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Décision

FI.2004.0052

TA - FI.2004.0052 - 2006-08-31 - X./ Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, Municipalité de Villeneuve

31 août 2006Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par facture du 27 février 2004, la commune de Villeneuve a

réclamé à X.________ la somme de 157,05 francs au titre de la taxe déchets

individuelle pour l’année 2003. Le prix unitaire indiqué est de 185 fr. mais le

montant facturé est de 145,95 francs auquel s'ajoute 11,10 fr. de TVA.

B.

Par lettre du 5 mars 2004, X.________ a transmis à la

commune des attestations en exposant qu'elle était en formation professionnelle

depuis 2003.

C.

Par décision du 10 mars 2004, la municipalité a répondu

que l'art. 7 du règlement n'exonère les jeunes en formation professionnelle que

jusqu'à l'age de 25 ans.

D.

X.________ a recouru auprès de la Commission communale de

recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales en faisant valoir

qu'elle était une étudiante de 30 ans en formation à plein temps à la HEP

depuis 2003, que la taxe réclamée équivaut presque à son budget alimentaire

mensuel, et qu'elle demandait à être exonérée de la taxe.

E.

Par décision du 3 mai 2004, la commission communale de

recours a rejeté le recours en considérant que l'exemption de taxe ne

s'applique qu'aux jeunes en formation jusqu'à l'âge de 25 ans.

F.

Recourant contre cette décision au Tribunal administratif,

X.________ expose qu'elle est étudiante à la HEP sans bénéficier d'une bourse

et qu'elle doit subvenir seule à ses dépenses mensuelles, si bien qu'elle se

trouve dans une situation aussi délicate qu'un jeune de 25 ans en formation.

G.

La réponse au recours de la Commission communale de

recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, du 19 juin 2006, se

réfère à l'art. 7 al. 2 du règlement communal selon lequel la municipalité

statue définitivement sur les autres dérogations et ajoute que la limite de 25

ans a été arrêtée en regard de l'usage en matière d'obligation d'entretien des

parents lors de la formation d'enfants majeurs.

Par réponse du 30 juin 2006, la Municipalité, sous

la plume de l’avocat Sulliger, conclut à l’irrecevabilité du recours en faisant

valoir que la recourante, ayant dépassé l'âge limite, sollicite une exonération

mais qu'il est de jurisprudence constate que les décisions communales en

matière de remise ne peuvent pas faire l'objet d'un recours. La municipalité se

rallie subsidiairement à l'argumentation de la Commission communale de recours

en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales dans sa réponse du 19 juin

2006. Celle-ci a été communiquée à la recourante le 16 août 2006.

H.

Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Le règlement sur la collecte, le traitement et

l’élimination des déchets de la commune de Villeneuve a été approuvé par le

Conseil d’Etat le 10 décembre 2001. Son art. 20 prévoit que pour couvrir tout

ou partie des frais de la collecte, du transport et du traitement ou de

l’élimination des déchets, la commune perçoit des usagers une taxe annuelle

dont le mode de calcul, le montant et les modalités de perception font l’objet

d’une annexe au règlement. Cette annexe, également approuvée par le Conseil

d’Etat le 10 décembre 2001, contient notamment les dispositions

suivantes :

"Art. 1 - Objet

La présente annexe règle les conditions de perception de la

taxe pour la collecte, le traitement et l’élimination des déchets, instituée

par l’art. 20 du Règlement. Cette taxe annuelle couvre au minimum 90% des coûts

de la gestion des déchets. Elle est calculée sur la base des coûts de l’année

précédente.

Art. 2 - Délégation de compétence

Jusqu’à concurrence des montants maximaux fixés aux art. 3

et 4 ci-dessous, la Municipalité est compétente pour adapter chaque année le

niveau des taxes aux coûts effectifs du ramassage, du transport et du

traitement ou de l’élimination des déchets tels qu’ils ressortent de la

comptabilité communale.

Art. 3 - Particuliers

Le montant

maximum de la taxe est fixé comme suit :

a) Pour une

personne seule : fr. 220.--

par année,

TVA non comprise.

b) Pour un

couple, une famille : fr.

440.

-- par année,

TVA non comprise.

c) Pour une

famille monoparentale : fr. 220.--

par année,

TVA non comprise.

d) Pour les

propriétaires de résidences secondaires : fr. 220.-- par

année,

TVA non comprise.

Les personnes jusqu’à 18 ans révolus dans l’année ne sont

pas prises en considération pour le calcul de la taxe.

(...)

Art. 7 - exonération de la taxe

Les jeunes gens en formation professionnelle ou aux études

jusqu’à l’âge de 25 ans sont exonérés de la taxe, sur présentation d’une

attestation officielle.

La Municipalité est compétente pour accorder ou refuser

d’autres dérogations et statue définitivement en cas de contestation à ce

sujet".

La Municipalité fait valoir que les conclusions de

la recourante s’analysent comme une demande de remise de la taxe. La recourante

ne remplissant pas les conditions de l’art. 7 al. 1 de l’annexe au règlement

communal, elle ne peut invoquer que l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement

communal qui donne à la Municipalité la compétence d’accorder des remises par

une décision qui, selon la jurisprudence, ne serait pas sujette à

recours : la Municipalité conclut à l’irrecevabilité des recours.

2.

Cette question de recevabilité doit être tranchée en

premier lieu. En effet, l’irrecevabilité des recours rendrait superflu l‘examen

des moyens soulevés par la recourante.

3.

A l’appui de ses conclusions tendant à ce que le recours

soit déclaré irrecevable, la commune invoque la jurisprudence en matière de

remise d’impôt. L'examen de ce grief requiert que l'on rappelle au préalable

les voies de recours ouvertes en général et en matière de taxe communale en

particulier.

a) La compétence du Tribunal administratif pour

connaître en dernière instance cantonale de tous les recours contre les

décisions administratives cantonale ou communale est une compétence générale

qui ne cède le pas que si une autre autorité est expressément désignée par la

loi pour connaître du recours (art. 4 al. 1 LJPA). Le recours au Tribunal

administratif n’est exclu que contre les décisions de certaines autorités,

ainsi que lorsque la loi prévoit que l’autorité statue définitivement (voir par

exemple les art. al. 3 et 17a al. 4 de la loi sur l’assistance judiciaire en

matière civile, l’art. 27 de la loi d’exécution de la législation fédérale sur

la protection civile, l’art. 19 al. 6 LIC en matière d’exonération de l’impôt

foncier accordé par la Municipalité aux institutions privées de bienfaisance ou

d’utilité publique, l’art. 8 al. 2 de la loi sur l’utilisation des lacs et

cours d’eau dépendant du domaine public, s’agissant des concessions de forces

motrices, les art. 4 al. 2 et 22a al. 2 de la loi sur les allocations

familiales, ainsi que diverses dispositions en matière scolaire, art. 123d de

la loi scolaire).

Ainsi, seule une disposition figurant dans une loi

peut exclure la voie du recours au Tribunal administratif. Un règlement

communal ne peut pas prévoir que la Municipalité statue définitivement.

b) La loi sur les impôts communaux du 5 décembre

1956.

contient notamment les dispositions suivantes :

"Art. 45 - Commission communale de recours

Chaque commune doit instituer une commission de recours de

trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de

chaque législature pour la durée de celle-ci.

Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi, cette

commission peut être saisie d'un recours contre toute décision prise en matière

d'impôts communaux, de taxe communale de séjour et de taxes spéciales.

Art. 46 - Formes et délais de recours

Le recours prévu par la présente loi s'exerce par acte écrit

et motivé.

Il doit être adressé à l'autorité qui a pris la décision

attaquée dans les trente jours dès la notification de cette décision.

Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux

relatives à la computation des délais sont applicables par analogie.

Art. 47 - Liquidation des recours

La commission de recours prend connaissance du dossier,

convoque le recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge

nécessaires.

Elle communique sa décision par écrit au recourant et à

l'autorité qui a pris la décision attaquée.

Art. 47a - Recours au Tribunal administratif

La décision de la commission communale de recours peut faire

l'objet d'un recours au Tribunal administratif, dans les trente jours dès sa

notification.

Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux

relatives au droit de recours s'appliquent par analogie."

Les règles de procédure de la loi cantonale sur les

impôts communaux (LIC) s’imposent aux communes, qui ne peuvent pas s’en écarter

en adoptant un règlement communal qui en contredirait les principes. En tant

qu’il prévoit que la Municipalité "statue définitivement en cas de

contestation" sur l’octroi ou le refus d’autres "dérogations",

l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement communal viole à première vue les

règles de procédure instaurées par la loi cantonale. La Commission communale de

recours ne s’est d’ailleurs pas arrêtée à cette règle d’irrecevabilité

lorsqu’elle a examiné le cas des recourants. On voit d’ailleurs difficilement

comment cette autorité pourrait entrer en matière sur la contestation

lorsqu’elle porte par exemple sur la question de savoir si le contribuable est

en formation professionnelle ou aux études, d’une part, et d’autre part refuser

d’entrer en matière pour cause d’irrecevabilité sur la question de savoir si

une dérogation peut être accordée en vertu de l’al. 2, par exemple sur la base

de la directive municipale qui prévoit une telle exonération pour les personnes

résidant dans un établissement médico-social.

c) On observera au passage qu’on peut se demander si

l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement communal est conforme au principe de la

légalité en matière fiscale, que l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale

du 18 avril 1999 exprime en ces termes:

" Les principes généraux régissant le

régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son

mode de calcul, sont définis par la loi."

Cette disposition exige que sur les points qui y

sont énumérés, la base légale formelle soit suffisamment déterminée (ATF 131 II

271, consid. 6 p. 278). D'après la jurisprudence relative au principe de la

légalité garanti par l'ancien art. 4 aCst et qui comprend celui de la

séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à

l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe,

dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la

compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut

constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au

moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base

de calcul de cette contribution. Ces exigences ont cependant été assouplies par

la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui

concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes

constitutionnels dont le respect peut être contrôlé, tels ceux de la couverture

des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la

loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier

des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 et les références

citées; ATF 123 I 254 consid. 2a; ATF du 26 septembre 1997 dans Archives 67 490

traduit dans RDAF 1998 II 169; voir un exemple dans FI.1998.0056 du 11 avril

2001).

En l'espèce, la situation se caractérise par le fait

qu'on ignore les critères utilisés par la municipalité pour octroyer les

"dérogations" selon l'art. 7 al. 2 de l'annexe au règlement communal,

ce qui diffère sensiblement de la solution où une disposition légale énonce les

principes applicables en matière de remise: tel est le cas par exemple, de

l'art. 231 de la loi sur les impôts directs cantonaux ou des conditions de

remise à fixer dans l'arrêté communal d'imposition selon l'art. 5 al. 5 LIC.

Toutefois, en raison des considérants qui suivent, il n’y a pas lieu de

résoudre ici la question de savoir si un règlement communal peut déléguer à

l’exécutif de la commune la compétence de délimiter le cercle des contribuables

en départageant les contribuables assujettis de ceux qui sont exonérés de la

taxe.

c) Il est exact que la jurisprudence cantonale

considère que les décisions rendues en matière de remise d’impôts communaux

n’ouvrent pas la voie du recours auprès de la commission instituée à l’art. 45

LIC (voir en dernier lieu FI.2004.0029 du 28 mai 2004 et les références

citées ; FI.1998.0044 du 30 décembre 1998 ; FI.1998.0031 du 28

décembre 1998). En bref, la remise d’impôt serait considérée comme un acte

analogue à la grâce, laissée à la libre appréciation du fisc, et l’absence de

recours en matière de remise d’impôt serait une règle générale du droit fiscal

qu’on retrouve dans la loi sur les impôts directs cantonaux ainsi qu’en matière

d’impôt fédéral direct.

Cette jurisprudence est probablement inconciliable

avec l’art. 29a de la Constitution fédérale qui prévoit ce qui suit :

Art. 29a - Garantie de l’accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une

autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi,

exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels.

Cette disposition adoptée en votation populaire du

12.

mars 2000 dans le cadre de l’arrêté fédéral relatif à la réforme de la

justice du 8 octobre 1999 (RO 2002 3148) n’est toutefois pas encore en vigueur.

Elle entrera en vigueur le jour de l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 17

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RO 2006 1059), soit le 1er

janvier 2007 (RO 2006 1205, spécialement p. 1242). Le Conseil fédéral a

toutefois proposé aux Chambres fédérales de modifier les dispositions

transitoires de l’art. 130 LTF de manière à éviter que le Tribunal fédéral

puisse, dès l’entrée en vigueur de l’art. 29a Cst, obliger les cantons, quel

que soit le litige, à désigner des autorités judiciaires comme instances

précédentes du Tribunal fédéral (Message relatif à la loi concernant la mise à

jour de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, du 1er

mars 2006, FF 2006 p. 2969 et 2981; ce projet a été adopté par les Chambres le

23.

juin 2006 et le délai référendaire échoit le 12 octobre 2006, FF 2006 5527;

en bref, l'art. 130 al. 3 LTF prévoira que les cantons édictent

les dispositions d’exécution nécessaires pour garantir l’accès au juge prévu à

l’art. 29a Cst. dans les deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la LTF).

On peut laisser ici ouverte la question de savoir si

la jurisprudence qui exclut le recours judiciaire en matière de remise d’impôt

pourra être maintenue lorsque l'art. 29a Cst sera applicable

(pour une réponse négative voir Beusch, Auswirkungen der Rechtsweggarantie von

Art. 29a BV auf den Rechtsschutz im Steuerrecht, Archives 73 p. 709, spéc. p.

750.

ss). En effet, même sous l'empire du droit actuellement en vigueur,

on ne saurait donner une interprétation extensive à la jurisprudence relative à

l’absence de recours en matière de remise de contributions communales car cette

jurisprudence ne repose à vrai dire sur aucune base légale formelle. En

l’espèce, le Tribunal administratif juge que l’art. 7 de l’annexe au règlement

communal litigieux ne peut pas être assimilé à une disposition relative à la

remise de contributions communales : en effet, il s’agit d’une disposition

qui, comme l’indique son titre, régit l’exonération de la taxe, c’est à dire

qu'elle sert à définir le cercle des contribuables, ce qui est comme on l'a vu

plus haut un des éléments fondamentaux que doit contenir la base légale d'une

contribution publique. Quelle que soit la jurisprudence en matière de remise

d’impôt communal, elle ne saurait prévaloir lorsque est en cause l’application d’une

règle relative à l’exonération de la taxe. En d'autres termes,

l'assujettissement à une taxe doit pouvoir faire l'objet d'un recours

judiciaire selon la procédure prévue par les art 45 ss LIC. On ne peut donc pas

suivre la commune lorsqu’elle soutient que les recours devraient être déclarés

irrecevables parce que la décision attaquée statuerait sur une demande de

remise de la taxe.

4.

L’art. 7 de l’annexe au règlement communal prévoit une

cause objective d’exonération (en faveur des jeunes gens en formation

professionnelle ou aux études jusqu’à l’âge de 25 ans) et délègue à la

Municipalité la définition d’autres "dérogations". Ces dérogations ne

peuvent pas être considérées comme autre chose que des cas d’exonération, pour

les motifs exposés plus haut. Or en l’espèce, la Municipalité, qui semble

pourtant avoir défini certains cas où l’exonération est accordée (en faveur des

résidents d'EMS si l'on en juge par une pièce du dossier parallèle

FI.2004.0043), ne s’est pas prononcée sur l’octroi ou le refus de la mesure

prévue par l’art. 7 al. 2 de l’annexe au règlement communal. On se trouve ainsi

en présence d’un cas d’excès ou d’abus du pouvoir d’appréciation (art. 36 lit.

a LJPA), plus précisément d’un excès de pouvoir négatif qui consiste en ceci

que l’autorité s’estime liée alors que la compétence que lui donne la norme est

discrétionnaire. Dans ce cas, lorsque la norme confère un certain pouvoir

d'appréciation pour que l'autorité puisse tenir compte de circonstances

particulières, l'administré a aussi le droit à ce que l'autorité exerce

effectivement ce pouvoir (voir en dernier lieu CR.2004.0363 du 20 mai 2005 qui

dite AC.2004.0079 du 29 septembre 2004, AC.1997.0035 du 12 août 1997,

GE.2003.0057 du 24 septembre 2003 et les réf. citées, ATF 102 1b 187; RDAF 1994,

145; Pierre Moor, Droit administratif volume I p. 376).

Il y a donc lieu d’annuler la décision de la

Commission communale de recours et de renvoyer le dossier à la Municipalité

pour qu’elle statue expressément sur la demande de la recourante tendant à son exonération.

5.

On observera pour terminer que l’art 47 al. 1 LIC cité

plus haut oblige la Commission de recours à convoquer le recourant pour

l’entendre. Cette règle n’a pas été respectée. La recourante n’ayant pas été

entendue par la Commission de recours, son droit d’être entendu a été violé, ce

qui justifie également l’annulation des décisions attaquées (voir dans le même

sens FI.2003.0009 du 25 juin 2003, FI.2002.0075 du 28 janvier 2003,

FI.2002.0039 du 7 octobre 2002).

6.

Le recours étant partiellement admis, l'arrêt est rendu

sans frais. On renoncera à mettre à la charge de la commune, qui pouvait

invoquer la jurisprudence pour conclure à l'irrecevabilité du recours, l'émolument

dont l'art. 55 LJPA permettrait la perception, mais la commune n'a pas droit à

des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 3 mai 2004 par la Commission

communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de

Villeneuve est annulée et le dossiers renvoyé à la Municipalité pour nouvelle

décision.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 31 août 2006

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint