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Décision

FI.2004.0044

TA - FI.2004.0044 - 2006-03-31 - X./ Service de l'économie, du logement et du tourisme

31 mars 2006Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ exploite à ******** une épicerie, à l’enseigne

«Y.________».

B.

Le 6 octobre 2003, le Service de l’économie et du

tourisme, Police cantonale du commerce, a adressé à X.________ un bordereau de

467 fr. au total, montant qui se décompose comme il suit :

-

«émoluments de base 2003» : 300 fr. ;

-

«Participation 2003 Fondation métiers de bouche» :

150 fr. ;

-

«Participation 2003 Travail illicite» : 17 francs.

C.

Par lettre du 27 janvier 2004 adressée à la commune de

Lausanne et à la Cheffe du département vaudois de l’économie, X.________ a

protesté contre les «décisions démesurées prises par vos services dans le cadre

de l’élaboration du Règlement d’exécution» de la loi vaudoise sur les auberges

et les débits de boissons du 26 mars 2002.

Se référant au bordereau de taxation du

6 octobre 2003, X.________ s’interroge sur le rapport qui existerait entre son

entreprise et les émoluments de 150 fr. et de 17 fr., dus pour la fondation

destinée au financement de la formation professionnelle des métiers de bouche,

respectivement à la lutte contre le travail illicite. La morosité de la

conjoncture économique, ainsi que la priorité donnée à d’autres charges

financières, l’empêcheraient, en l’état, de payer les émoluments réclamés.

Enfin, elle s’exprime en ces termes :

«Je suis d’autant plus fâchée que je constate qu’un magasin

de quelque 80 m2 est taxé au même taux que le Palace ou un café-restaurant. Je

ne trouve pas l’adjectif adéquat pour qualifier la décision du Conseil d’Etat

préparée par votre département. Le lobby des bistrots a fait du bon travail

… !

Décidément, si le pouvoir politique voulait tuer les petits

commerces, il ne s’y prendrait pas différemment. (…)»

D.

Le 10 février 2004, la Cheffe du département de l’économie

a répondu à X.________ qu’il ne lui appartenait pas d’annuler un bordereau de

taxation émanant de ses services. Elle a ajouté que, sensible à la situation

des petits commerces et entreprises du canton, elle avait donné pour

instruction à ses services «de modifier les tarifs des émoluments à percevoir

auprès des buvettes, des débits de boissons alcooliques à l’emporter et des

traiteurs». Cette modification du règlement devait intervenir dans le courant

du premier trimestre 2003 de manière à porter effet sur les émoluments perçus

dès 2004.

E.

Sous pli du 25 mars 2004 X.________ s’est à nouveau adressée

à la Cheffe du département de l’économie. En conclusion, pour le cas où la

Cheffe du Département refuserait d’appliquer un nouveau tarif avec effet au 1er

janvier 2003, X.________ la priait de lui «accorder un nouveau délai pour

déposer un recours».

F.

Par lettre du 14 avril 2004, la Cheffe du département de

l’économie a confirmé à X.________ qu’une modification du tarif des émoluments

ne pourrait pas intervenir avant la fin du premier semestre de 2004. La lettre

précisait que cet avis constituait une nouvelle décision de facturation,

annulant et remplaçant celle du 6 octobre 2003.

G.

Par lettre du 7 mai 2004, X.________ a interjeté recours «contre

les taux d’émoluments décidés par le Conseil d’Etat en application de la

nouvelle loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB)

et de son règlement d’application (RADB)».

X.________ critique le traitement

identique réservé, à cet égard, aux gros distributeurs, détaillants, palaces,

et petites épiceries de quartier. A ses yeux, eu égard aux différences de

conditions de concurrence, ces émoluments sont inéquitables et intolérables

pour un commerce d’une surface de 86 mètres carrés, réalisant un chiffre

d’affaires annuel brut de 280'000 francs. En comparaison, l’introduction du

nouveau tarif d’émoluments aurait permis à un palace lausannois de réduire ses

charges à ce titre de 40'000 fr. à 800 fr. par an. La recourante répète que «si

le pouvoir politique voulait tuer les petits commerces, il ne s’y prendrait pas

différemment (…) ». En conclusion, X.________ demande au tribunal

«d’apprécier les taux d’émoluments à la lumière des arguments développés plus

haut», de «proposer le maintien d’une taxation au taux de 200 fr. valable

jusqu’à fin 2002» et de «proposer d’appliquer aux petits commerces, comme celui

décrit plus haut, l’art. 3 de la loi (LADB)».

H.

Sous pli du 31 janvier 2005 adressé au Juge instructeur du

Tribunal administratif, la Police cantonale du commerce a fait savoir qu’elle

n’avait pas accordé à ce jour de remise de l’émolument, ni développé de

pratique dans ce sens, et qu’elle n’entendait pas reconsidérer sa décision du

10 décembre 2003. Elle a précisé que les deux révisions portées en juillet 2004

et en décembre 2004 au tarif applicable concernaient, la première, les

titulaires de licences de buvettes et d’autorisations simples de débits de

boissons alcooliques à l’emporter, la seconde, les titulaires d’autorisations

simples de débits de boissons alcooliques à l’emporter.

Considérants

1.

La loi vaudoise sur les auberges et les débits de

boissons, du 26 mars 2002 (RSV 935.31; ci-après : LADB), est entrée en

vigueur le 1er janvier 2003. Aux termes de son art. 55. al. 1, elle

attribue au Conseil d’Etat la compétence de fixer, par voie réglementaire, le

tarif des émoluments destinés à couvrir les frais effectifs relatifs au travail

de l’administration occasionné par la surveillance ordinaire des

établissements.

L’art. 56 al. 1 LADB institue une

fondation destinée au financement de la formation professionnelle et continue

des métiers de bouche. Un émolument, d’un montant identique à celui prévu en

application de l’art. 55 LADB, alimente la fondation.

Sous le titre «Autre émolument», l’art.

57.

LADB délègue au Conseil d’Etat la fixation, par voie réglementaire, du tarif

de l’émolument que perçoit le département pour les demandes de renseignements.

2.

Dans sa teneur initiale, le règlement du 15 janvier 2003

d’exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boisson

(RSV 935.31.1; ci-après : RADB), entré en vigueur le 1er

janvier 2003 également, dispose, à son art. 73 al. 1, que l’émolument de base

pour l’année à venir est perçu lors de la facturation globale; cet émolument

est fixé par catégorie de licence d’exploitation, selon l’échelle

suivante :

a) (….)

b) hôtel, café-restaurant, café-bar, buvette, salon de jeux avec service

de boissons, autorisation spéciale avec alcool, traiteur, débit à

l’emporter : Fr. 300.-

c) (…) (art. 73 al. 2 RADB).

L’art. 77 al. 1 RADB prescrit que

l’émolument visant à alimenter la fondation destinée au financement de la

formation professionnelle et continue des métiers de bouche n’est perçu que sur

les émoluments de base (art. 73 RADB) et non pas sur les frais supplémentaires

d’intervention (art. 74 RADB).

L’art. 78 RADB prévoit un émolument

compris entre 50 fr. et 500 fr., selon le travail effectué, pour toute

opération en rapport avec une demande de renseignements. Cette disposition réglementaire

est fondée sur l’art. 57 LADB.

En vertu de l’art. 79 al. 1 RADB, le

Département de l’économie, Service de l’économie et du tourisme, peut

percevoir, au maximum, des émoluments identiques à ceux prévus aux art. 73 et

suivants du règlement, dans le cadre de la lutte contre le travail illicite

dans les établissements.

3.

Le 7 juillet 2004, le Conseil d’Etat a adopté un règlement

sur les émoluments et contributions à percevoir en application de la LADB (RSV 8.6).

Ce règlement, entré en vigueur le 1er janvier 2004, abroge les art.

61.

à 79 RADB. Un autre règlement du Conseil d’Etat, du 1er décembre

2004.

(RSV 935.31.5), modifie celui du 7 juillet 2004.

En l’espèce, seuls sont litigieux des émoluments

réclamés pour 2003. Eu égard au principe de non-rétroactivité des lois, ils ne

sont pas touchés par les modifications réglementaires postérieures au 31

décembre 2003. La RADB s’applique donc dans sa teneur du 1er janvier

2003.

4.

a) Les taxes causales constituent la contrepartie d’une

prestation spéciale ou d’un avantage particulier appréciable économiquement

accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles reposent sur une

contre-prestation étatique qui en constitue la cause (Xavier Oberson, Droit

fiscal suisse, 2ème éd., Helbing & Lichtenhahn, Bâle 2002, p.

4-5, spéc. n. 6).

b) L’émolument est une première catégorie

de taxe causale. Il représente le prix de la fourniture d’un service par l’Etat

(ibidem, p. 4, n. 7), par exemple le montant réclamé par l’Etat pour la

délivrance d’extraits du registre du commerce ou pour l’inscription au registre

foncier (ibidem).

c) Autre forme de taxe causale, la charge

de préférence est la participation aux frais d’installations déterminées,

réalisées par une corporation publique dans l’intérêt général, et mise à la

charge des personnes ou groupe de personnes auxquelles ces installations

procurent des avantages économiques particuliers. Il n’est pas nécessaire que

les installations soient de nature technique. Des services ou des institutions

peuvent aussi correspondre à cette qualification (ibidem, n. 8).

d) Deux principes permettent de contrôler

le montant de ces taxes causales : le principe de la couverture des frais

et celui de l’équivalence. Le premier signifie que le montant total des

recettes de la contribution ne doit pas dépasser la charge financière globale

du service étatique concerné. Le principe de l’équivalence implique que les

contributions publiques correspondent aux avantages économiques et juridiques

objectifs dont bénéficie le contribuable, et qu’elles se maintiennent dans des

limites raisonnables (Xavier Oberson, op. cit., p. 24, n. 8).

La charge de préférence peut être

aménagée de manière schématique, et tenir compte de normes fondées sur des

situations moyennes (ATF 122 I 64, spéc. p. 67 consid. 3b). En cette matière,

une réglementation peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines

catégories d’entreprises (ATF 122 I 61, spéc. p. 69, consid. 3d). Selon la

jurisprudence du tribunal de céans, le principe de la couverture des coûts

n’implique pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en

considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (FI.1996/077

consid. 5).

5.

Le principe de la légalité revêt une importance

particulière en droit fiscal. L'art. 127 al. 1 Cst. prévoit que les principes

généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,

l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ce

principe recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose à

l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer son activité que dans

le cadre tracé par la loi. Secondement, la réserve de la loi postule que toute

atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi; en droit

fiscal, ce postulat rend nécessaire une base légale formelle d'une certaine

densité (Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd.,

Berne 2002, p. 51).

Toute contribution publique, y compris

les taxes causales, savoir notamment les émoluments et les charges de

préférence, doit reposer sur une base légale formelle (Xavier Oberson, op.

cit., p. 23, n. 3). La base légale formelle doit se prononcer sur tous les

éléments essentiels de l’imposition. Si la loi délègue à l’organe exécutif la

compétence d’établir une contribution, elle doit indiquer, au moins dans les

grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet, le montant et la base de

calcul de la contribution (Xavier Oberson, op. cit., page 24, n. 5).

Les exigences du principe de la légalité

peuvent être réduites lorsque les principes de couverture des frais et

d’équivalence sont respectés. Cependant, même en pareil cas, le principe du

prélèvement de la taxe causale doit figurer dans une loi formelle (ibidem, n.

9).

6.

Cela étant, il convient de distinguer les trois montants,

objets de la taxation entreprise :

7.

L’ «émolument de base» réclamé à la recourante pour

l’année 2003, de 300 francs, est conforme aux art. 55 al. 1 LADB et 73 al. 1

lit. b RADB. La recourante ne le conteste pas, et ne soutient pas qu’en

l’espèce le règlement aurait mal été appliqué. Ses griefs visent au contraire

le contenu du RADB.

La recourante estime inéquitable et

intolérable de prélever une taxe forfaitaire d’un montant identique, à la fois

pour les distributeurs, les détaillants, les palaces et les petites épiceries

de quartier. Elle se plaint de ce que, exploitant une de ces épiceries, elle se

voit traiter de manière identique à des commerces ayant un chiffre d’affaires

beaucoup plus considérable. On en déduit que, implicitement, la recourante

fait au RADB le grief d’inégalité de traitement, ou d’arbitraire.

Selon l’art. 36 lit. a de la loi vaudoise

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (RSV

173.

), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l’excès ou

l’abus du pouvoir d’appréciation. L’autorité commet un tel abus notamment si

elle viole des principes généraux tels que l’interdiction de l’arbitraire,

l’égalité, la bonne foi ou le principe de la proportionnalité (Benoît Bovay,

Procédure administrative, éd. Staempfli, Berne 2000, p. 395).

Une décision ou un arrêté viole le

principe de l’égalité de traitement lorsqu’il établit des distinctions

juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la

situation de fait à réglementer, ou lorsqu’il omet de faire des distinctions

qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est

semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est

dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 118 Ia 1, spéc. p. 2,

consid. 3a). En matière fiscale, d’après les principes de l’égalité de

l’imposition et de l’imposition selon la capacité contributive, les

contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une

charge fiscale semblable; lorsqu’ils sont dans des situations de fait

différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge

fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 118 Ia 1, spéc. p. 3,

consid. 3a). Ceci rappelé, il faut encore préciser que le principe de

l’imposition selon la capacité contributive ne s’applique pas aux taxes

causales, bien que la capacité économique des personnes visées puisse être

prise en compte, dans une certaine mesure (ATF 103 Ia 80, cité in Xavier

Oberson, op. cit., p. 30, n. 26).

Une norme est arbitraire lorsqu’elle

n’est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu’elle est dépourvue de

sens et d’utilité (Xavier Oberson, op. cit., p. 40, n. 59). Une décision est

arbitraire lorsqu’elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu’elle

viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou

lorsqu’elle heurte d’une manière choquante le sentiment de la justice et de

l’équité. Il n’y a pas arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle

de l’autorité intimée apparaît concevable, voire préférable (ATF 122 I 64,

spéc. p. 67, consid. 3a).

La recourante n’explique pas en quoi un

émolument de 300 fr., contre-partie des prestations de surveillance étatique

des établissements publics visés, serait dénuée de motifs sérieux et objectifs,

ou encore serait dépourvue de sens et d’utilité. Le contrôle des activités des

établissements publics répond au contraire à un intérêt public, savoir

notamment la santé, la sécurité, la tranquillité et la moralité des

consommateurs, des travailleurs et du public.

D’après la recourante, elle réalise un

chiffre d’affaires annuel d’à peine 280'000 francs. Une taxe représentant un

peu plus d’un millième du chiffre d’affaires n’est à l’évidence pas hors de toute

proportion. De toute manière, selon la jurisprudence précitée, une taxe causale

peut être aménagée de manière schématique, tenir compte de situations moyennes,

et prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d’entreprises. Bref, le

montant de la taxe incriminée résiste manifestement à la critique. Il y a lieu

de la confirmer.

8.

La participation, réclamée à la recourante, aux frais

d’une fondation destinée au financement de la formation professionnelle et

continue des métiers de bouche, trouve son fondement dans l’art. 56 al. 3 LADB.

L’art. 56 al. 3 LADB renvoie à la taxe prévue à l’art. 55 LADB, taxe dont le

montant est soumis au RADB, lequel prévoit un émolument de 300 fr. (art. 73

aRADB).

Ce qui vient d’être exposé concernant la

quotité de l’émolument de base de 300 fr., vaut également pour la participation

précitée de 150 fr., qui doit être entérinée.

9.

L’autorité intimée réclame à la recourante une

participation de 17 fr., au titre de la lutte contre le travail illicite dans

les établissements.

En l’espèce, l’art. 79 RADB, qui institue

un émolument identique à celui de base de l’art. 73 RADB, dans le cadre de la

lutte contre le travail illicite, repose sur l’art. 55 al. 1 LABD. Pas

davantage que pour les deux autres postes susmentionnés du bordereau entrepris,

la recourante ne soutient que l’autorité intimée aurait mal appliqué les

dispositions légale et réglementaires précitées. L’émolument de 17 fr. doit

aussi être maintenu.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 14 avril 2004 du Département de l’économie,

remplaçant le bordereau du 6 octobre 2003 du Service de l’économie et du

tourisme, Police cantonale du commerce, est confirmée.

III.

Un émolument de 100 (cent) francs est mis à la charge de

la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente

jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal

fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale

d'organisation judiciaire (RS 173.110)