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Décision

FI.1998.0066

TA - FI.1998.0066 - 1999-06-30 - LEHMANN Daniel c/ Commission communale de recours de L'Abbaye

30 juin 1999Français56 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Le district de La

Vallée est composé de trois communes (Le Chenit, L'Abbaye et Le Lieu) dont les

territoires respectifs se partagent le pourtour de Lac de Joux. Chacune de ces

communes est composée de plusieurs villages. Celle de l'Abbaye occupe, sur une

longueur d'environ huit kilomètres, la plus grande partie de la rive sud du lac

où se trouvent les villages des Bioux, celui de l'Abbaye, ainsi que celui du

Pont situé à l'extrémité nord ouest du lac.

B. En 1992, la commune de

l'Abbaye s'est dotée, en remplacement d'un ancien règlement datant de 1963

modifié en 1984 et 1989, d'un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration

des eaux.

D'après le préavis

municipal du 17 novembre 1992, il s'agissait alors d'adapter le droit communal

aux nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre

1996 consacrant formellement le droit des communes de se servir de la valeur

d'assurance incendie fixée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre

l'incendie (ECA) pour la perception des taxes communales (art. 4a LIC) et

prévoyant la communication de cette valeur par cet établissement (art. 36 LIC).

Du rapport de la

commission de conseil communal sur cet objet, on retient que la commission a

passé en revue divers critères de taxation (volume du bâtiment,

équivalent-habitant, consommation d'eau) mais les a écartés. S'agissant du

critère de la consommation d'eau, la commission a constaté que le village de

l'Abbaye n'est pas équipé de compteurs, que le village des Bioux utilise un

réseau d'eau dont le principal propriétaire est la commune du Chenit et que les

sources privées se comptent par dizaines. La commission a admis le critère de

la valeur d'assurance incendie en considérant qu'il était simple et pratique et

que la pose de compteurs entraînerait des coûts supplémentaires, observant

aussi que la taxation d'après la consommation aurait pour inconvénient de taxer

fort modestement les nombreuses résidences secondaires.

Aux débats du 9 mars

1993, le conseil communal a adopté le préavis municipal, suivant sa commission

pour ce qui concerne l'introduction d'un montant minimal de 120 francs pour la

taxe unique de raccordement et d'un montant minimal de 150 francs pour la taxe

annuelle d'épuration. Le règlement prévoit qu'il entre en vigueur le 1er

janvier 1993 "sous réserve de l'approbation du Conseil d'Etat", qui a

été accordée le 6 août 1993. Il contient notamment, dans son chapitre VI

consacré aux taxes, les dispositions suivantes:

Art. 40. Dispositions générales

Les propriétaires d'immeubles bâtis et

raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux

participent aux frais de construction et d'entretien des dites installations en

s'acquittant:

a) d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux

usées (art. 41 et 42 ci-après);

b) d'une taxe annuelle d'épuration (art. 43);

c) cas échéant, d'une taxe annuelle spéciale (art. 44).

La perception de ces contributions est réglée

pour le surplus par une annexe qui fait partie intégrante du présent règlement.

Art. 43. Taxe annuelle d'épuration

Pour tout bâtiment dont les eaux usées

aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives

d'épuration, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'épuration aux

conditions de l'annexe.

Art. 44 Taxe annuelle spéciale

En cas de pollution particulièrement importante

des eaux usées, il est perçu une taxe annuelle spéciale auprès des intéressés.

(...) La taxe annuelle spéciale est perçue en fonction du nombre

d'équivalents-habitants.

(...)

Art. 47. Affectation comptabilité

Le produit des taxes de raccordement est

affecté à la couverture des dépenses d'investissement du réseau des collecteurs

communaux EU.

Le produit des taxes annuelles d'épuration et

spéciales est affecté à la couverture des frais qui découlent, pour la commune,

de l'épuration des eaux.

Les recettes des taxes prélevées au titre de

l'évacuation et l'épuration des eaux doivent figurer, dans la comptabilité

communale, dans un décompte des recette effectuées.

L'Annexe au règlement

communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux fixe les taxes en fonction de

la valeur d'assurance incendie du bâtiment du bâtiment rapportée à l'indice 100

de 1990. Le taux de la taxe unique de raccordement est de 5 ‰ et celui de la

taxe annuelle de 0,63 ‰.

C. En 1996, la commune

s'est dotée d'un règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des

déchets.

Le préavis municipal

du 30 avril 1996 expose qu'il s'agissait de financer ce service dont le coût

avait progressé rapidement pour dépasser 200'000 francs par année, ce qui

nécessitait l'introduction d'une taxe nouvelle dans un règlement qui est par

ailleurs calqué sur celui de la commune voisine du Lieu en vigueur depuis 1993.

Discuté (au sujet

précisément de la taxe), puis admis par la commission du conseil communal, le

projet a été soumis le 11 juin 1996 au conseil communal où la proposition a été

faite qu'au lieu de prélever une taxe selon la valeur d'assurance incendie, la

commune finance ce service par son budget ordinaire. Le projet de la

municipalité a été finalement adopté sans modification. Approuvé par le Conseil

d'Etat le 13 novembre 1996, le règlement est entré en vigueur le 1er janvier

1997. La municipalité l'a communiqué aux propriétaires le 15 décembre 1997. Une

pétition revêtue de 255 signatures a été adressée au conseil communal pour

contester la taxe. La commission du conseil communal, puis le conseil communal

en date du 9 juin 1988, ont décidé de classer la pétition en considérant qu'une

taxe fondée sur la consommation d'eau, pratiquée dans d'autres communes,

n'était pas envisageable compte tenu des conditions de distribution de l'eau à

l'Abbaye. Selon le procès-verbal du conseil communal, qui classe la pétition,

ajoute que "la décision du conseil communal du 11 juin 1996 est

maintenue".

Le règlement communal

sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets prévoit en

substance que la commune collecte, transporte et traite les déchets urbains aux

endroits, jours et heures fixés par la municipalité (art. 9). Le règlement

prévoit que seuls les sacs à ordure de type reconnu sont autorisés (art. 10,

mais le préavis municipal cité ci-dessus exposait que la municipalité

n'utiliserait pas cette compétence dans un proche avenir). Les sacs doivent

être déposés aux endroits prévus et les immeubles de plus de quatre logements

doivent être équipés d'un conteneur (10 et 11). Il est interdit de déposer dans

les sacs et les conteneurs, notamment, des déchets spéciaux, des déchets

agricoles, du verre ou du papier, pour lesquels des dispositions spéciales sont

prévues (art. 7, art. 15 à 19, qui traitent également des déchets compostables,

des déchets encombrants, de l'aluminium et du carton). Le règlement communal

contient encore la disposition suivante:

"Art. 12 Déchets des entreprises

Les déchets ménagers, les déchets industriels

et artisanaux de type urbain seront transportés et traités aux frais du

détenteur par un prestataire privé ou par le détenteur lui-même. Les petites

quantités sont éliminées selon les directives de la Municipalité."

Pour ce qui concerne

la "taxe de service", le règlement communal prévoit ce qui suit:

Art. 31 Taxe

annuelle.

Pour tout bâtiment

desservi par la collecte, le transport et le traitement des déchets, il est

perçu du propriétaire une taxe annuelle au taux de 0,5 ‰ de la valeur

d'assurance incendie (valeur ECA) dudit bâtiment, rapportée à l'indice 100 de

1990, mais au minimum de fr. 125.- par logement, exception faite des bâtiments

suivants:

Les chalets

d'alpage, les églises, les cabanes et refuges, les remises et garages isolés,

les fumières et les fosses à purin, les bâtiments communaux et villageois

d'utilité publique (écoles, locaux de sociétés, hangars, couverts de citernes

et fontaines, locaux de pompiers, etc.).

La Municipalité

étudiera et réglera les cas particuliers non mentionnés dans cet article.

Pour les volumes

agricoles en exploitation, cette taxe est calculée au taux de 0,2 ‰.

Cette taxe est

perçue pour la première fois, prorata temporis, lors de l'octroi du permis

d'habiter.

Art. 32.

Affectation

Le produit de la

taxe annuelle est affecté à la couverture des frais de collecte, transport, de

stockage, de tri et de traitement des déchets.

Art. 33

Comptabilité

Le produit de la

taxe annuelle doit figurer dans la comptabilité communale dans le compte

"ordures et déchets".

On précisera encore

sur un plan plus général que d'après les indications fournies par le Conseil

d'Etat en 1989 lors des débats relatifs à la modification de la loi sur les

impôts communaux dont il sera question plus loin, 106 communes (sur les 385 que

compte le canton de Vaud) prélevaient une taxe destinée à couvrir les frais de

ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères

(BGC février 1989, p. 1455). D'après le projet de révision de la loi sur la

gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la

sécurité et de l'environnement (rédaction du 21 avril 1999), 199 communes

disposent actuellement d'un règlement prévoyant la perception d'une taxe, ceci

selon 11 systèmes de taxation différents, tandis que les autres communes

recourent au produit de l'impôt ordinaire. Le mode de perception le plus

fréquent est une taxe par habitant (67 communes) ou par ménage (26 communes)

alors que 16 communes ont mis en application une taxe sur les sacs à ordures.

D. Daniel Lehmann est

propriétaire, sur le territoire de la Commune de L'Abbaye, de l'hôtel de la

Truite, ainsi que, en copropriété avec Paul Bolomey, de l'immeuble "Haute

Roche".

L'Hôtel de la Truite,

construit en 1750, est un hôtel-restaurant situé dans le village du Pont. Sa

valeur d'assurance incendie, précédemment de 5'300'820 francs, a été fixée à

3'465'000 francs par nouvelle taxation effectuée le 22 septembre 1998.

L'immeuble

"Haute-Roche", situé dans la pente qui surplombe le village du Pont,

est un manoir construit au début du siècle. D'après le recourant, qui a produit

une coupure de presse avec photo qui signale cette construction comme un

exemple précoce d'utilisation du béton armé, l'immeuble ferait actuellement

l'objet d'une procédure de classement. L'immeuble a été loué comme colonie de

vacances au Centre de loisirs et de ski du lac de Joux mais l'autorisation

d'exploiter délivrée en 1994 a été retirée par le Service de protection de la

jeunesse le 22 janvier 1996 après que l'Etablissement cantonal avait exigé en

vain des travaux destinés à en améliorer la sécurité. L'immeuble n'est plus

occupé depuis lors, si ce n'est qu'il semble avoir été, d'après les indications

recueillies en audience, squatté durant quelque temps et cambriolé. La valeur

d'assurance incendie de cet immeuble a également été modifiée par nouvelle

taxation du 22 septembre 1998, passant de 2'565'070 francs à 500'280 francs. Le

procès verbal de cette taxation comporte diverses annotations indiquant

"bâtiment inutilisé, valeur agréée, aviser ECA" et "bâtiments

historique SANS complément restauration".

B. Le 24 mars 1998, la

Commission d'impôt et recette de district de La Vallée (agissant comme organe

de perception pour la commune) a adressé à Daniel Lehmann un bordereau relatif

aux contributions communales pour l'année 1997 pour chaque immeuble.

En ce qui concerne

l'hôtel de la Truite, le montant total des taxes communales s'élève à 7'746,75

fr. et se décompose comme suit: 1'422,80 fr. pour l'impôt foncier, 3'525,75 fr.

pour la taxe d'épuration des eaux et 2'798,20 fr. pour la taxe d'élimination

des ordures.

En ce qui concerne

l'immeuble "Haute-Roche" (dont le destinataire est également Paul

Bolomey), le montant total des taxes s'élève à 2'482,55 francs (impôt foncier:

180 fr.; taxe épuration des eaux: 1'283,70 fr.; taxe pour les ordures: 1'018,85

fr.).

Par courrier du 7

avril 1998, Daniel Lehmann a recouru contre ces deux bordereaux auprès de la

Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye

(ci-après la Commission communale de recours).

C. Par décision du 5 mai

1998, la Commission communale de recours a rejeté le recours en considérant que

la taxe voirie est en tout point conforme au règlement communal sur la

collecte, le traitement et l'élimination des déchets approuvé par le Conseil

d'Etat le 13 novembre 1996.

D. Contre cette décision,

Daniel Lehmann a déposé un recours auprès du Tribunal administratif en date du

2 juin 1998. En ce qui concerne l'hôtel de la Truite, il fait valoir que le

montant des taxes est disproportionné par rapport au rendement commercial et

aux prestations fournies. S'agissant du bâtiment de "Haute Roche", il

expose qu'il a été fermé par les services de l'Etat pour cause d'insécurité et

devrait être taxé de façon différente. Il précise encore qu'il a déposé une

demande de révision des polices d'assurance-incendie auprès de l'ECA. Il

conclut dès lors à ce que les taxes soient calculées par rapport à la valeur

réelle des immeubles, en tenant compte de leur réalité commerciale.

Ce recours suivait une

autre lettre (produite lors de l'audience) émanant de Daniel Lehmann et de Paul

Bolomey et adressée le 26 mai 1998 à la commission communale de recours,

contestant la taxe relative au bâtiment Haute-Roche en raison des travaux

nécessités par celui-ci.

Le recourant a

effectué une avance de frais de 500 francs.

Par courrier du 30

juin 1998, la Commission communale de recours de L'Abbaye a informé le tribunal

qu'elle n'entendait pas participer à la présente procédure.

La municipalité s'est

déterminée sur le recours par courrier du 17 juillet 1998, concluant

implicitement à son rejet.

Le recourant a adressé

au tribunal un mémoire complémentaire en date du 28 août 1998. Il précise qu'il

conteste non seulement la taxe voirie, mais également la taxe d'épuration des

eaux pour les deux immeubles. Il soutient que les taxations attaquées violent

le principe de la proportionnalité, dès lors qu'elles ne respectent pas le

principe de la couverture des frais et de l'équivalence. Par ailleurs, il

relève que le bâtiment Haute Roche ne peu légalement bénéficier du service de

ramassage des déchets puisque son exploitation a été interdite par une décision

de l'autorité cantonale du 26 janvier 1996. Enfin, considérant que les taxes

litigieuses sont en réalités des impôts déguisés, il soutient qu'elles ne

devraient pas être augmentées de la TVA. Il conclut dès lors à l'admission de son

recours et à ce que la décision de la Commission communale de recours soit

annulée.

Le tribunal a

recueilli et communiqué aux parties les observations du Service de l'intérieur

du 4 novembre 1998. Ce service rappelle que le Grand Conseil a clairement manifesté

sa volonté de maintenir la possibilité pour les commune d'avoir recours à la

valeur ECA pour les taxes annuelles et que la jurisprudence a admis le

bien-fondé de ce critère. Pour le reste, il s'en remet à justice sur le point

de savoir si le bâtiment "Haute Roche", interdit d'exploitation,

remplit toujours les critères d'assujettissement à la taxe d'épuration des eaux

et à la taxe voirie ainsi que sur le point de savoir si le recours à la valeur

ECA demeure un critère admissible pour fonder les taxes de voirie, compte tenu

du nouvel art. 32a de la loi fédérale sur l'environnement, entré en vigueur le

1er novembre 1997. Enfin, le Service de l'Intérieur relève que

l'assujettissement à la TVA ne relève pas des autorités cantonales ou

communales.

E A la requête du

recourant, le tribunal a tenu audience en date du 8 février 1999 pour statuer

sur la présente cause (ainsi que sur deux autres causes analogues concernant la

commune intimée). Etaient présents le recourant assisté de son conseil ainsi

que le syndic de l'Abbaye. Après avoir, par son conseil, déclarer retirer ses

conclusions relatives à la taxe d'épuration, le recourant a déclaré les

maintenir.

Des explications

recueillies en audience, il résulte encore qu'à l'Hôtel de la Truite, des

containers à ordures sont disponibles et utilisés également par les bâtiments

voisins. Pour ce qui concerne le manoir de Haute-Roche, qui est isolé au-dessus

du village comme le montre la carte au 1:25'000 examinée durant l'audience, un

container est disponible sur le chemin qui y mène.

La commune a produit

un tirage des comptes communaux qui comprennent en résumé les rubriques

suivantes pour ce qui concerne l'épuration:

460 Collecteurs et

stations

de pompage

1997

1996

Charges

Revenus

Charges

Revenus

total charges

172'222

190'306

taxes de raccordement

20'196

20'408

taxes annuelles d'épuration

134'730

132'704

462 STEP Pont-Charbonnières

1997

1996

Charges

Revenus

Charges

Revenus

total charges

47'209

50'794

taxes annuelles d'épuration

20'000

25'000

participation Le Lieu

27'466

13'955

464 STEP Les Bioux

1997

1996

Charges

Revenus

Charges

Revenus

total charges

38'968

39'210

taxes annuelles d'épuration

35'000

35'000

subsides divers

3'098

0

Quant au compte "450

ordures ménagères et déchets", il présente les soldes suivants:

1997

1996

Charges

Revenus

Charges

Revenus

Total charges

200'264

219'288

Revenus divers

56

8626

Taxe sur les déchets

153'593

-

La commune s'est

enquise de l'aboutissement de la procédure par lettre du 18 mai 1999. Le

tribunal a annoncé que l'arrêt serait rendu sauf imprévu à la fin du semestre.

Il a signalé aux parties qu'il avait versé au dossier une copie du projet de

révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le

Département cantonal de la sécurité et de l'environnement le 10 mai 1999

(rédaction du 21 avril 1999).

Considérants

1.

Il n'est pas contesté

(quand bien même la décision de la Commission communale de recours du 5 mai

1998.

n'évoque que la taxe de voirie) que le recours concerne à la fois la taxe

annuelle d'épuration et la taxe annuelle d'enlèvement des ordures, ainsi que

cela résulte notamment du mémoire complémentaire du conseil de Daniel Lehmann

du 28 août 1998. Le recours concerne les deux bâtiments déjà décrits (soit

l'Hôtel de la Truite et le manoir de Haute-Roche) car Paul Bolomey s'est

associé par lettre du 26 mai 1998 au recours de Daniel Lehmann (on peut donc

admettre que ce dernier le représente pour ce qui concerne le bâtiment

Haute-Roche dont il est copropriétaire.

Il n'est pas contesté

non plus que le bordereau litigieux calcule les taxes litigieuses conformément

aux deux règlements communaux applicables. Le tribunal s'abstiendra donc de

vérifications arithmétiques s'agissant du montant de la valeur d'assurance

incendie, de l'indice annuel ECA appliqué à celle-ci et du calcul de la TVA. La

contestation relative à l'inclusion de la TVA dans les taxes litigieuses repose

simplement sur l'affirmation selon laquelle ces taxes seraient constitutives d'un

impôt (mémoire du 28 août 1998, p. 8), moyen qui se confond avec l'objet même

du litige qui concerne l'admissibilité du critère de taxation mis en place par

les deux règlements communaux. Quant au fait que Daniel Lehmann a, en cours de

procédure, obtenu de l'ECA une modification de la valeur d'assurance des

immeubles litigieux, il est sans pertinence car cette modification est

intervenue, d'après les pièces produites, le 24 septembre 1998, alors que

l'année pour laquelle la taxation est litigieuse est l'année 1997.

2.

La loi sur les impôts

communaux (LIC) du 5 décembre 1956 contient la disposition suivante:

"Art. 4.

Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour

prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales

en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières.

Ces taxes doivent

faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent

être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou

ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.

Leur montant doit

être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.

Les taxes communales

litigieuses en l'espèce sont fondées sur cette disposition générale. Les

règlements communaux correspondants ont été approuvés par le Conseil d'Etat

(art. 4 al. 2 LIC; v. ég. le principe général exigeant l'approbation par le

Conseil d'Etat des règlements conférant des droits ou imposant des obligations

fixé par l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes (LC) du 28 février 1956).

En l'espèce, le

recours conteste l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la

perception des taxes communales. En bref, la rentabilité de l'Hôtel de la

Truite serait, en raison du faible taux d'occupation des chambres, sans rapport

avec la valeur d'assurance élevée du bâtiment: celle-ci ne tient pas compte de

la mise à contribution effective des services publics. Pour le manoir de

Haute-Roche, cette mise à contribution serait nulle puisqu'il n'est plus

occupé, ce qui devrait être pris en compte en l'espèce du fait que cette

inoccupation est imposée aux propriétaires par une décision de l'autorité.

3.

Pour ce qui concerne

l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes

d'utilisation, on se référera tout d'abord à l'exposé de la situation maintes

fois répété par le Tribunal administratif (voir par exemple un arrêt Metalec c/

Ecublens, FI 93/001 du 23 février 1998, dont est tiré le présent considérant).

On rappellera donc à

ce sujet que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980 (ATF 106 Ia 241, trad.

au JT 1982 I 486, ainsi que les nombreuses références citées), a considéré

notamment ce qui suit:

"Il est admissible de percevoir des taxes

selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience.

Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de

préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier

procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi

pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à

la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument

injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se justifieraient

pas pour des motifs raisonnables".

En droit cantonal, le

Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février

1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et

FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une

partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins

contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures

qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette

valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il

précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une

disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il

signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais

d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la

valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base

(voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans

l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455

principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à

l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance

incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance.

Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil

d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle

intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur

ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait

plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au

contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour

éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles

modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat

prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts

communaux:

Art.

4a

"Base

de calcul

Si

les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le

calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de

distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions

suivantes:

La

valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.

Une

taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que

si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.

La

valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de

taxes annuelles."

Art.

36a

Valeur

ECA

L'Etablissement

cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la

demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments

situés sur leur territoire."

Ce projet de loi a été

adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en

suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art

4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à

1593.

et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la

possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également

les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité,

p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre

1991.

est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).

L'art. 36a LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28

février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie

des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no

19.

du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont

communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de

1990.

correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en

1939.

(arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des

"Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation

de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives",

commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai

1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31

mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux

des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice

100.

de 1990.

Au vu de ce qui

précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour

la perception des taxes communales est admise par la jurisprudence fédérale,

qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de Vaud et que le

législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en maintenir la

possibilité, y compris pour les taxes annuelles. C'est pour se conformer aux

exigences du droit cantonal que la commune de l'Abbaye a adopté un nouveau

règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux.

4.

Pour ce qui concerne

l'épuration des eaux, il faut souligner l'évolution récente du droit fédéral

que constitue la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux du

24.

janvier 1991 (LEaux), qui n'a pas été invoquée par le recourant mais qui est

de nature à entraîner une modification de la pratique cantonale.

a) La novelle du 20 juin

1997.

entrée en vigueur le 1er novembre 1997 a introduit l'art. 60a LEaux dont

la teneur est la suivante:

1.

Les cantons veillent à ce que les coûts de construction,

d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des

installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de

tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres

taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées.

Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité d'eaux usées produites;

b. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du

capital de ces installations;

c. des intérêts;

d. des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement

et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences

légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

2.

Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe

de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les

principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement

peuvent être introduits.

3.

Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux

constituent les provisions nécessaires.

4.

Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont

accessibles au public.

Cette modification,

dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales

(suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de

causalité à l'art. 3a LEaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure

prescrite pas la présente loi en supporte les frais". Cet modification

tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et

sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au

principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence

le comportement de la population dans un sens plus respectueux de

l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale

Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et

1237). La même novelle modifie la loi fédérale sur la protection de

l'environnement (LPE), au sujet de la gestion des déchets, comme on le verra

plus loin.

A la première lecture,

l'art. 60a al. 1 LEaux paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une

part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la

quantité d'eaux usées produites (lit. a) et d'autre part la définition du

cercle des dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à d). On serait tenté d'en

déduire que l'art. 60a LEaux impose aux cantons et communes une taxe fondée sur

le seul critère de la quantité d'eau, ceci pour couvrir les dépenses énumérées

sous b à d. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les cantons et

les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour en tenir

compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte finalement

adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont

fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter (FF 1996

IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art. 60a al. 1

LEaux selon laquelle la contribution des responsables doit être prélevée

"par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes" ("mit

Gebühren oder anderen Abgaben").

Pour ce qui concerne

l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions

envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des

eaux (p. 1228). Un amendement visant à permettre aux cantons d'introduire une

péréquation pour les cas où le coût des installations serait insupportable pour

les habitants en raison de la structure de l'habitat (régions isolées) a été

rejeté, non pas parce que le principe en était contesté, mais parce qu'il

allait de soi que les cantons étaient libres d'utiliser cette possibilité (BOCE

1996.

IV 1167-1169). Le Conseil national avait introduit un amendement prévoyant

que les émoluments variables (liés à la consommation) doivent couvrir au moins

50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but étant de favoriser ceux qui économisent

l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I 428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas

rallié pour le motif que les directives des professionnels aboutissent déjà à

prélever sur une base proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à

65.

% (BOCE 1997 III 427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au

vu de cette constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée

dans la suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de

leur taux (BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).

On observera pour

terminer qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art.

60a LEaux, qui porte atteinte à l'autonomie organisationnelle et financière des

cantons (art. 3 Cst), comme le Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant

de faire taire ses scrupules en affirmant que le principe de causalité

permettait d'agir sur le comportement des individus, ce qui nécessitait un

cadre juridique uniforme dans toute la Suisse (FF 1996 IV 1237).

b) En l'espèce, la taxe

annuelle d'épuration litigieuse est due pour l'année 1997. L'art. 60a LEaux,

entré en vigueur le 1er novembre 1997, est en principe applicable dès cette

date soit pour deux mois seulement. Il est cependant évident qu'on doit

admettre un certain délai de transition. Pour 1997 en tout cas, il serait

absurde de modifier la taxation pour deux mois seulement. Il faut bien voir que

si le législateur fédéral a choisi cette date (curieuse pour le domaine des

taxes qui sont en général annuelles et dont la perception concorde avec les

années civiles), c'est parce l'objet principal de la modification touchait aux

subventions fédérales et que le droit antérieur fixait à cette date un délai

péremptoire pour l'obtention de ces subventions (il fallait que la réalisation

ait commencé avant le 1er novembre 1997; la modification de la loi sur ce point

consistait non pas à prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à

cette date, le permis de construire ait été délivré en première instance; FF

1996.

IV 1221; voir un exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas

de l'usine d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du

30.

juin 1998 qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril

1999). Pour ce motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle

modifie son règlement avec effet au 1er novembre 1997.

Quant aux

modifications que devrait subir le droit communal, elles tiennent sans doute au

fait qu'une perception de la taxe annuelle en fonction de la seule valeur

d'assurance incendie n'est probablement plus admissible en droit fédéral. Il

n'appartient cependant pas à l'autorité judiciaire qu'est le Tribunal administratif

d'examiner les difficultés que suscite la situation particulière de la commune

de l'Abbaye, dont le territoire très vaste s'étend le long des rives du lac de

Joux (ce qui engendre probablement des difficultés d'écoulement gravitaire des

eaux d'où l'importance du poste "stations de pompage" dans les

comptes communaux), où l'habitat est très dispersé même le long du lac

puisqu'il s'y répartit en plusieurs villages, où deux stations d'épuration

différentes sont d'ailleurs en fonction, l'une étant partagée avec la commune

voisine. Surtout, il est matériellement impossible, faute de compteurs d'eau

sur une partie du territoire communal, de mesurer la quantité d'eau évacuée, ce

qui rend impossible en l'état la réalisation des exigences de l'art. 60a LEaux.

On rappellera aussi que la protection des eaux est notoirement délicate - ce

qui peut en augmenter le coût - à la Vallée des Joux en raison de la

perméabilité du massif calcaire du Jura (voir l'arrêt AF 96/001 concernant le

Syndicat d'améliorations foncières des Landes visant l'électrification dans la

région du Marchairuz pour éviter le stockage de mazout). L'intervention de

l'autorité judiciaire dans l'élaboration d'un nouveau système réglementaire

communal serait constitutive d'une violation de l'autonomie communale et serait

aussi en contradiction avec la volonté du législateur fédéral de laisser aux

cantons et aux communes la grande souplesse dont ceux-ci souhaitaient disposer

et dont tenait compte le projet du Conseil fédéral (FF 1996 IV 1219) adopté par

les chambres. Le tribunal administratif prend aussi en considération le fait

qu'en cas d'annulation des taxes litigieuses, la commune risquerait d'être

privée de toute taxe d'épuration puisque celles-ci pourraient être contestées à

coup sûr par un recours; cela risquerait d'amener la commune à financer

l'épuration par son budget ordinaire, ce qui serait encore plus incompatible

que la situation actuelle avec le principe de causalité désormais ancré à

l'art. 3a LEaux. On rappellera d'ailleurs que la commune voisine du Lieu, sur

le règlement de laquelle celui de l'Abbaye est calqué, se trouverait dans la

même situation, ce qui mettrait deux tiers du district hors d'état de prélever

les taxes d'épuration.

Au surplus, les griefs

concrets que soulève le recours ne suffisent pas à établir l'existence d'une

surimposition prohibée. Pour ce qui concerne l'Hôtel-restaurant de la Truite,

le faible taux d'occupation des chambres (qui n'est d'ailleurs démontré par

aucune pièce) ne permettrait pas d'emblée de conclure que la mise à

contribution effective des installations d'épuration serait particulièrement

faible. En effet, l'exploitation d'un hôtel et d'un restaurant est, de manière

générale et à quantité d'habitant égale, de nature à générer, en raison des

installations professionnelles de cuisine et de buanderie notamment, plus

d'eaux usées qu'un immeuble d'habitation. Le recourant se garde d'ailleurs bien

de prétendre que l'hôtel de la Truite devrait être soumis à la taxe annuelle

spéciale de l'art. 44 du règlement communal, qui est pourtant calculée en

fonction du nombre d'équivalent-habitants. Quant au fait que la valeur

d'assurance incendie ait pu paraître trop élevée au vu de la baisse résultant

de la nouvelle taxation, on observera qu'il n'aurait tenu qu'au recourant de

faire modifier cette valeur plus tôt. La nouvelle taxation intervenue le 22

septembre 1998 ne peut donc pas être prise en considération pour les taxes de

1997.

Quant au manoir de Haute-Roche, il est également susceptible d'une

utilisation touristique que n'empêche pas, sous la seule réserve de

l'hébergement d'enfants, la décision du Service de protection de la jeunesse

invoquée dans le recours. Il ne se justifie pas de faire à cet égard une

exception à l'application généralisée du règlement communal, qui ne distingue

pas non plus le cas des résidence secondaires, nombreuses dans la commune et

peu occupées (voir à ce sujet l'ATF 2P.257/1996 du 10 juillet 1997, ZBl 1999 p.

174, au sujet du raccordement et de la consommation d'eau).

Dans ces conditions,

le Tribunal administratif juge, tout en soulignant que le droit communal doit

rapidement être adapté au droit fédéral, qu'il n'y a pas lieu d'annuler les

taxes litigieuses dues pour 1997 pour le seul motif que le règlement communal

ne serait plus conforme au droit fédéral entré en vigueur le 1er novembre 1997.

c) On signalera pour

terminer que dans deux arrêts du 9 novembre 1998 concernant un même

contribuable mais sur le territoire de communes différentes, le Tribunal

fédéral a jugé une fois de plus que la valeur d'assurance incendie, certes

schématique mais facile à utiliser, peut être utilisée comme critère pour

autant qu'il ne serve pas à aménager un privilège fiscal ou une surimposition,

et que l'application de ce critère n'aboutisse pas à des résultats insoutenables,

injustifiables et créant des différences ne reposant pas sur des motifs

raisonnables. Cependant, le Tribunal fédéral a mis nouvellement l'accent sur le

fait que cette jurisprudence concerne les taxes couvrant les frais de

construction des canalisations et des installations d'épuration, équivalant

ainsi à une taxe de raccordement. Dans les deux cas jugés le 9 novembre 1998,

on avait affaire à une taxe annuelle servant à couvrir à la fois les frais de

construction et les frais d'entretien des installations. Selon le Tribunal

fédéral, les frais d'entretien dépendent aussi du volume d'eau évacué. Dans

l'un des cas concernant le Service intercommunal d'épuration des eaux de

Vevey-Montreux (SIEG), le Tribunal fédéral a considéré que le système de calcul

de la taxe était admissible parce qu'il tenait compte non seulement de

l'avantage économique pour le contribuable (valeur incendie), mais aussi "de

l'entretien de ces installations (redevance de base) et de la consommation

effectuée par le contribuable (consommation)". Dans le cas de La

Tour-de-Peilz en revanche (publié depuis lors aux ATF 124 I 1), le Tribunal

fédéral a condamné le système communal parce qu'il calculait la taxe annuelle

exclusivement sur la base de la valeur de l'assurance incendie: puisque la taxe

couvre aussi l'entretien, elle devrait tenir compte aussi de la consommation,

le système communal pouvant aboutir à un résultat injuste lorsque la

consommation est très faible.

Cette jurisprudence

récente condamne, pour les taxes d'épuration, le système cantonal qui, au terme

des longs débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus, permet aux communes de

percevoir les taxes annuelles en fonction de la seule valeur d'assurance

incendie. Elle anticipe en quelque sorte les effets de la modification du droit

fédéral opérée par l'introduction des art. 3a et 60a LEaux. S'agissant du

règlement de la commune intimée en l'espèce, on constate qu'il prévoit (art.

47) que les taxes de raccordement sont affectées aux dépenses d'investissement

du réseau des collecteurs communaux d'eau usée tandis que les taxes annuelles

sont affectées aux frais d'épuration. Cette disposition n'évoquant expressément

que les collecteurs communaux, on ignore de quelle manière sont censés êtres

couverts les coûts de construction ou d'amortissement des installations

d'épuration (station d'épuration à proprement parler) et l'on ne parvient pas

non plus à savoir ce qu'il en des autres dépenses invoquées par l'art. 60a

LEaux, soit notamment les intérêts ainsi que les investissements planifiés pour

l'assainissement et le remplacement de ces installations, leur remplacement ou

leur amélioration. Le Tribunal constate ainsi que si le règlement communal

n'est plus conforme ni au droit fédéral ni à la nouvelle jurisprudence

instaurée par l'arrêt du 9 novembre 1998, il présente au moins en l'état

l'avantage d'éviter un financement qui serait exclusivement à la charge du

budget ordinaire de la commune. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique

en principe immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor,

Droit administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars

1996; AC 96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même

qu'il faut accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement

à l'art. 60a LEaux, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune

pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les

taxes annuelles, de la modification de l'art. 4a LIC à laquelle elle a du

s'adapter en 1993, laisser à la commune un délai lui permettant de se conformer

à la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral.

Vu les considérants

qui précèdent, le tribunal juge qu'il n'y a pas lieu d'annuler les taxes

annuelles d'épuration litigieuses.

5.

Pour ce qui concerne

les ordures, le recourant conteste la taxe annuelle pour le même motif que la

taxe d'épuration, à savoir que la valeur d'assurance élevée des bâtiments

litigieux ne permet pas de tenir compte de la mise à contribution effective du

service public.

a) L'art. 29 de la loi

vaudoise sur la gestion des déchets du 13 décembre 1989 a la teneur suivante:

"Les communes peuvent percevoir,

conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour

couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination

des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la

quantité de déchets produits".

L'exposé des motifs du

Conseil d'Etat rappelait au sujet du financement du traitement des déchets que

la loi fédérale sur l'environnement (LPE) pose le principe de la

"causabilité" (il faut lire "causalité"), dit du

"pollueur-payeur", mais il ajoutait que pour éviter une charge

excessive pouvant inciter à une élimination non respectueuse de

l'environnement, les collectivités publiques seraient appelées dans une

certaine mesure à participer au financement (BGC automne 1989 p. 231). Au sujet

de l'art. 29, il indiquait que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets

produits peut permettre d'introduire la taxe au sac pour pénaliser ceux qui ne

trient pas leur déchets (BGC précité, p. 234). L'art. 29 a été adopté sans

discussion lors des débats (BGC précité p.292).

On retiendra donc que

le législateur cantonal, en 1989, n'a pas voulu imposer de solution aux

communes. L'art. 29 LGD, quand il évoque le prélèvement d'une taxe

proportionnelle à la quantité de déchets, est purement dispositif.

b) Il est vrai toutefois

que dans la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement

(LPE), le principe de la causalité est inscrit à l'art. 2: "Celui qui

est à l'origine d'une mesure prescrite pas la présente loi en supporte les

frais". Il s'agit du même texte que celui qui vient d'être introduit

dans le LEaux mais dans la LPE, il est en vigueur depuis le 1er janvier 1985.

En matière de taxe

relative aux ordures, le Tribunal fédéral a considéré jusqu'ici que la LPE (du

moins dans sa teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui

doivent être concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère

autonome" (ATF du 29 mai 1997, commune de F. c/ Cour de droit public du

tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999 I p. 94, qui cite en outre un arrêt du 20

novembre 1995, dans RDAT 1996 1 51 142; voir aussi ATF 2P.380/1996 du 28

janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié sur

ce point dans DEP 1998 p. 739). On peut néanmoins se demander si le droit

fédéral, de par la seule entrée en vigueur de l'art. 2 LPE, a imposé de manière

contraignante aux corporations publiques cantonales ou communales l'obligation

de financer les tâches relatives aux ordures par des taxes spéciales fixées

proportionnellement aux quantités d'ordures.

Tel n'est pas

l'interprétation du Tribunal fédéral, qui a jugé que l'art. 2 LPE n'est pas

violé par la perception d'une taxe dont le montant est fixé sans tenir compte

de la quantité de déchets produite par chaque ménage (ATF du 29 mai 1997,

commune de F. c/ Cour de droit public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999

I p. 94). Cet arrêt cite en outre un arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996

1.

51 142, en exposant que

"... le tribunal fédéral a en effet jugé

qu'en attendant l'adoption de solutions tarifaires aptes à répartir les coûts

en respectant de manière optimale le principe de causalité, telles que la taxe

sur les récipients prévue par l'art. 22 RTO, celui-ci n'imposait pas une

répartition des coûts proportionnelle à la quantité de déchets effectivement

produite et qu'il ne s'opposait pas à la perception d'une taxe unique par

foyer, indépendamment du nombre d'individus qui le compose. Il n'y a aucune

raison de s'écarter de cette jurisprudence en l'occurrence."

(ATF du 29 mai 1997, consid. 3b)

c) La novelle déjà évoquée

du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, a introduit un nouvel

art. 32a LPE dont la teneur est la suivante:

"Les cantons

veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant

que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou

d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le

montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du

type et de la quantité de déchets remis;

b. du

coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination

des déchets;

c des

amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des

intérêts;

e. des

investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement

de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales

ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

Si l'instauration

de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait

compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la

protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être

introduits.

Les détenteurs

d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions

nécessaires.

Les bases de calcul

qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".

L'art. 32a LPE est le pendant

de l'art. 60a LEaux (Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes

et couverture des taxes d'élimination, DEP 1999 p. 311). Le Message du Conseil

fédéral se réfère d'ailleurs, au sujet de l'art. 32a LPE, aux explications

relatives à l'art. 60a LEaux (FF 1996 IV 1232).

La novelle du 20 juin

1997, dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales

(suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de

causalité à l'art. 3a LEaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure

prescrite pas la présente loi en supporte les frais", qui est lui

aussi le pendant de l'art. 2 LPE en vigueur depuis 1985. Cet modification

tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et

sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au

principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence

le comportement de la population dans un sens plus respectueux de

l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale

Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et

1237).

A la première lecture,

l'art. 32a al. 1 LPE paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une

part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la

quantité de déchets remis (lit. a) et d'autre part la définition du cercle des

dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à e). On serait tenté d'en déduire que

l'art. 32a al. 1 LPE impose aux cantons et communes une taxe fondée sur le seul

critère de la quantité de déchets remis, ceci pour couvrir les dépenses

énumérées sous b à e. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les

cantons et les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour

en tenir compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte

finalement adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes

qui sont fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter

(FF 1996 IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art.

32a al. 1 LEaux LPE selon laquelle la contribution des responsables doit

être prélevée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes"

("mit Gebühren oder anderen Abgaben").

Pour ce qui concerne

l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions

envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des

eaux (p. 1228). Les débats ont fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de

prescrire la "taxe au sac" (pour les ordures), ceci en raison des

réticences des cantons romands à l'égard de ce système (introduction du

rapporteur du Conseil des Etats, BOCE 1996 IV 1163). Un amendement visant à

permettre aux cantons d'introduire une péréquation pour les cas où le coût des

installations serait insupportable pour les habitants en raison de la structure

de l'habitat (régions isolées) a été rejeté, non pas parce que le principe en

était contesté, mais parce qu'il allait de soi que les cantons étaient libre

d'utiliser cette possibilité (BOCE 1996 IV 1167-1169). Le Conseil national

avait introduit un amendement prévoyant que les émoluments variables (liés à la

consommation) doivent couvrir au moins 50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but

étant de favoriser ceux qui économisent l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I

428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas rallié pour le motif que les

directives des professionnels aboutissent déjà à prélever sur une base

proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à 65 % (BOCE 1997 III

427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au vu de cette

constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée dans la

suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de leur taux

(BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).

Pour ce qui concerne

l'élimination des déchets urbains, le message du Conseil fédéral indiquait ce

qui suit (FF 1996 IV 1233):

"Pour la mise en oeuvre du principe de

causalité, la marge de manoeuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la

combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité de

déchets remis - plus connue sous le terme de taxe-poubelle - correspond tout à

fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du

ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de

l'infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux

récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes

serait perçue sous forme de charge de préférence (contributions sur la

propriété foncière proportionnelles à la taille de l'habitation p. ex.). Les

cantons et les communes ont la possibilité d'adapter leur système de taxation à

des particularités régionales ou locales."

Les débats des

Chambres ont aussi fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de prescrire

purement et simplement la "taxe au sac", ceci en raison des

réticences des cantons romands à l'égard de ce système, et qu'il restait

possible, par exemple dans les régions touristiques, de prélever les taxes par

personne ou par nuitée (intervention du rapporteur du Conseil des Etats lors du

débat d'entrée en matière, BOCE 1996 IV 1163).

On observera aussi

qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art. 32a LPE

(le Message du Conseil fédéral se réfère au ce sujet aussi aux explications

relatives à l'art. 60a LEaux), car cette disposition porte atteinte à

l'autonomie organisationnelle et financière des cantons (art. 3 Cst), comme le

Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant de faire taire ses scrupules en

affirmant que le principe de causalité permettait d'agir sur le comportement

des individus, ce qui nécessitait un cadre juridique uniforme dans toute la

Suisse (FF 1996 IV 1237).

On rappellera enfin

que le Tribunal fédéral considère que dans ce domaine, la LPE (du moins dans sa

teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui doivent être

concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère

autonome" (v. dans ce sens les deux arrêts cités ci-dessus ainsi que l'ATF

2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des

Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739).

Il faut bien voir

cependant que nombre d'auteurs, principalement alémaniques, considèrent que

l'adoption de la taxe au sac est obligatoire (Veronika Huber-Wälchli,

Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und

verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 51, ainsi que les références citées

en note 67), combinée éventuellement avec une taxe de base (op. cit., p. 54-56;

cet auteur précise en p. 56 que les exigences légales ne peuvent pas être

réalisées sans une taxe au sac ou une taxe analogue). Certains admettent

toutefois que la taxe au sac, si elle est trop élevée, conduit dans un cul de

sac en incitant les utilisateurs à se défaire illégalement de certains déchets

(Huber-Wälchli, op. cit. p. 53-54: "Sackgebühr, Sackgasse !"; c'est

la situation que vise l'art. 32a al. 2 LPE). L'un des principaux commentateurs

de la LPE, consulté par le canton de Schaffhouse au sujet du cas de deux

communes dont les électeurs paraissaient s'obstiner à ne pas adapter le

règlement communal au droit fédéral (ces communes n'avaient pas de taxe du tout

ou une taxe fondée sur l'adduction d'eau), considère que le droit fédéral exige

un financement conforme au principe de causalité depuis quatorze ans déjà; il

n'envisage pas moins que d'adresser aux électeurs une commination pour le cas

où ils n'accepteraient pas le nouveau règlement dans un ultime délai de grâce à

l'échéance duquel l'autorité cantonale adoptera un tarif conforme au droit

fédéral à la place des autorités communales compétentes (Heribert Rausch,

Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige Abfallgebühren, DEP 1998 p. 635,

spéc. p. 643 et 647). Le tribunal administratif ne saurait se rallier à cette

conception excessive. Il est frappant à cet égard de constater qu'il existe un

décalage considérable entre ces vues doctrinales et la pratique: on sait par

exemple qu'en 1996, 45 % des communes suisses, principalement à l'ouest et au

sud du pays, finançaient encore le service des ordures à l'aide des recettes

fiscales ordinaires ou de taxes qui ne dépendaient pas de la quantité d'ordures

(Huber-Wälchli, op. cit., p. 60). Dans le canton de Vaud, on a vu (lettre C in

fine de l'état de fait) que le nombre de communes percevant une taxe a doublé

durant les dix dernières années (passant de 106 en 1989 à 199 en 1999) mais il

n'est reste pas moins qu'actuellement encore, près de la moitié des 385

communes du canton ne prélèvent aucune taxe et que nombre de celles qui le font

utilisent un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la

quantité de déchets. Compte tenu du fait que la jurisprudence du Tribunal

fédéral admettait en l'état de tels systèmes (ci-dessus lit. b; le tribunal n'a

pas à examiner ici comment il en irait en application du nouveau droit), il

serait évidemment disproportionné de considérer que les taxes existantes

devraient être immédiatement condamnées au 1er novembre 1997 en application

immédiate des exigences nouvelles de l'art. 32a LPE. D'ailleurs, les

publications récentes de la doctrine, qui constatent que le législateur fédéral

n'a pas fixé de délai d'adaptation, admettent néanmoins le principe d'une

adaptation par étape et avec des délais transitoires (Huber-Wälchli, op. cit.,

p. 60, qui cite l'exemple de la ville de Coire dont la réglementation adoptée à

fin 1998 prévoit l'introduction par étape d'un système mixte au terme d'un

délai maximal de cinq ans; v. ég. Revaz, op. cit. p. 318, qui rappelle que le

but de la modification de la LPE était de laisser aux cantons une grande

liberté quant à la manière de mettre en oeuvre les nouvelles exigences).

d) D'après le projet de

révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le

Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (rédaction du 21

avril 1999), l'art. 29 LGD (dont on a vu qu'actuellement, il permet simplement

de manière potestative la perception de taxes) serait modifié pour rendre

obligatoire la perception de taxes couvrant les frais d'élimination des déchets

urbains selon un système tenant compte de la quantité de déchets ou prévoyant

une taxe forfaitaire par habitant ou par ménage. Toujours d'après ce projet,

les communes disposeraient d'un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la

modification de la loi cantonale pour adapter leur droit communal.

e) En l'espèce est

litigieuse la taxe annuelle que la commune intimée réclame pour la première

fois en 1997 sur la base du règlement approuvé par le Conseil d'Etat le 13

novembre 1996. Fondée exclusivement sur la valeur d'assurance incendie, elle

paraît non conforme aux principes introduits par l'art. 32a LPE avec effet au

1er novembre 1997.

Le Tribunal

administratif juge cependant qu'il n'y a pas lieu de condamner d'emblée et dans

l'abstrait le système communal dès le 1er novembre 1997, soit pour deux mois

seulement s'agissant de 1997. Il faut bien voir que si le législateur fédéral a

choisi cette date (curieuse pour le domaine des taxes qui sont en général

annuelles et dont la perception concorde avec les années civiles), c'est parce

l'objet principal de la modification touchait aux subventions fédérales et que

le droit antérieur fixait à cette date un délai péremptoire pour l'obtention de

ces subventions (il fallait que la réalisation ait commencé avant le 1er

novembre 1997; la modification de la loi sur ce point consistait non pas à

prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à cette date, le permis de

construire ait été délivré en première instance; FF 1996 IV 1221; voir un

exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas de l'usine

d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du 30 juin 1998

qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril 1999). Pour ce

motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle modifie son

règlement avec effet au 1er novembre 1997.

Il faut au contraire

tenir compte du fait qu'un certain délai d'adaptation est nécessaire (le

législateur cantonal paraît d'ailleurs envisager d'en assigner un aux communes

en modifiant la LGD, comme on l'a vu ci-dessus). En l'état, la commune supporte

environ 200'000 francs de charge annuelle au titre des déchets tandis qu'elle

n'encaisse que 150'000 francs environ, soit approximativement les trois quarts

environ de cette somme, par l'intermédiaire de la taxe perçue en 1997 pour la

première fois. On peut donc imaginer que la taxe augmentera en même temps que

sa perception sera réorganisée pour se conformer aux exigences nouvelles de

l'art. 32a LPE.

Dans ces conditions,

il n'y a pas lieu d'empêcher la perception de la taxe litigieuse auprès du

recourant, dont on rappellera que c'est principalement parce qu'il n'a pas fait

réduire à temps la valeur d'assurance incendie des immeubles litigieux qu'il

s'est lui-même privé d'une possibilité de réduire en 1997 déjà la taxe

litigieuse de manière considérable. En effet, la diminution obtenue atteint, si

on examine les proportions de ces réductions obtenues le 22 septembre 1998, un

tiers de la valeur pour l'Hôtel de la Truite et même 80% pour le manoir de

Haute-Roche.

Il est certain de

toute façon (le recourant ne le conteste pas) qu'une taxe pourra être prélevée

aussi bien pour l'Hôtel restaurant de la Truite que pour le manoir de Haute-Roche

qui, même s'il ne produit actuellement pas de déchets, bénéficie néanmoins de

la mise à disposition du service de ramassage au même titre que les autres

bâtiments du territoire communal. Il n'appartient en revanche pas au tribunal

administratif d'élaborer un système de taxation à la place de la commune. Le

Tribunal juge en conséquence que si le système en vigueur peut être la source

de certaines distorsions, celles-ci ne sont pas telles qu'il se justifie de

déroger en l'état à l'application du règlement en vigueur.

On soulignera

cependant que la commune ne pourra pas compter résister longtemps avec succès

aux contestations que pourrait susciter la perception ultérieure de la taxe

selon le système actuellement en vigueur.

f) Certes, il n'échappe

pas au tribunal administratif que dans l'arrêt déjà cité concernant la commune

grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, partiellement publié

dans DEP 1998 p. 739), le Tribunal fédéral n'a pas envisagé de ménager un délai

d'adaptation durant lequel le droit communal pourrait provisoirement continuer

de s'appliquer. Selon cet arrêt, le droit fédéral, du moins jusqu'ici (la taxe

litigieuse était celle de 1996), n'impose pas la "taxe au sac" et

permet qu'une partie du coût soit, pour la disponibilité du service, prélevé

sans égard à la quantité de déchets. Des critères forfaitaires sont admissibles

(aux conditions jurisprudentielles déjà évoquées): ils ne doivent pas créer des

distinctions ne reposant pas sur des motifs raisonnables (consid. 2). La valeur

d'assurance de l'immeuble est un critère adéquat pour les taxes de raccordement

uniques (charge de préférence) mais pas pour les redevances périodiques, qui

doivent tenir compte de l'usage effectif des installations. Le Tribunal fédéral

a donc jugé que le critère unique de la valeur d'assurance incendie va

clairement au-delà du schématisme (Pauschalisierung) admissible (consid. 2,

lit. b, p. 6). Enfin, le tribunal fédéral a considéré que le tribunal

administratif des Grisons ne pouvait pas se contenter de constater l'illégalité

de la taxe litigieuse, mais qu'il devait élaborer un système de taxation

provisoire ou en charger la commune, qui disposait d'ailleurs d'une nouvelle

réglementation pour les années ultérieures (consid. 3). Cette nouvelle

jurisprudence condamne, pour les taxes relatives aux ordures, le système

cantonal qui, au terme des longs débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus,

permet aux communes de percevoir les taxes annuelles en fonction de la seule

valeur d'assurance incendie. Elle anticipe en quelque sorte les effets de la

modification du droit fédéral opérée par l'introduction de l'art. 32a LPE.

En l'espèce, le

tribunal administratif juge que les conditions ne sont pas remplies pour qu'un

règlement provisoire soit imposé à la commune. On ne voit d'ailleurs guère la

portée qu'aurait une telle réglementation provisoire puisqu'elle serait limitée

au recourant (et aux deux autres auteurs de recours analogues sur la taxe

relative aux ordures). Il n'y a donc pas lieu de suivre en l'espèce la solution

de l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 janvier 1998 concernant la commune

grisonne de Flims. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique en principe

immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor, Droit

administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars 1996; AC

96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même qu'il faut

accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement à

l'art. 32a LPE, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune

pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les

taxes annuelles, de la récente modification de l'art. 4a LIC, laisser à la

commune un délai lui permettant de se conformer à la nouvelle jurisprudence du Tribunal

fédéral.

6.

Vu ce qui précède, le

recours sera rejeté aux frais du recourant qui n'a pas droit à des dépens.

S'agissant des voies

de droit ouvertes à l'encontre du présent arrêt, on rappellera que jusqu'ici,

le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière de taxe pour les ordures, le droit

fédéral ne pose que des principes généraux; le droit cantonal ou communal qui

concrétise ces principes peut prendre des teneurs diverses et il ne s'agit pas

de simples dispositions d'exécution du droit fédéral. Seul était donc ouvert

devant le Tribunal fédéral le recours de droit public pour violation des droits

constitutionnels, à l'exclusion du recours de droit administratif (voir

notamment ATF 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 résumé dans DEP 1997 p. 39; ATF

2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des

Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). Il n'appartient pas au

Tribunal administratif d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 60a LEaux et

32a LPE entraîne le changement de cette pratique mais, dès lors que cela ne

saurait avoir pour effet de préjuger la question, on indiquera ci-dessous la

voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral et on communiquera

l'arrêt à l'autorité fédérale.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision de

la Commission communale en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai

1998 est maintenue.

III. Un émolument

de 1000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué

de dépens.

Lausanne, le 30 juin 1999

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).