FI.2000.0112

TA - FI.2000.0112 - 2004-01-22 - Le Rosey SA c/CCRMI de Rolle

22 janvier 2004Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La société anonyme Le Rosey

exploite un "institut de jeunes gens" à Rolle, où elle est

propriétaire d'un immeuble. Pour l'année 1999, elle s'est acquittée d'une taxe

annuelle d'épuration calculée en fonction de la quantité d'eau consommée en

1998, à raison de 1 fr. 50 le m³.

Le 11 avril 2000, le

Conseil communal de Rolle a décidé de modifier le règlement sur l'évacuation et

l'épuration des eaux (ci-après le règlement), en ce sens que l'art. 7 al. 1er

de son annexe devait avoir la teneur suivante:

"La taxe annuelle d'épuration est fixée à

Fr. 2,00 par mètre cube d'eau potable consommée, selon relevé du

compteur."

Cette modification a

été approuvée par le Conseil d'Etat le 15 mai 2000.

Le 31 mai 2000, la

bourse communale de Rolle a adressé à Le Rosey SA un bordereau relatif à la

taxe d'épuration pour l'année 2000. Le montant réclamé était fonction de la

consommation d'eau effectuée en 1999 ainsi que d'un prix de 2 fr. par m³.

Contestant qu'une

augmentation de taxe soit appliquée rétroactivement en fonction d'une

consommation passée, Le Rosey SA a saisi la Commission communale de recours en

matière d'impôts de Rolle, qui l'a déboutée par prononcé du 22 décembre 2000.

Elle a alors recouru au Tribunal administratif par acte du 20 décembre 2000.

Dans sa réponse du 24 février 2001, l'autorité intimée a conclu au rejet du

recours, tout comme la Municipalité de Rolle dans ses déterminations du 28

février 2001.

Les moyens des parties

seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

La recourante se plaint

de ce qu'une augmentation de la taxe d'épuration des eaux lui serait imposée à

titre rétroactif à deux égards: d'une part en ce que la base de calcul de cette

taxe est la consommation d'eau de l'année précédente et non pas de l'année en

cours, d'autre part en ce que l'augmentation décidée en cours d'année

s'applique dès le début de celle-ci. Elle voit une violation du principe du

pollueur-payeur consacré par la LEaux dans le fait qu'elle a été empêchée

d'agir sur le montant de la taxe par une réduction de sa consommation d'eau.

a) En vigueur depuis

le 1er novembre 1992, la LEaux a remplacé l'ancien texte qui datait du 8

octobre 1971 (LPEP); elle consacre désormais la prévention et la réparation des

atteintes nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention

susceptible de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c

LEaux). Le principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article

7.

al. 1. L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux

d'égouts publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant

des zones à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir

pour lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une

protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b).

L'obligation de raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée

à l'art. 11 LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement

obligatoire dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des

égouts publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du

périmètre des égouts publics, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres

zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement

est opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).

aa) Le financement de

ces tâches est prévu à l'art. 60a LEaux. Cette disposition, issue de la novelle

du 20 juin 1997, prévoit à son alinéa premier, 1ère phrase, que les cantons "(...)veillent

à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien,

d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et

d'épuration des eaux, concourant à l'exécution de tâches publiques, soient mis,

par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui

sont à l'origine de la production d'eaux usées". Il s'agit là d'une

mise en oeuvre du principe de causalité consacré par l'art. 2 LPE dont

l'application est confiée aux cantons; une grande souplesse en la matière leur

est conférée. Toutefois, pour être conformes, ces taxes devront donner la

priorité à la consommation d'eau comme critère de fixation (v. Peter Karlen,

Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, p. 539 ss,

not. 552, 557). Elles devront en outre s'inscrire dans les conditions-cadres

énoncées à l'art. 60a LEaux al. 1, 2ème phrase (v. FF 1996 IV 1213 et ss, not.

1219), lesquelles recoupent au moins en partie les principes relevant de

l'équivalence et la couverture des coûts, inhérents à toute contribution causale

(sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch.

6.5.1

, p. 314; Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal,

rapport publié in ZSR/RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 217; références citées).

bb) Dans le Canton de

Vaud, les obligations de raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi

vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution

(ci-après: LVPEP), été transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation,

d'une part, d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de

leur territoire (art. 20 al. 1 LVPEP), d'autre part, d'organiser l'épuration de

ces dernières (art. 29 al. 1 LVPEP).

b) De façon générale,

le fondement des contributions causales perçues par les communes repose sur

l'art. 4 LIC, base légale des contributions prélevées en vertu d'un rapport de

droit public; on rappelle le contenu de cette disposition:

"Indépendamment des impôts

énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis,

les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de

prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.

Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à

l'approbation du Conseil d'Etat.

Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des

prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent

la contrepartie.

Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages

ou dépenses."

En application de

cette disposition, les communes disposent, pour le financement de leurs tâches,

des moyens mis en œuvre par l'art. 66 LVPEP:

"Les communes peuvent

percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et

des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des

canalisations publiques et des installations d'épuration.

Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une

redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des

canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit

théorique évacué dans les canalisations."

aa) L'alinéa premier

de cette disposition permet aux communes de percevoir deux taxes différentes.

On rappelle en effet que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des

contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question,

Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier

dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de

droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, n° 2775). En

premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de

raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées.

En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses

d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour

l'évacuation et le traitement des eaux, usées notamment. Pour Buffat, cette

taxe annuelle constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du

droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p.

171). Il est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à

constituer la contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation

individualisée et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou

que la prestation a été fournie (v. Moor, op. cit., ch. 7.2.4.1, p. 364,

références citées; cf. arrêt FI 1997/0012 du 12 mai 1997).

bb) Comme toute

contribution fiscale, la redevance doit reposer sur une base légale et son

montant doit respecter le principe d'équivalence, lequel concrétise (v. art. 4

al. 4 LIC) ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Il en

résulte que le montant réclamé doit être en rapport avec la valeur objective de

la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables.

La taxe litigieuse

doit ainsi tenir compte, dans la répartition entre les usagers des coûts

engendrés par les services publics, du principe de causalité énoncé aux art. 2

LPE et 3a LEaux, rester dans les limites définies par le droit cantonal et

respecter les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de

l'arbitraire (v. arrêt FI 2000/0011 du 28 novembre 2000). Pour des motifs de

praticabilité, la jurisprudence admet cependant un certain schématisme dans le

choix, par le législateur communal, des critères permettant de cerner

l'avantage que retire un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau

collectif; les contributions doivent toutefois être établies selon des critères

objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas

par des motifs pertinents (v. ATF 126 I 180, cons. 3a/bb; 122 I 279, cons. 6c;

121.

II 183, cons. 4). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au

législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge

ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité

de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des

différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la

jurisprudence précitée, Danielle Yersin, p. 210; ZBl 1985, 107; voir aussi

DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p.

245, ch. 31).

2.

En l'espèce, la

Municipalité de Rolle a fondé sa décision sur le règlement communal approuvé

par le Conseil d'Etat le 22 février 1991. Elle a fait application de l'art. 7

al. 1er de l'annexe audit règlement, dans sa teneur modifiée prévoyant un

montant de la taxe d'épuration rehaussé à 2 fr. par m³ d'eau consommée "selon

relevé du compteur". Approuvée par le Conseil d'Etat le 15 mai 2000,

cette règle nouvelle n'est entrée en vigueur qu'à cette date (art. 94 al. 2 LC;

RSV 1.8/A). Elle n'a donc pu justifier le prélèvement d'une taxe augmentée pour

l'année 2000 que pour la période du 15 mai au 31 décembre. S'agissant des

premiers quatre mois et demi, seule une disposition expresse, entre autres

conditions, aurait pu lui conférer un effet rétroactif (ATF 125 I 186). A

défaut d'une telle clause dans le règlement, l'autorité intimée aurait dû

appliquer l'ancien tarif jusqu'au 15 mai 2000 (cf. un précédent en matière de

rétroactivité jugée par le Tribunal administratif le 28 novembre 2000 dans la

cause FI 2000/0011; l'ancien taux se serait appliqué à une part de 37,5%

[4,5/12 x 100] de la consommation d'eau de l'année 1999, le nouveau taux

s'appliquant au solde). La cause lui sera renvoyée pour statuer dans ce sens.

3.

En calculant la taxe

afférente à une année particulière en fonction de la consommation d'eau de

l'année précédente, la municipalité n'a pas violé le principe de la non

rétroactivité. Elle n'a en effet pas appliqué l'art. 7 nouveau de l'annexe au

règlement pour prélever la taxe relative à l'année 1999, celle-ci ayant déjà

été fixée et payée en application de l'ancienne teneur de cette disposition,

mais s'est bornée à se référer à un état de fait passé pour déterminer la taxe

courante. Un tel procédé correspond au système de calcul praenumerando,

pratiqué jusqu'à fin 2002 pour l'impôt en vertu de l'art. 78 LI, qui établit la

base imposable d'une année fiscale en cours en fonction d'éléments passés. La

distinction qui est ainsi opérée entre période de calcul et période fiscale

n'est pas commandée par la nature de la taxe, celle-ci devant seulement être

déterminée en fonction des prestations fournies (arrêt du Tribunal fédéral du

29.

août 2003 dans la cause 2P.117/2003, publié in ZBl 2003, p. 533). A son art.

7, l'annexe au règlement communal n'impose d'ailleurs pas une telle

distinction. Il serait donc possible de ne fixer le montant de la taxe pour une

année particulière qu'au vu de la consommation d'eau effectuée au cours de

celle-ci. En optant toutefois pour un rapport à la consommation de l'année

précédente, la pratique communale permet de ne pas repousser le moment du

paiement de la taxe afférente à une année donnée à l'année suivante et

d'assurer dans une certaine mesure une simultanéité de la prestation étatique

avec sa contrepartie financière. Qu'il n'y ait pas de correspondance exacte entre

l'une et l'autre en raison de la prise en considération d'une consommation

appartenant à une période révolue ne fait pas que la taxe litigieuse ne

respecterait pas les principes d'équivalence et de proportionnalité (cette

question a toutefois été laissée indécise dans l'arrêt 2P.117/2003

susmentionné): l'essentiel est que la taxe soit fonction d'une consommation

effective, ce qui est le cas en l'espèce.

Certes, comme le

relève à juste titre la recourante, la prise en considération d'une

consommation passée pour calculer une taxe nouvelle a-t-elle ôté à celle-ci sa

valeur incitative: pour la période du 15 mai au 31 décembre 2000, la recourante

s'est trouvée privée de la faculté de réduire les effets d'une augmentation de

la taxe par des mesures d'économie d'eau. Etant toutefois admis que la taxe

peut être fixée sur un mode schématique, l'inconvénient précité n'a pas à

remettre en question le calcul praenumerando; cela vaut d'autant plus que la

faculté d'économiser invoquée n'aurait pu porter que sur une période restreinte

et qu'il n'est pas établi qu'elle aurait été utilisée.

4.

Obtenant partiellement

gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante

se verra allouer des dépens réduits à la charge de la commune de Rolle. Les

frais de justice, réduits pour tenir compte de ce que le Tribunal administratif

a statué avec retard dans un arrêt sommairement motivé, seront supportés pour

moitié par la recourante et pour moitié par la commune de Rolle.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. Le prononcé

rendu le 22 décembre 2000 par la Commission communale de recours en matière

d'impôts de Rolle et la décision de la Municipalité de Rolle du 31 mai 2000

réclamant à Le Rosey SA une taxe d'épuration pour l'année 2000 sont annulés, la

cause étant renvoyée à cette dernière autorité pour statuer à nouveau au sens

des considérants.

III. Les frais du

présent arrêt sont mis à la charge de la société Le Rosey SA, par 500 (cinq

cents) francs et à la charge de la commune de Rolle par 500 (cinq cents)

francs.

IV. La commune de

Rolle versera à la société Le Rosey SA des dépens, par 500 (cinq cents) francs.

Lausanne, le 22 janvier 2004

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint