTO, celui-ci n'imposait pas une

répartition des coûts proportionnelle à la quantité de déchets effectivement

produite et qu'il ne s'opposait pas à la perception d'une taxe unique par

foyer, indépendamment du nombre d'individus qui le compose. Il n'y a aucune

raison de s'écarter de cette jurisprudence en l'occurrence."

(ATF du 29 mai 1997, consid. 3b)

c) La novelle déjà évoquée

du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, a introduit un nouvel

art. 32a LPE dont la teneur est la suivante:

"Les cantons

veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant

que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou

d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le

montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du

type et de la quantité de déchets remis;

b. du

coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination

des déchets;

c des

amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des

intérêts;

e. des

investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement

de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales

ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

Si l'instauration

de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait

compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la

protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être

introduits.

Les détenteurs

d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions

nécessaires.

Les bases de calcul

qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".

L'art. 32a LPE est le

pendant de l'art. 60a LEaux (Revaz, Financement de l'élimination des déchets:

Principes et couverture des taxes d'élimination, DEP 1999 p. 311). Le Message

du Conseil fédéral se réfère d'ailleurs, au sujet de l'art. 32a LPE, aux

explications relatives à l'art. 60a LEaux (FF 1996 IV 1232).

La novelle du 20 juin

1997, dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales

(suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de

causalité à l'art. 3a LEaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure

prescrite pas la présente loi en supporte les frais", qui est lui

aussi le pendant de l'art. 2 LPE en vigueur depuis 1985. Cet modification

tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et

sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au

principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence

le comportement de la population dans un sens plus respectueux de

l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale

Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et

1237).

A la première lecture,

l'art. 32a al. 1 LPE paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une

part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la

quantité de déchets remis (lit. a) et d'autre part la définition du cercle des

dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à e). On serait tenté d'en déduire que

l'art. 32a al. 1 LPE impose aux cantons et communes une taxe fondée sur le seul

critère de la quantité de déchets remis, ceci pour couvrir les dépenses

énumérées sous b à e. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les

cantons et les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour

en tenir compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte

finalement adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes

qui sont fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter

(FF 1996 IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art.

32a al. 1 LEaux selon laquelle la contribution des responsables doit être

prélevée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes"

("mit Gebühren oder anderen Abgaben").

Pour ce qui concerne

l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions

envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des

eaux (p. 1228). Un amendement visant à permettre aux cantons d'introduire une

péréquation pour les cas où le coût des installations serait insupportable pour

les habitants en raison de la structure de l'habitat (régions isolées) a été

rejeté, non pas parce que le principe en était contesté, mais parce qu'il

allait de soi que les cantons étaient libres d'utiliser cette possibilité (BOCE

1996.

IV 1167-1169). Le Conseil national avait introduit un amendement prévoyant

que les émoluments variables (liés à la consommation) doivent couvrir au moins

50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but étant de favoriser ceux qui économisent

l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I 428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas

rallié pour le motif que les directives des professionnels aboutissent déjà à

prélever sur une base proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à

65.

% (BOCE 1997 III 427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au

vu de cette constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée

dans la suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de leur

taux (BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).

Pour ce qui concerne

l'élimination des déchets urbains, le message du Conseil fédéral indiquait ce

qui suit (FF 1996 IV 1233):

"Pour la mise en oeuvre du principe de

causalité, la marge de manoeuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la

combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité de

déchets remis - plus connue sous le terme de taxe-poubelle - correspond tout à

fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du

ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de

l'infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux

récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes

serait perçue sous forme de charge de préférence (contributions sur la

propriété foncière proportionnelles à la taille de l'habitation p. ex.). Les

cantons et les communes ont la possibilité d'adapter leur système de taxation à

des particularités régionales ou locales."

Les débats des

Chambres ont aussi fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de prescrire

purement et simplement la "taxe au sac", ceci en raison des

réticences des cantons romands à l'égard de ce système, et qu'il restait

possible, par exemple dans les régions touristiques, de prélever les taxes par

personne ou par nuitée (intervention du rapporteur du Conseil des Etats lors du

débat d'entrée en matière, BOCE 1996 IV 1163).

On observera encore

qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art. 32a LPE

(le Message du Conseil fédéral se réfère au ce sujet aussi aux explications

relatives à l'art. 60a LEaux), car cette disposition porte atteinte à

l'autonomie organisationnelle et financière des cantons (art. 3 Cst), comme le

Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant de faire taire ses scrupules en

affirmant que le principe de causalité permettait d'agir sur le comportement

des individus, ce qui nécessitait un cadre juridique uniforme dans toute la

Suisse (FF 1996 IV 1237).

On rappellera enfin

que le Tribunal fédéral considère que dans ce domaine, la LPE (du moins dans sa

teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui doivent être

concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère autonome"

(v. dans ce sens les deux arrêts cités ci-dessus ainsi que l'ATF 2P.380/1996 du

28.

janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié

sur ce point dans DEP 1998 p. 739).

Il faut bien voir

cependant que nombre d'auteurs, principalement alémaniques, considèrent que

l'adoption de la taxe au sac est obligatoire (Veronika Huber-Wälchli,

Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und

verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 51, ainsi que les références citées

en note 67), combinée éventuellement avec une taxe de base (op. cit., p. 54-56;

cet auteur précise en p. 56 que les exigences légales ne peuvent pas être

réalisées sans une taxe au sac ou une taxe analogue). Certains admettent

toutefois que la taxe au sac, si elle est trop élevée, conduit dans un cul de

sac en incitant les utilisateurs à se défaire illégalement de certains déchets

(Huber-Wälchli, op. cit. p. 53-54: "Sackgebühr, Sackgasse !"; c'est

la situation que vise l'art. 32a al. 2 LPE). L'un des principaux commentateurs

de la LPE, consulté par le canton de Schaffhouse au sujet du cas de deux

communes dont les électeurs paraissaient s'obstiner à ne pas adapter le

règlement communal au droit fédéral (ces communes n'avaient pas de taxe du tout

ou une taxe fondée sur l'adduction d'eau), considère que le droit fédéral exige

un financement conforme au principe de causalité depuis quatorze ans déjà; il

n'envisage pas moins que d'adresser aux électeurs une commination pour le cas

où ils n'accepteraient pas le nouveau règlement dans un ultime délai de grâce à

l'échéance duquel l'autorité cantonale adoptera un tarif conforme au droit

fédéral à la place des autorités communales compétentes (Heribert Rausch,

Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige Abfallgebühren, DEP 1998 p. 635,

spéc. p. 643 et 647). Le tribunal administratif ne saurait se rallier à cette

conception excessive. Il est frappant à cet égard de constater qu'il existe un

décalage considérable entre ces vues doctrinales et la pratique: on sait par

exemple qu'en 1996, 45 % des communes suisses, principalement à l'ouest et au

sud du pays, finançaient encore le service des ordures à l'aide des recettes

fiscales ordinaires ou de taxes qui ne dépendaient pas de la quantité d'ordures

(Huber-Wälchli, op. cit., p. 60). Dans le canton de Vaud, on a vu (lettre C in

fine de l'état de fait) que le nombre de communes percevant une taxe a doublé

durant les dix dernières années (passant de 106 en 1989 à 199 en 1999) mais il

n'est reste pas moins qu'actuellement encore, près de la moitié des 385

communes du canton ne prélèvent aucune taxe et que nombre de celles qui le font

utilisent un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la

quantité de déchets. Compte tenu du fait que la jurisprudence du Tribunal

fédéral admettait en l'état de tels systèmes (ci-dessus lit. b; le tribunal n'a

pas à examiner ici comment il en irait en application du nouveau droit), il

serait évidemment disproportionné de considérer que les taxes existantes

devraient être immédiatement condamnées au 1er novembre 1997 en application

immédiate des exigences nouvelles de l'art. 32a LPE. D'ailleurs, les

publications récentes de la doctrine, qui constatent que le législateur fédéral

n'a pas fixé de délai d'adaptation, admettent néanmoins le principe d'une

adaptation par étape et avec des délais transitoires (Huber-Wälchli, op. cit.,

p. 60, qui cite l'exemple de la ville de Coire dont la réglementation adoptée à

fin 1998 prévoit l'introduction par étape d'un système mixte au terme d'un

délai maximal de cinq ans; v. ég. Revaz, op. cit. p. 318, qui rappelle que le

but de la modification de la LPE était de laisser aux cantons une grande

liberté quant à la manière de mettre en oeuvre les nouvelles exigences).

d) D'après le projet de

révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le

Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (rédaction du 21

avril 1999), l'art. 29 LGD (dont on a vu qu'actuellement, il permet simplement

de manière potestative la perception de taxes) serait modifié pour rendre

obligatoire la perception de taxes couvrant les frais d'élimination des déchets

urbains selon un système tenant compte de la quantité de déchets ou prévoyant

une taxe forfaitaire par habitant ou par ménage. Toujours d'après ce projet,

les communes disposeraient d'un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la

modification de la loi cantonale pour adapter leur droit communal.

e) En l'espèce est

litigieuse la taxe annuelle que la commune intimée réclame pour la première

fois en 1997 sur la base du règlement approuvé par le Conseil d'Etat le 13

novembre 1996. Fondée exclusivement sur la valeur d'assurance incendie, elle

paraît non conforme aux principes introduits par l'art. 32a LPE avec effet au

1er novembre 1997.

Le Tribunal

administratif juge cependant qu'il n'y a pas lieu de condamner d'emblée et dans

l'abstrait le système communal dès le 1er novembre 1997, soit pour deux mois

seulement s'agissant de 1997. Il faut bien voir que si le législateur fédéral a

choisi cette date (curieuse pour le domaine des taxes qui sont en général

annuelles et dont la perception concorde avec les années civiles), c'est parce

l'objet principal de la modification touchait aux subventions fédérales et que

le droit antérieur fixait à cette date un délai péremptoire pour l'obtention de

ces subventions (il fallait que la réalisation ait commencé avant le 1er

novembre 1997; la modification de la loi sur ce point consistait non pas à

prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à cette date, le permis de

construire ait été délivré en première instance; FF 1996 IV 1221; voir un

exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas de l'usine

d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du 30 juin 1998

qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril 1999). Pour ce

motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle modifie son

règlement avec effet au 1er novembre 1997.

Il faut au contraire

tenir compte du fait qu'un certain délai d'adaptation est nécessaire (le

législateur cantonal paraît d'ailleurs envisager d'en assigner un aux communes

en modifiant la LGD, comme on l'a vu ci-dessus). En l'état, la commune supporte

environ 200'000 francs de charge annuelle au titre des déchets tandis qu'elle

n'encaisse que 150'000 francs environ, soit approximativement les trois quarts

environ de cette somme, par l'intermédiaire de la taxe perçue en 1997 pour la

première fois. On peut donc imaginer que la taxe augmentera en même temps que

sa perception sera réorganisée pour se conformer aux exigences nouvelles de

l'art. 32a LPE. Il n'est d'ailleurs pas établi qu'une taxe prélevée selon

d'autres bases, par exemple sous la forme d'une taxe forfaitaire par personne

ou par ménage comme l'envisage le projet de modification de la LGD, aboutirait

en l'espèce, pour le recourant et son amie, à un montant sensiblement différent

de celui de 573,30 francs auquel ascende la taxe contestée par le recourant. En

l'absence de distorsion manifeste, il n'y a pas lieu de déroger en l'état à

l'application du règlement en vigueur. Sans doute peut-on comprendre la

frustration ressentie par le recourant du fait que ses efforts de tri ne sont

pas récompensés. On relèvera cependant qu'un tel tri est de toute manière

imposé par diverses dispositions (art. 7, art. 15 à 19) du règlement communal.

Dans ces conditions,

il n'y a pas lieu d'empêcher la perception de la taxe litigieuse auprès du

recourant.

f) Certes, il n'échappe

pas au tribunal administratif que dans l'arrêt déjà cité concernant la commune

grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, partiellement publié

dans DEP 1998 p. 739), le Tribunal fédéral n'a pas envisagé de ménager un délai

d'adaptation durant lequel le droit communal pourrait provisoirement continuer

de s'appliquer. Selon cet arrêt, le droit fédéral, du moins jusqu'ici (la taxe

litigieuse était celle de 1996), n'impose pas la "taxe au sac" et

permet qu'une partie du coût soit, pour la disponibilité du service, prélevé

sans égard à la quantité de déchets. Des critères forfaitaires sont admissibles

(aux conditions jurisprudentielles déjà évoquées): ils ne doivent pas créer des

distinctions ne reposant pas sur des motifs raisonnables (consid. 2). La valeur

d'assurance de l'immeuble est un critère adéquat pour les taxes de raccordement

uniques (charge de préférence) mais pas pour les redevances périodiques, qui

doivent tenir compte de l'usage effectif des installations. Le Tribunal fédéral

a donc jugé que le critère unique de la valeur d'assurance incendie va clairement

au-delà du schématisme (Pauschalisierung) admissible (consid. 2, lit. b, p. 6).

Enfin, le tribunal fédéral a considéré que le tribunal administratif des

Grisons ne pouvait pas se contenter de constater l'illégalité de la taxe

litigieuse, mais qu'il devait élaborer un système de taxation provisoire ou en

charger la commune, qui disposait d'ailleurs d'une nouvelle réglementation pour

les années ultérieures (consid. 3). Cette nouvelle jurisprudence condamne, pour

les taxes relatives aux ordures, le système cantonal qui, au terme des longs

débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus, permet aux communes de percevoir

les taxes annuelles en fonction de la seule valeur d'assurance incendie. Elle

anticipe en quelque sorte les effets de la modification du droit fédéral opérée

par l'introduction de l'art. 32a LPE.

En l'espèce, le

tribunal administratif juge que les conditions ne sont pas remplies pour qu'un

règlement provisoire soit imposé à la commune. On ne voit d'ailleurs guère la

portée qu'aurait une telle réglementation provisoire puisqu'elle serait limitée

au recourant (et aux deux autres auteurs de recours analogues sur la taxe

relative aux ordures). Il n'y a donc pas lieu de suivre en l'espèce la solution

de l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 janvier 1998 concernant la commune

grisonne de Flims. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique en principe

immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor, Droit

administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars 1996; AC

96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même qu'il faut

accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement à

l'art. 32a LPE, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune

pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les

taxes annuelles, de la récente modification de l'art. 4a LIC, laisser à la

commune un délai lui permettant de se conformer à la nouvelle jurisprudence du

Tribunal fédéral.

Le tribunal parvient

ainsi à la conclusion que la décision attaquée doit être maintenue.

On soulignera

cependant que la commune ne pourra pas compter résister longtemps avec succès

aux contestations que pourrait susciter la perception ultérieure de la taxe

selon le système actuellement en vigueur.

6.

Vu ce qui précède, le

recours sera rejeté aux frais du recourant.

S'agissant des voies

de droit ouvertes à l'encontre du présent arrêt, on rappellera que jusqu'ici,

le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière de taxe pour les ordures, le droit fédéral

ne pose que des principes généraux; le droit cantonal ou communal qui

concrétise ces principes peut prendre des teneurs diverses et il ne s'agit pas

de simples dispositions d'exécution du droit fédéral. Seul était donc ouvert

devant le Tribunal fédéral le recours de droit public pour violation des droits

constitutionnels, à l'exclusion du recours de droit administratif (voir

notamment ATF 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 résumé dans DEP 1997 p. 39; ATF

2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des

Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). Il n'appartient pas au

Tribunal administratif d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 60a LEaux et

32a LPE entraîne le changement de cette pratique mais, dès lors que cela ne saurait

avoir pour effet de préjuger la question, on indiquera ci-dessous la voie du

recours de droit administratif au Tribunal fédéral et on communiquera l'arrêt à

l'autorité fédérale.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Commission communale en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai

1998 est maintenue.

III. Un émolument

de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

Lausanne, le 30 juin 1999

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).