Lexipedia

Décision

FI.2000.0072

TA - FI.2000.0072 - 2002-11-05 - Commune de St-Barthélemy c/CCRMI de St-Barthélemy

5 novembre 2002Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Par bordereau du 24

décembre 1999, la Commune de Saint-Barthélemy a notamment réclamé à Marc-Philippe

Müller une taxe de 130 fr. relative à l'élimination des ordures pour l'année

1999. Le 21 janvier 2000, l'intéressé a recouru contre cette taxe et requis que

son pourvoi - en substance fondé sur une inégalité de traitement dans la

Considérants

perception entre les habitants de la commune d'une part (art. 17 du règlement

communal du 21 décembre 1979 sur les déchets) et les artisans et industriels

d'autre part (art. 19 dudit règlement) - soit soumis à la Commission communale

de recours en matière d'impôt (ci-après: CCRI).

B. Constituée pour la

première fois à cette occasion, la CCRI a rendu sa décision le 17 juillet 2000,

dont la teneur est la suivante:

"Après avoir entendu la Municipalité ainsi

Dispositif

que le recourant, puis analysé les différents courriers, la commission a décidé

que le recours est recevable.

Elle a pris acte que l'article 19 du règlement

communal concerné n'a pas été appliqué durant l'année 1999. Dans cette

décision, la commission a tenu compte des courriers de la Municipalité (...).

La présente décision peut faire l'objet d'un recours dans les trente jours

(...)."

C. Par acte du 16 août

2000, considérant que la décision de la CCRI avait admis le recours du

contribuable, la Municipalité de la Commune de St-Barthélemy l'a attaquée

auprès du Tribunal administratif. Soutenant en substance que la CCRI n'avait

pas à dispenser un administré d'une taxe due par tous les habitants de la

commune, de surcroît par une décision insuffisamment motivée et sans que

l'autorité municipale ait pu se déterminer sur les moyens invoqués par le

contribuable, la recourante a conclu à titre principal à la réforme de la

décision entreprise dans le sens d'une confirmation de la taxe, subsidiairement

à son annulation et au renvoi de la cause pour statuer à nouveau dans le sens

des considérants à émettre par le Tribunal administratif.

D. Par courrier du 17 août

2000, le juge instructeur a rendu la recourante attentive au fait que son

pourvoi paraissait irrecevable, compte tenu de la jurisprudence du Tribunal

administratif refusant à une commune la qualité pour recourir contre une

décision de sa CCRI, et l'a avisé de la faculté qu'elle avait de retirer son

pourvoi, sans frais.

Par acte de son

conseil du 30 octobre 2000, la recourante a informé le tribunal qu'elle

maintenait son pourvoi, estimant, selon un avis de droit rédigé par l'avocat

Benoît Bovay, qu'il y avait lieu de revenir sur la jurisprudence précitée.

E. L'autorité intimée a

produit sa réponse le 12 décembre 2000, concluant implicitement à la

confirmation de sa décision. La recourante a produit ses ultimes déterminations

par écriture de son conseil du 25 janvier 2001.

Les arguments des

parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

1. a) Par arrêt rendu le

10 mai 1995 (FI 95/011, publié in RDAF 1995 p. 392), le Tribunal administratif

est revenu sur sa jurisprudence antérieure pour dénier aux municipalités la

qualité pour recourir contre les décisions rendues par les commissions communales

de recours en matière de taxes communales.

Par arrêt du 31 mars

2000 (FI 97/0127), il a confirmé cette jurisprudence au regard de l'art. 37 al.

1 nouveau de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA), révisée par la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le 1er mai

1996, disposition élargissant la qualité pour recourir à toute personne

physique ou morale atteinte par la décision attaquée et ayant un intérêt digne

de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Il a considéré que la

novelle du 26 février 1996 n'avait en revanche pas modifié l'art. 37 al. 2

LJPA, qui réserve les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres

personnes ou autorités à recourir (lit. a) et le droit fédéral (lit. b), et que

le droit positif vaudois ne contenait aucune règle légale fondant la qualité

pour agir de la municipalité contre les décisions de sa CCRI en application de

l'art. 37 al. 2 LJPA; partant, compte tenu du critère de l'intérêt digne de

protection tel qu'appliqué par le Tribunal fédéral s'agissant de la qualité

reconnue à une collectivité publique pour former un recours de droit

administratif, une municipalité ne pouvait se prévaloir d'un tel intérêt au

sens de l'art. 37 al. 1 LJPA.

b) En l'espèce, la

municipalité recourante soutient qu'il y a lieu de revenir sur cette

jurisprudence, faisant en substance valoir quatre arguments dont il convient

d'éprouver le bien-fondé.

2. La recourante estime

tout d'abord que, si sa qualité pour recourir ne peut être déduite d'une

disposition spéciale au sens de l'art. 37 al. 2 LJPA, elle a par contre, au

sens de l'alinéa 1er de cette disposition, un intérêt digne de protection plus

intense que quiconque à faire annuler une décision manifestement contraire au

droit.

a) A l'appui de cette

argumentation, la recourante oppose tout d'abord à une doctrine dont elle ne

disconvient pas qu'elle soit dominante et restrictive (cf. notamment Etienne

Poltier, in RDAF 1998 I p. 553, et les références citées), une analyse récente

du professeur Pierre Moor - "La qualité pour agir des autorités et des collectivités

dans les recours de droit public et de droit administratif", in Etudes de

procédure et d'arbitrage en l'honneur de Jean-François Poudret, Lausanne 1999,

p. 93 ss, en particulier p. 106 -, auteur qui soutiendrait que, dans un cas tel

qu'en l'espèce, dénier la qualité pour recourir à l'autorité risquerait de

laisser impunis certains cas de violation de la loi que personne ne pourrait

autrement contrôler.

Le propos du

professeur Moor est cependant tout autre. Si celui-ci expose, en commentant l'ATF

98 Ib 13, que le Tribunal fédéral semble admettre qu'une commune peut recourir

dans l'intérêt d'une correcte application du droit, il s'agissait en

l'occurrence du recours d'une commune contre une décision rendue par l'exécutif

cantonal autorisant le comblement d'une rivière. Or, lorsqu'il s'agit pour une

autorité de recourir contre une décision prise par une autorité de la même

collectivité, comme c'est précisément le cas en l'espèce s'agissant du recours

d'une municipalité contre la décision rendue par la CCRI de la même commune,

cet auteur exclut clairement que l'autorité puisse avoir qualité pour recourir,

compte tenu du principe excluant le "In-sich-Prozess", le droit

public ignorant les conflits juridictionnels intraorganiques (Moor, op. cit.,

p. 94 et p. 119, ch. 5, lit. a; ATF 123 II 425, consid. 3c; Gygi, Zur

Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens in des Bundesverwaltungsrechtspflege, in

RDS 97 I p. 457).

Municipalité et CCRI

interviendraient en effet toutes deux auprès de la tierce autorité de recours

au nom de la même personne morale qu'est la commune, dont elles devraient

prétendre toutes deux représenter les intérêts. Certes, a priori toutes deux

également compétentes pour avoir dans leurs attributions d'appliquer la

législation pertinente, elles le sont toutefois successivement, la collectivité

leur ayant conféré précisément la compétence de statuer dans l'ordre, faisant

passer l'attribution de l'une à l'autre par l'effet d'un recours interjeté par

un tiers ou au titre d'une relation de subordination hiérarchique. En termes

procéduraux, le transfert de l'attribution est la conséquence d'un effet

dévolutif d'un tel recours ou de l'utilisation d'un moyen de surveillance. Si

cet effet cesse dès que l'instance de recours - soit la CCRI - a statué, cela

ne signifie pas pour autant que l'autorité de première instance retrouve

l'intégralité de sa compétence: elle ne peut plus revenir sur l'affaire qu'en

présence de circonstances nouvelles. La règle de l'irrecevabilité est donc

cohérente dans la systématique de l'organisation administrative et du

contentieux administratif.

b) La recourante se

prévaut ensuite d'un intérêt économique à veiller à la perception d'une taxe

destinée à couvrir les frais qu'elle supporte en matière de traitement des

déchets (salaires à verser aux ouvriers de la voirie et charges liées aux

contrats d'évacuation signés pour la commune): l'intérêt économique d'une

municipalité agissant pour la collectivité publique en cherchant à défendre la

caisse communale ne saurait dès lors être moins intense que celui de

l'administré qui tente de faire annuler la taxe litigieuse.

Certes, l'on peut

reconnaître à une collectivité publique la qualité pour former un recours de

droit administratif lorsqu'elle est atteinte de la même manière qu'un

particulier, notamment s'agissant de l'application des règles régissant la

fiscalité et la parafiscalité; la collectivité peut alors saisir le juge, même

contre une décision émanant de l'une de ses propres autorités (Moor, op. cit.

p. 117, ch. 3, et les références). Il n'est pas admis toutefois que le recours

soit dirigé par une instance inférieure contre la décision prise par une

autorité supérieure de la même collectivité annulant ou modifiant la sienne: en

pareil cas en effet, l'autorité recourante manifeste qu'elle a de la loi une

interprétation contraire à celle qui a été retenue, et n'a d'autre intérêt à

contester la décision prise par l'instance supérieure - également compétente en

la matière - que le sien propre, ce qui est insuffisant.

Le Tribunal fédéral a

précisé (ATF 123 II 425, consid. 3) à propos des conditions de recevabilité

d'un recours émanant d'une collectivité publique ce qui suit:

"Doctrine et jurisprudence

s'accordent pour admettre que l'intérêt financier général de l'Etat ne suffit

pas, à lui seul, pour lui conférer la qualité pour recourir. Il est par

ailleurs reconnu que l'intérêt à une application correcte et uniforme du droit

fédéral n'est pas non plus suffisant (ATF 122 II 382 consid. 2c et les arrêts

cités), car cet intérêt est inhérent à l'exercice de toute compétence étatique

(Moor, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 423); il ne suffit donc pas

que la collectivité agisse dans un domaine où elle dispose de certaines

compétences d'application.

Lorsque le droit de recours n'est

pas prévu par le droit fédéral, la qualité pour recourir, sur la base des

critères précités, ne doit pas être admise à la légère; toute autre

interprétation viderait de son sens l'art. 103 lettre c OJ (pour un résumé de la

jurisprudence relative à la qualité pour recourir de la collectivité, voir ATF

123 II 371 consid. 2 p. 373). Une approche restrictive se justifie en

particulier lorsque le recours est formé par une collectivité à laquelle

appartient l'autorité qui a statué, puisqu'on ne saurait admettre a priori que

l'administration s'en prenne à ses propres décisions (cf. Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 169-170 et les références

citées). La doctrine réserve le cas de décisions sur recours désavouant

l'autorité administrative de première instance; elle souligne cependant que le

seul intérêt de l'autorité désavouée à voir confirmée sa propre interprétation

du droit ne suffit pas (Gygi, op. cit.; voir également Gadola, Die

Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein

"abstraktes" Beschwerderecht?, in AJP 12/93 p. 1458-1471, 1468 et les

auteurs cités à la note 127)".

Dans cet arrêt, la

Haute Cour a dénié la qualité pour agir de l'Etat de Vaud contre le jugement du

tribunal de ce canton qui l'avait condamné à verser à la victime d'une

infraction des indemnités en vertu de la loi fédérale sur l'aide aux victimes

d'infractions (LAVI). Selon le Tribunal fédéral, "en tant que débiteur d'une somme attribuée à la

victime à titre de réparation morale par l'autorité de recours judiciaire

choisie par lui en application de l'art. 17 LAVI, le canton de Vaud ne saurait

faire valoir, au titre de l'art. 103 lettre a OJ, un intérêt digne de

protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. La

charge économique que la décision judiciaire implique pour lui n'est que le

corrélât financier - inhérent à l'accomplissement de toute tâche publique - de

l'obligation légale de protéger les victimes d'infraction; le canton ne défend

dès lors rien d'autre qu'un intérêt financier général (cf. ATF 99 Ib 211 cons.

4) et sa propre interprétation ou application du droit fédéral, motifs

insuffisants à eux seuls pour fonder sa qualité pour agir dans le contexte

spécifique de la LAVI".

Ainsi, au regard de

l'art. 37 al. 1 LJPA (dans son ancienne, comme dans sa nouvelle teneur), un

intérêt purement financier ne saurait suffire à fonder la vocation à agir d'une

autorité. En dehors des hypothèses où les rapports juridiques qu'elles

entretiennent avec les tiers sont régis par le droit privé, les autorités

agissent en vertu de leurs compétences, non pas d'un droit subjectif quelconque

(RDAF 1995, p. 396). Lorsqu'une base légale confère qualité pour agir à une

autorité, on dit que celle-ci recourt dans l'intérêt à une application correcte

de la loi, dans l'intérêt d'une juste concrétisation du droit objectif. A

défaut de disposition légale, cet intérêt ne fonde pas la qualité pour

recourir: l'argumentation développée à ce sujet par le Tribunal fédéral (ATF

123 II 425, cons. 3c, p. 428) vaut en droit cantonal, puisque la novelle de

1996 vise précisément à harmoniser sur ce point les conditions du droit fédéral

et du droit vaudois.

Le Tribunal fédéral

relève que cette approche restrictive se justifie en particulier lorsque le

recours est formé par une collectivité à laquelle appartient l'autorité qui a

statué (ATF 123 II 425, cons. 3c in fine, p. 428 s.). Peu importe à cet égard

que la Commission communale de recours en matière fiscale soit un organe

indépendant, statuant selon sa libre appréciation en fait et en droit. La

municipalité et sa commission relèvent de la même entité administrative, ce

qui, comme exposé plus haut, exclut en principe - à défaut de dispositions

légales contraires - que la première puisse recourir contre les décisions de la

seconde. Le raisonnement exposé par le Tribunal fédéral sur les rapports entre

l'organe exécutif vaudois et le Tribunal cantonal s'applique ici à la

municipalité qui défend un intérêt financier général, ainsi que sa propre

interprétation du droit communal.

Enfin, si la

jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 103 OJ reconnaît également

la qualité pour recourir à la collectivité qui, "agissant dans le cadre

de la puissance publique, est touchée dans son autonomie et dispose d'un

intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision

attaquée", dans la présente espèce, la commune ne peut invoquer la

violation d'un droit à l'autonomie, à défaut d'un empiétement du canton sur sa

sphère de compétence propre (ATF 123 II 425, cons. 3b, p. 428; Blaise Knapp,

Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, nos 2'646 ss, 2'650 ss,

2'655). Il ne s'agit pas davantage d'un conflit de compétences entre canton et

commune.

3. La recourante tente

ensuite de déduire sa qualité pour recourir du fait qu'elle serait destinataire

de la décision litigieuse. L'équité commanderait dès lors que les deux

destinataires de la décision litigieuse puissent contester celle-ci.

L'autorité dont l'acte

est annulé ou modifié en instance de recours ne peut cependant pas être

qualifiée de destinataire de la décision invalidant cet acte; elle n'est qu'une

autorité d'exécution dont l'acte, par hypothèse contraire au droit, est corrigé

selon les règles ordinaires des compétences de contrôle (Moor, op. cit., p.

122, lit. b in fine).

4. Enfin, la recourante

soutient que, même si elle n'a pas qualité pour former un recours sur le fond,

elle devrait au moins pouvoir faire valoir, devant une instance cantonale de

recours, la violation de ses droits de partie devant l'instance inférieure, en

particulier celui de participer à la procédure, à défaut de quoi elle ne

pourrait saisir le Tribunal fédéral d'un recours de droit public pour violation

des garanties procédurales.

Il est vrai que la

jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matière de recours de droit public

admet qu'indépendamment de la qualité pour agir au fond, un particulier peut se

plaindre de la violation d'une garantie de procédure équivalant à un déni de

justice formel (ATF 125 II 86, consid. 3b, p. 94). Une telle faculté n'est pas

reconnue par le Tribunal fédéral à une collectivité publique (hormis

lorsqu'elle est habilitée à agir pour la défense de son autonomie, ce qui n'est

pas le cas en l'espèce); la raison en est que le droit constitutionnel d'être

entendu est garanti au citoyen pour le protéger des acte de puissance publique

et non à une autorité agissant dans le cadre de ses compétences de droit public

contre d'éventuelles erreurs commises dans la procédure devant une autorité

supérieure (ATF 121 I 218, consid. 4a, p.123).

De toute manière, ne

pouvait être partie devant la CCRI que la commune elle-même, seule titulaire de

la personnalité juridique et non pas la municipalité, qui n'est que l'un de ses

organes; or, on ne conçoit pas que la commune, confrontée au prononcé de l'une

de ses autorités, puisse prétendre en quelque sorte à une protection contre

elle-même.

5. De ce qui précède, il

résulte que la jurisprudence du tribunal de céans déniant à la municipalité la

qualité pour recourir contre une décision de la commission de recours en

matière fiscale de la même commune doit être confirmée.

Le recours est en

conséquence tenu pour irrecevable, les frais de la procédure devant étant mis à

la charge de son auteur, qui succombe (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

irrecevable.

II. Un émolument

de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de

Saint-Barthélemy.

III. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 5 novembre 2002

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.