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Décision

FI.1999.0057

TA - FI.1999.0057 - 1999-12-16 - STOLL Roland et Willy c/CCRM d'Yverdon-les-Bains

16 décembre 1999Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. a) Le 3 décembre 1996,

la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a délivré à Roland et Willy Stoll un permis

de construire no 7070, pour la réalisation d'une serre avec chauffage et bassin

de rétention d'eau sur la parcelle 4936, sise au lieu-dit "Le Petit

Marais".

Le Service des eaux,

sols et assainissement (ci-après: SESA) a exigé que les constructeurs réalisent

des bassins de rétention d'eaux claires, dans le cadre de l'autorisation qu'il

a délivrée pour le déversement des eaux claires en provenance des serres dans

le Canal Occidental.

Il résulte cependant

du dossier que les eaux météoriques de la serre ici en cause rejoignent le

Canal Occidental - lequel appartient au domaine public cantonal - par le biais

de deux collecteurs distincts (v. plans produits par les recourants le 19

novembre 1999). La canalisation sud, préexistante et de caractère purement

privé ("conduite Zmoss"; ce point est admis par la municipalité),

rejoint le canal précité sans quitter le territoire yverdonnois; quant à la

conduite nord ("conduite Stoll"), elle a été financée par les

recourants exclusivement jusqu'à son point de rencontre - sur territoire de la

commune de Montagny - avec un collecteur réalisé par un syndicat

d'améliorations foncières (là encore, ce point de fait n'est pas contesté).

b) La serre précitée

comporte une surface de 19'507 m², alors que son volume, selon la police ECA

versée au dossier, s'élève à 78'600 m³. En cours de procédure, les recourants

ont allégué un coût de construction de cet ouvrage de 875'000 fr. environ, la

valeur assurée, selon la police ECA versée au dossier, ascendant à 1'180'000

fr. environ; la demande de permis de construire indiquait un coût estimé de

1'400'000 fr.

Selon la décision

attaquée, examinée plus loin, le calcul du volume de la serre, fondé sur la

disposition réglementaire topique, s'établit comme suit:

Surface

cadastrale

Désignation longueurs Largeurs Surfaces

Serre 138.00 124.80 17'222.40

m²

Serre 104.00 19.20 1'996.80

m²

Chaufferie 30.00 9.60 288.00

m²

Surface totale 19'507.20

m²

Hauteur moyenne: (5.10 + 4.20): 2

= 4.65 m

Volume construit: 19'507.20 m² x

4.65 m = 90'708.48 admis 90'700 m³

c)

La serre précitée est située dans une zone maraîchère et horticole régie par un

plan partiel d'affectation no 120-007, lequel est partiellement entré en

vigueur (tel est précisément le cas pour la parcelle sise au Petit Marais). En

l'état, l'art. 10 du règlement de ce plan prévoit que les permis de construire

ne peuvent être délivrés en vue de la construction de serres ou de tunnels qu'à

la condition qu'un système de retenue des eaux claires soit réalisé

simultanément.

B. Le Service des travaux

et environnement de la ville d'Yverdon-les-Bains a adressé à Roland Stoll et

consort un bordereau relatif à la perception d'une taxe de raccordement des

eaux claires pour cette serre d'un montant total de 195'005 fr., ce en date du

26 février 1999. Ce document se lit comme suit:

Bordereau de taxation, raccordement aux égouts

Facture no 77724

Enquête no 7070 construction

d'une serre

Libellé / TVA

361727 volume m³ prix montant

bâtiment

nouvellement raccordé

raccordement eaux

claires (ES)

Surface cadastrale

19'507 m²

Hauteur moyenne 4.65

m

Volume déterminant

en m³ 90700.00 4.00 362'800.00

Réduction 50% 181'400.00-

Sous-total avant

impôt 181'400.00

1: TVA 7.50% sur

181'400 fr. 13'605.00

Total payable à 30

net CHF 195'005.00"

Les

intéressés ont recouru le 23 mars suivant auprès de la Commission communale de

recours en matière d'impôts de la Ville d'Yverdon-les-Bains. Dite commission a

cependant écarté le pourvoi par décision du 23 juin 1999, laquelle a été

communiquée aux recourants dans un pli reçu par ces derniers le 6 août 1999.

Agissant par l'intermédiaire de la Société rurale d'assurance de protection

juridique FRV, Roland et Willy Stoll ont recouru au Tribunal administratif le 2

septembre 1999, soit en temps utile, en concluant avec dépens à l'annulation de

la décision attaquée, subsidiairement à ce que la taxe soit ramenée à des

montants beaucoup plus faibles (1'455 fr. 55, TVA comprise, subsidiairement

1'800 fr., plus un montant à déterminer).

Dans le cadre de

l'instruction du recours, la commission, ainsi que la municipalité

d'Yverdon-les-Bains ont conclu au rejet du recours et au maintien de la taxe

litigieuse, par lettres des 4 et 7 octobre 1999 respectivement. Les parties ont

en outre été invitées à produire diverses pièces ou renseignements.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 4 de la

loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, les communes peuvent percevoir

des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou

de dépenses particulières (al. 1); elles ne peuvent être perçues que des personnes

bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont

elles constituent la contrepartie (al. 2); leur montant doit être proportionné

à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 3). L'art. 66 de la loi du 17

septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP)

prévoit plus spécialement que les communes peuvent percevoir - outre une taxe

d'introduction au réseau d'épuration des eaux usées - une taxe de raccordement

et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des

canalisations publiques (al. 2, 1ère phrase). Cette disposition ne comporte au

demeurant pas de critères arrêtant le mode de calcul de la taxe.

b) aa) Le Conseil

communal d'Yverdon-les-Bains a adopté un règlement du 10 octobre 1968 sur les

égouts, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 janvier 1969. Ce règlement a été

modifié le 7 novembre 1991, puis le 5 octobre 1995; dans les deux cas, ces

révisions ont concerné l'art. 16 relatif aux taxes de raccordement aux égouts.

La teneur actuelle de l'art. 16, plus spécialement de ses alinéas 1 et 2, et la

suivante:

"Une taxe de raccordement, destinée à

couvrir la construction des installations d'épuration et des égouts (eaux usées

et eaux de surface), est perçue pour chaque bâtiment dont les eaux usées et/ou

de surface sont introduites dans les collecteurs publics, soit directement,

soit en empruntant les installations extérieures ou intérieures d'un bien-fonds

ou d'un bâtiment voisin.

Cette taxe est de 4 fr. + TVA par m³ du

bâtiment. Ce volume se définit en règle générale comme le produit de la surface

cadastrale du bâtiment par la hauteur moyenne (différence entre le niveau moyen

de la toiture et le niveau moyen des sous-sols). La taxe est réduite de 50%

pour les bâtiments qui ne sont raccordés qu'aux collecteurs d'eaux de surface

ou qu'aux collecteurs d'eaux usées. Cette réduction n'est pas applicable aux

bâtiments dont les eaux usées et les eaux de surface sont évacuées par un

réseau unitaire, communal ou privé."

Au surplus, les

alinéas 4 et 5 concernent les taxes complémentaires d'introduction, en cas

d'agrandissement d'un bâtiment existant, d'une part, et de

démolition-reconstruction, d'autre part.

On notera que c'est

dans le cadre de la novelle de 1991 que la commune d'Yverdon-les-Bains a

renoncé, pour la perception des taxes de raccordement, au critère de la valeur

d'assurance-incendie pour retenir désormais celui du volume construit. Plus

précisément, ce volume est défini comme le produit de la surface cadastrale par

la hauteur moyenne (différence entre le niveau moyen de la toiture et le niveau

moyen des sous-sols); la municipalité considérait en effet qu'il s'agissait-là

d'un critère aisément compréhensible pour le contribuable et facile

d'application. Par ailleurs, la taxe couvre en principe le raccordement au

réseau d'évacuation des eaux usées et des eaux claires. Concrètement, la

municipalité jugeait alors équitable le fait de retenir un seul critère commun

pour les eaux des deux catégories. Selon elle, un immeuble comprenant beaucoup

d'étages aura en effet une surface au sol relativement réduite, de sorte qu'il

évacuera relativement peu d'eaux de surface, alors que, en raison du nombre

important d'appartements, il sollicitera plus le réseau des eaux usées. A l'opposé,

un grand hangar sollicitera peu ce dernier réseau, mais il évacuera des eaux

claires en plus grande quantité, notamment s'il est entouré de grandes places

d'accès revêtues. Par ailleurs, le droit fédéral et le droit cantonal

encouragent l'élimination des eaux claires par infiltration; pour aller dans le

même sens et dans le but de respecter le principe d'équivalence, le règlement a

prévu une taxe réduite de 50% pour les bâtiments raccordés à un seul réseau

d'évacuation (eaux claires ou eaux usées; sur ces différents points, v. le

rapport/préavis de la municipalité du 29 juin 1995, relatif au projet de

modification du règlement sur les égouts précité).

On ajoutera que l'art.

17.

du règlement sur les égouts prévoit la perception d'une finance annuelle d'entretien,

perçue pour chaque bâtiment dont les eaux usées et/ou de surfaces sont

introduites dans les collecteurs publics. Son montant, à définir plus

précisément par la municipalité, doit être compris entre 0 fr. 60 et 1 fr. 20,

taxe à la valeur ajoutée non comprise, par m³ d'eau consommée dans l'ensemble

du bâtiment (ainsi, les bâtiments non raccordés au réseau de distribution d'eau

paraissent être exemptés de cette taxe). Quant à l'art. 18 du règlement, il

prévoit l'affectation des recettes tirées de l'application des art. 16 et 17 du

règlement à l'amortissement et à l'entretien des installations d'épuration et

des égouts (il traduit en quelque sorte le principe de la couverture des

coûts).

bb) On notera par

ailleurs que l'art. 2 du règlement sur les égouts prévoit une obligation des

propriétaires d'immeubles sis à proximité d'un collecteur public d'y conduire

leurs eaux usées (art. 2 al. 1; en revanche ce texte ne paraît pas exiger des

propriétaires un raccordement au réseau d'évacuation des eaux claires).

La municipalité

confirme que les recourants évacuent les eaux pluviales au moyen de

canalisations privées (v. sa lettre du 16 novembre 1999), financées

exclusivement par des fonds provenant des propriétaires concernés; cette

solution serait au demeurant conforme à sa pratique. En d'autres termes,

l'autorité intimée paraît considérer qu'elle n'a pas d'obligation d'équiper la

zone horticole et maraîchère (la réponse à cette question dépend du point de

savoir si l'on se trouve en présence d'une zone agricole - solution qui paraît

découler du règlement relatif au PPA no 120-007 - ou d'une zone à bâtir

spéciale; dans ce sens TA, arrêt du 13 juin 1995, AC 94/224).

c) Selon la

jurisprudence du Tribunal administratif, les taxes de raccordement, notamment

celles fondées sur l'art. 66 LVPEP, constituent des charges de préférence, dont

le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la

collectivité publique, notamment les réseaux d'évacuation des eaux usées et des

eaux claires, confère aux biens-fonds privés (v. par exemple RDAF 1991, 163,

spéc. p. 165 et 1988, 286, spéc. p. 292; plus récemment v. TA, arrêt du 30

janvier 1998, FI 93/0058, consid. 4). Dans un arrêt du 18 mai 1999, le Tribunal

administratif s'est demandé néanmoins si ces contributions ne devaient pas être

qualifiées de taxes d'utilisation (FI 98/0114, destiné à la publication); pas

plus que dans ce dernier arrêt, le cas d'espèce ne commande que l'on tranche

ici cette controverse, dans la mesure où le présent litige peut être résolu

sans cela.

2.

Les recourants font

valoir pour l'essentiel une violation du principe de l'équivalence, applicable

en matière de charges de préférence et de taxes d'utilisation. Sans insister,

on rappellera que celui-ci implique qu'il y ait une proportion raisonnable

entre la contribution demandée de l'administré et la contre-prestation qu'il

reçoit (en matière de taxes d'utilisation) ou la plus-value que lui apporte

l'équipement réalisé (en matière de contributions de plus-value). La

jurisprudence a toujours admis, en cette matière, que le législateur communal

dispose d'une grande liberté, celui-ci pouvant notamment retenir des critères

schématiques pour arrêter le montant de la contribution (ATF 125 I4; 109 Ia 325

consid. 5); toutefois, l'application de tels critères ne doit pas aboutir à des

résultats insoutenables, injustifiables ou créant des différences ne reposant

sur aucun motif raisonnable (ATF 106 Ia 241, spéc. consid. 3b; dans le même

sens DEP 1998, 734, spéc. consid. 4e; v. également ATF du 2 juillet 1992 dans

la cause G. SA c/CCRI FR,2P.301/1991, non publié, spéc. consid. 3b).

Or, selon les

recourants, la taxe litigieuse, qui atteint près de 200'000 fr., apparaît comme

totalement disproportionnée tant par rapport à la prestation offerte par la

collectivité publique (la réalisation du collecteur d'eaux claires reliant la

serre au Canal Occidental sur un tracé de quelque 60 m reviendrait à un montant

de 1'800 fr. environ; au surplus, les recourants allèguent que les frais de

pose de cette conduite ont été assumés exclusivement par eux et par le Service

des améliorations foncières) qu'au regard de la plus-value découlant de cet

équipement.

a) A l'issue de

l'instruction, il faut souligner en premier lieu que les eaux claires provenant

de la serre ici en cause ne se déversent à aucun moment ni directement, ni

indirectement dans un collecteur public de la commune d'Yverdon-les-Bains. Peu

importe, selon l'autorité intimée; il suffirait que ces eaux aboutissent dans

un collecteur public, ce qui est le cas du Canal Occidental (voire du

collecteur AF). Cette argumentation ne saurait être suivie.

aa) Le déversement

direct d'eaux claires dans le domaine public cantonal ne saurait donner lieu à

perception d'une taxe communale (le prélèvement d'une contribution par

l'autorité cantonale est au contraire réservé, en principe tout au moins).

Cette conclusion est évidente dans le cas de l'infiltration où les eaux

pluviales peuvent pourtant aboutir dans des nappes phréatiques relevant du

domaine public cantonal; il en va de même du déversement de telles eaux dans un

lac ou un cours d'eau naturel. On ne voit pas qu'il y ait matière à une autre

solution si les eaux claires aboutissent dans un cours d'eau relevant du

domaine public artificiel, cela en pleine conformité avec la réglementation

communale qui ne prévoit pas d'obligation de raccordement au réseau communal

d'évacuation des eaux claires.

Autrement dit, en

l'absence d'une prestation communale (utilisation d'un collecteur communal;

plus-value liée à un équipement communal inexistante), les autorités

yverdonnoises ne sauraient percevoir une taxe, sauf à violer l'art. 4 LIC.

bb) On parvient au

même résultat pour les eaux de la "conduite Stoll", quand bien

même elles aboutissent d'abord dans un collecteur AF avant de rejoindre les

eaux cantonales. Ce collecteur AF a pu passer, il est vrai, dans la propriété

de la commune de Montagny (art. 41 al. 2 LAF); mais la plus-value résultant

d'un tel ouvrage fait l'objet de prélèvements dans le cadre de la répartition des

frais du syndicat (art. 44 LAF), de sorte que la perception de nouvelles taxes

de raccordement - au demeurant par la commune territoriale, soit Montagny, et

non, comme ici, par celle d'Yverdon-les-Bains

- doit être exclu (s'agissant des taxes d'entretien, la question est résolue

expressément et négativement par l'art. 45 al. 1 LAF).

Là aussi, force est de

conclure à l'inexistence, sur le territoire d'Yverdon-les-Bains, d'un fait

générateur de la taxe prévue à l'art. 16 du règlement sur les égouts.

b) On examinera encore

ci-après par surabondance l'argumentation principale des recourants, qui

invoquent le caractère excessif de la taxe litigieuse.

aa) Force est tout

d'abord de relever que les constructions agricoles et para-agricoles, notamment

les serres, soulèvent des difficultés extrêmement pointues à cet égard (sur le

cas des eaux claires, v. au surplus Peter Karlen, Die Erhebung von

Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, DEP 1999, 539 ss, spéc. 563 ss). La

jurisprudence y a d'ailleurs déjà été confrontée dans plusieurs espèces.

On laissera de côté

ici les jugements concernant des hangars agricoles (v. à cet égard TA FR, arrêt

du 13 novembre 1998 en la cause Gu. SA, 4F 1997, 44, qui concernait précisément

des halles d'entreposage et de conditionnement de légumes, RFJ 1999, 173; v.

aussi DEP 1998, 734, relatif à une taxe annuelle pour les eaux claires,

s'agissant de bâtiments propriétés d'un horticulteur). Le tribunal de céans a

statué pour sa part sur le bien-fondé de taxes de raccordement au réseau d'eaux

claires de serres horticoles sises au territoire de la commune d'Ependes (arrêt

du 2 juillet 1996, FI 94/0139). La réglementation de cette commune comportait

elle aussi deux régimes, selon que le bâtiment concerné est raccordé à la fois

au réseau d'évacuation des eaux usées et à celui des eaux claires ou au second

uniquement. Dans le premier cas, la taxe unique était fixée à 14 fr. par m² de

surface brute de plancher; dans l'hypothèse contraire d'un raccordement au

réseau d'évacuation des eaux claires exclusivement, la taxe était fixée à

raison de 3 fr. par m² de surface construite au sol (le tarif évoqué ci-dessus

devant se comprendre taxe à la valeur ajoutée non comprise). Le jugement

précité a retenu que ces dispositions, quand bien même elles n'échappaient pas

à un certain schématisme, étaient compatibles avec le principe de

l'équivalence; le tribunal était néanmoins conscient que ce régime entraînait

pour le recourant une charge fiscale d'un poids assez lourd (la taxe réclamée

s'élevait à un ordre de grandeur de 75'000 fr. pour des serres d'une surface

d'un peu moins de 25'000 m²). Au demeurant, cet arrêt soulignait notamment que

des constructions, telles que des serres, comportent généralement des surfaces

étanchéifiées considérables, lesquelles génèrent, notamment en cas d'orage, un

afflux d'eaux claires très important dans les collecteurs publics; le réseau

doit dès lors être réalisé en fonction de telles installations, ce qui

occasionne des dépenses non négligeables pour la collectivité (dans le même

sens, v. art. 10 RPPA applicable à la zone horticole et maraîchère).

bb) On relèvera par

ailleurs que le cas des serres n'est nullement entré dans les prévisions du

législateur communal. Comme on l'a vu ci-dessus, l'abattement de 50% prévu à

l'art. 16 al. 2, 2ème phrase du règlement communal en cas de raccordement au

seul réseau des égouts ou au seul réseau d'évacuation des eaux claires, a été

instauré surtout en vue d'inciter les propriétaires à évacuer les eaux de pluie

par voie d'infiltration. Au demeurant, une réduction de 50% en faveur d'un

bâtiment n'évacuant dans un collecteur public que des eaux claires apparaît

limité; force est de relever en effet que l'évacuation des eaux usées, puis

leur traitement, occasionnent plus de la moitié des frais globaux d'évacuation

des eaux.

Ainsi, il résulte

assez clairement des travaux préparatoires du règlement communal que le cas des

serres - pour lesquelles le système de l'infiltration n'est pas envisageable -

n'est pas entré dans les prévisions du législateur communal.

cc) Selon les

recourants, l'application de l'art. 16 du règlement (contrairement à ce que

paraît considérer la Commission communale de recours, le Service des travaux

s'est borné à appliquer l'abattement réglementaire (découlant de l'al. 2, 2e

phrase et n'a pas accordé une remise partielle de la taxe en fonction des

circonstances) aboutit à un résultat insoutenable.

Certes, l'on doit

retenir que les installations, telles que des serres, engendrent un volume

d'eaux claires à évacuer très important, notamment en cas de fortes

précipitations. Dans de tels cas, des mesures d'infiltration, voire de

rétention d'eau sont le plus souvent insuffisantes; en d'autres termes

l'évacuation de ces eaux par un collecteur (public) répond fréquemment à un besoin

(mais ce dernier pourrait être satisfait aussi par un collecteur privé).

D'un autre côté, force

est d'observer que l'abattement de 50% accordé pour les bâtiments déversant

uniquement des eaux claires dans le collecteur public apparaît trop faible,

comme on vient de le voir. De surcroît, le critère choisi dans cette hypothèse,

à savoir une taxe prélevée en proportion du volume construit, apparaît tout à

fait inadéquat. On perd ainsi de vue, en effet, que le volume des eaux de pluie

à évacuer est tributaire principalement des surfaces étanchéifiées; en se

fondant plutôt sur le volume bâti (qui résulte en l'occurrence du produit de la

surface bâtie par une hauteur moyenne de 4,65 m; au demeurant, cette hauteur

implique une appréciation schématique du volume construit; en l'espèce, il

suffit de signaler la divergence entre le volume ECA de 78'600 m³ et celui pris

en considération, soit 90'700 m³), on aboutit à un multiple du critère

raisonnablement applicable. On relève enfin que le montant de la taxe litigieuse

ne peut pas être justifié non plus au regard de la plus-value que l'équipement

collectif a pu apporter au bien-fonds du recourant; la parcelle ici en cause se

trouve en zone horticole et maraîchère, de sorte que la plus-value découlant de

la réalisation du collecteur communal d'eaux claires ne saurait atteindre des

niveaux comparables à ceux qui sont constatés en zone à bâtir.

dd) Il résulte des

considérations qui précèdent que le raccordement de serres, telles celles dont

les recourants sont propriétaires - à supposer que l'on retienne que les eaux

qui en proviennent sont bien "introduites dans les collecteurs

publics" -, ne saurait être soumis sans correctif à la taxe prévue à

l'art. 16 du règlement communal; faute pour ce dernier d'avoir prévu à cet effet

une clause d'exemption ou d'exonération partielle pour un tel cas atypique,

force serait de conclure que la taxe litigieuse, de par son caractère excessif,

violerait le principe de l'égalité devant la loi exprimé à l'art. 4 Cst. (v.

dans le même sens ATF Go. SA du 2 juillet 1992).

3.

Le pourvoi doit dès

lors être accueilli, la décision de la Commission communale de recours du 23

juin 1999, ainsi que la facture qu'elle confirme devront donc être annulées.

Cela étant,

l'émolument d'arrêt sera mis à la charge de la commune intimée, dont les

intérêts pécuniaires étaient au demeurant en jeu; les recourants, qui ont

procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont par ailleurs

droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

admis.

II. La décision de

la Commission communale de recours d'Yverdon-les-Bains, du 23 juin 1999, ainsi

que le bordereau de taxation no 77724 du 25 février 1999 sont annulés; la cause

est renvoyée aux autorités de la commune d'Yverdon-les-Bains pour qu'elle

statue à nouveau.

III. Un émolument,

arrêté à 5'000 fr. (cinq mille francs) est mis à la charge de la commune

d'Yverdon-les-Bains.

IV. Cette dernière

doit en outre à Roland et Willy Stoll, solidairement entre eux, un montant de

1'000 fr. (mille francs) à titre de dépens.

mp/Lausanne, le 16 décembre 1999

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint