FI.2005.0144

TA - FI.2005.0144 - 2006-05-09 - ENGEL, AMIGUET, BALLY, BIGLER, BLANC, CORTHAY, DELUZ, DENTON, DUCRET, FLUCK, HUWYLER, MARELLI-BACHMANN, MERGUIN, MORA, MORA, VETSCH, VETTERLI/Département de la sécurit

9 mai 2006Français21 min

Les taxes annuelles d'abonnement pour l'alimentation en eau potable ont pour fonction de financer l'exploitation et l'entretien du réseau. Dans ce cadre, les communes ont la possibilité de constituer des réserves raisonnables et objectivement justifiées selon les besoins futurs estimés avec prudence. En l'espèce, augmentation du prix de l'abonnement annuel suite à une étude sur le financement de l'eau à long terme effectuée dans le cadre du plan directeur de la distribution de l'eau; augmentation jugée équitable et non contestable dans la mesure où elle était nécessaire pour couvrir l'ensemble des coûts immédiats et futurs pour l'entretien du réseau et que l'excédent des recettes était versé sur un compte spécial de réserve.

Faits

Vu les faits suivants

François Engel, Roger Amiguet, Philippe Bally, Jean

Bigler, Jean-Pierre Blanc, Jacky Corthay, Patrick Deluz, Brian Denton, Luc

Ducret, Raymonde Fluck, Henry Huwyler, Sarah Marelli-Bachmann, Erig Merguin,

Pierre et Josette Mora, Ulrich Vetsch et Charles Vetterli (ci-après : les

recourants) sont tous propriétaires d’un chalet sur le territoire de la Commune

de St-Cergue (ci-après : la commune). Ils sont reliés au réseau de

distribution d’eau de la commune et sont assujettis à ce titre au tarif de

l’abonnement de location des appareils de mesure et de la vente de l’eau adopté

par la municipalité, soit un abonnement annuel, un prix de location par

compteur, un prix de vente d’eau, ainsi que la TVA.

Le 29 octobre 2001, la Municipalité de St-Cergue a adopté

un nouveau tarif avec effet au 1er janvier 2002. Celui-ci prévoit un

abonnement annuel de 200 francs par logement et par commerce alors que, selon

l’ancien tarif, le montant de l’abonnement annuel fixé par compteur s’élevait à

100 francs. Le prix de location par appareil de mesure est demeuré à 25 francs

et le prix par m3 d’eau consommé à 2 fr. 50. La modification du

tarif de l’abonnement d’eau avait pour origine l’étude du financement de l’eau

à long terme effectuée dans le cadre du plan directeur de la distribution de

l’eau établi par la commune le 7 mars 2002, et adopté par le Laboratoire

cantonal le 5 août 2002.

Lors d'une séance du 28 janvier 2003, la Municipalité

a toutefois décidé d’octroyer un abattement de 50 francs sur l'abonnement

annuel pour les propriétaires ayant une consommation annuelle d’eau inférieure

à 10 m3.

Les 19 et 22 novembre 2004, la Municipalité a facturé aux

recourants les charges liées à la consommation et l'épuration de l'eau pour la

période du 1er janvier au 31 décembre 2004. Ces factures comprenaient

notamment un montant de 200 francs (respectivement avec déduction de 50 francs

pour les petits consommateurs) pour l’abonnement annuel relatif à la fourniture

de l’eau potable.

Contestant l’augmentation du montant de l’abonnement

annuel, les propriétaires, représentés par François Engel, agissant au nom de

l’Association des propriétaires de chalets de St-Cergue, ont contesté cette

facture par courrier posté le 18 décembre 2004. Ils estimaient que les recettes

perçues par la commune en raison de l’augmentation du tarif n'étaient pas utilisées

pour l'entretien et le renouvellement du réseau de distribution d’eau mais à

d'autres fins; ils demandaient la suppression de l’augmentation de 100 francs

de l’abonnement pour la fourniture de l’eau potable avec effet rétroactif au 1er

janvier 2002.

Par décision du 28 avril 2005, le Chef du Département de

la sécurité et de l’environnement a rejeté le recours dans la mesure de sa

recevabilité. Il a constaté que seules les factures 2004 faisaient l'objet du

litiges, les factures précédentes n'ayant pas été attaquées. Il a retenu en

substance que l’augmentation de l’abonnement annuel relatif à la consommation

d’eau potable était adéquate au vu des tâches actuelles et futures en lien avec

la distribution de l’eau et que la loi et les principes généraux avaient été

respectés. Selon la Municipalité, les montants relatifs aux abonnements étaient

versés sur un compte de réserve affecté uniquement aux services industriels et

ne servaient en aucune manière à financer d'autres charges du ménage communal.

Le 19 mai 2005, les recourants, représentés par Me Ninon

Pulver, ont contesté cette décision auprès du Tribunal administratif ; ils

concluent à l’admission du recours, à l’annulation des factures d’eau des 19 et

22 novembre 2004 et à ce que la Municipalité de la commune de St-Cergue soit

invitée à modifier l’art. 43 de son règlement communal sur la distribution

d’eau.

Dans sa détermination du 8 juillet 2005, l’autorité

intimée a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Le 30 septembre 2005, les recourants ont complété

leur mémoire. A cette occasion, ils ont expressément requis que soit entreprise

une expertise des comptes de la commune de St-Cergue, notamment sur

l’affectation du produit total de la taxe litigieuse et la ventilation

éventuelle de ce produit dans différents postes comptables.

Dans ses observations du 8 novembre 2005, l’autorité

intimée a conclu au rejet de la requête d’instruction complémentaire.

Le dossier a été transmis à un nouveau magistrat

instructeur le 27 avril 2006, et le tribunal a statué à huis clos.

Considérants

1.

L'autorité intimée a constaté à l'appui de la décision

attaquée que le recours paraissait tardif dans la mesure où les factures datées

des 19 ou 22 novembre 2004 devaient avoir été reçues au plus tard le 26

novembre 2004, le mémoire posté le 18 décembre 2004 ne respectant ainsi pas le

délai de 20 jours (art. 31 LJPA). Le recours devant être rejeté pour d'autres

motifs, elle a toutefois laissé cette question ouverte.

Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte

et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une

conséquence juridique (ATF 122 I 97 cons. 3b; 114 III 51 cons. 3c et 4; 103 V

63.

cons. 2a; 101 Ia 7 cons. 1; 99 I b 356 consid. 2 et 3). L'autorité supporte

donc les conséquences de l'absence de preuve, en ce sens que si la notification

ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet,

il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF

124.

V 400 cons. 2a; 103 V 63 cons. 2a). La date de réception invoqué par les

recourants ne paraissant pas invraisemblable, il convient de retenir que le

recours du 18 décembre 2004 a été déposé en temps utile.

2.

a) L’art. 14 de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution

de l’eau (RSV 721.31; LDE) prévoit que, pour la livraison de l’eau, la commune

peut exiger du propriétaire : une taxe unique fixée au moment du

raccordement direct ou indirect au réseau principal (a), un prix de vente au

mètre cube ou au litre/minute comprenant, le cas échéant, une finance annuelle

et uniforme d’abonnement (b) et un prix de location pour les appareils de

mesure (c). Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique

sont fixées par le règlement communal et le prix de vente de l’eau et le prix

de location des appareils de mesure sont fixés par la municipalité.

b) L’art. 43 du règlement communal sur la distribution

d’eau de la commune de St-Cergue, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 janvier

1994, prévoit que le prix de l’abonnement, le prix de vente de l’eau et les

conditions de location des appareils de mesure font l’objet d’un tarif

distinct, adopté par la municipalité.

c) Le 29 octobre 2001, la Municipalité de la commune

de St-Cergue a adopté une modification du prix de l'abonnement annuel de l'eau.

Dans ce cadre, la Municipalité a expliqué avoir effectué une étude sur le

financement de l'eau afin d'assurer le fonctionnement et le renouvellement des

installations dans le futur; étude de laquelle il ressort que le renouvellement

des installations existantes est indépendant de la consommation.

Les tarifs de l'abonnement de location des appareils

de mesure et de la vente d'eau entrés en vigueur le 1er janvier 2002

ont la teneur suivante :

"Tout propriétaire de

bâtiment raccordé directement ou indirectement au réseau de distribution d'eau

est assujetti au paiement des redevances suivantes :

a) un abonnement annuel de Fr. 200.00

par logement et par commerce.

b) Fr. 25.00 de location par

appareil de mesure.

c) Fr. 2.50 le m3 consommé, selon

le relevé du compteur.

d) 2.4% de T.V.A. seront ajouté à

la facture.

Les points a), b), et d) sont dus

même s'il n'y a pas de consommation.

L'envoi des cartes pour le relevé

des compteurs sera fait dans la deuxième quinzaine d'août. Le dernier délai

pour le retour de ces cartes est fixé au 30 septembre de chaque année. Le

relevé des compteurs des abonnés n'ayant pas retourné leur carte se fera dans

la première quinzaine d'octobre par nos employés. Un supplément de Fr. 40.00

par compteur sera facturé pour couvrir les frais. Les cas exceptionnels sont

réservés (maladie, etc....).

Selon la loi et l'art. 43 du règlement,

ces éléments sont du ressort exclusif de la Municipalité et doivent couvrir intégralement

les frais.

La Municipalité est aussi

compétente pour fixer le taux et le mode de calcul des tarifs appliqués dans

les cas spéciaux, tels que fourniture d'eau pour la construction, le bétail,

certaines citernes ou autres cas.

Ces tarifs sont fixés de manière à

assurer une participation équitable d'une part par rapport aux frais de

renouvellement des installations et d'autre part proportionnée à la quantité

d'eau utilisée. "

3.

a) Les frais d'utilisation et de construction du réseau

d'alimentation en eau potable sont couverts par une taxe unique de raccordement

et par une taxe annuelle d'utilisation. La contribution de raccordement est une

taxe unique dont doit s'acquitter le propriétaire foncier pour pouvoir se

raccorder aux installations d'équipement; elle est la contre prestation des

frais encourus par la collectivité publique pour la construction et la

réalisation de l'oeuvre. La taxe d'utilisation est une taxe périodique dont

s'acquitte le propriétaire foncier pour l'utilisation de l'équipement public (Marie-Claire

Pont Veuthey, Les taxes de raccordement : qualification et régime juridique, in

Droit de la construction 1997, p. 37). Les taxes annuelles d'abonnement ont ainsi

pour fonction de financer l’exploitation et l’entretien du réseau. Elles

peuvent également servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer

des réserves et des provisions pour d’importantes réparations et pour des

rénovations. La fourniture de l'eau faisant partie des devoirs d'intérêt public

de la commune, celle-ci doit veiller à disposer des moyens financiers lui

permettant d’exécuter des réparations importantes et les rénovations nécessaires,

voire certains agrandissements. La finance annuelle d’alimentation en eau peut

être considérée comme un émolument perçu en contrepartie de l’autorisation de

se raccorder au réseau. Conçue généralement par les règlements communaux comme

un montant forfaitaire, elle est le plus souvent complétée par une somme proportionnelle

au nombre de m3 consommé par année (Marc-Olivier Buffat, Les taxes

liées à la propriété foncière en particulier dans le canton de Vaud, thèse,

Lausanne 1989, p. 224 et renvois et références).

b) Lors de la fixation du montant et du taux des contributions

dues par les propriétaires, il faut tenir compte des exigences posées par les

principes généraux de la couverture des coûts et d'équivalence, ainsi que par

la nature juridique des contributions.

Le montant de la redevance doit respecter le principe

d'équivalence, lequel concrétise ceux de la proportionnalité et de

l'interdiction de l'arbitraire. Il en résulte qu'il doit exister un rapport

raisonnable entre le montant réclamé et la valeur objective de la prestation

administrative. La taxe d'utilisation ne doit dès lors pas correspondre de

manière exacte à la valeur objective et concrète de la prestation fournie; il doit

simplement ne pas exister de disproportion évidente entre la valeur de la prestation

et le montant de la taxe. En aucun cas, l'utilisation des installations ne doit

être rendue impossible, ou par trop onéreuse et difficile, à cause du taux ou

du montant de la taxe (Buffat, op. cit., p. 207). Toutefois, dans une

jurisprudence maintes fois confirmée, le Tribunal fédéral a admis que ce genre

de contributions soit établi de façon schématique en recourant à des critères

fondés sur des moyennes résultant de l'expérience et faciles à utiliser (ATF

109.

Ia 328, consid. 5; ATF 106 Ia 244, consid. 3b; ATF 94 I 278 consid. 5a;

Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, p. 145 ss,

spéc. n. 102 ss, p. 209 ss). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées

au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne

peut sanctionner une règle cantonale ou communale pour violation du principe de

l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable,

injustifiable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif

raisonnable (v. ATF 128 I 46, consid. 4a; ATF 126 I 180, consid. 3a/bb; ATF 109

Ia 325; ATF 106 Ia 241).

Selon le principe de la

couverture des frais, l'ensemble des ressources provenant d'une taxe ne doit

pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité

administrative en cause. S'agissant de compenser les frais de construction et

de raccordement, soit, en particulier, lors de la perception de contributions

de raccordement, le Tribunal fédéral applique strictement le principe de la

couverture des frais (ATF 106 Ia 243). En revanche, lorsque le prélèvement sert

à financer l'exploitation et l'entretien d'une installation, la taxe

d'utilisation peut procurer à la collectivité publique un excédent. Notamment,

il est considéré qu'en matière d'installations pour l'approvisionnement en eau,

la collectivité publique doit supporter des dépenses importantes pour leur

construction, leur entretien, leur extension et leur remplacement. De telles

réserves financières ne violent le principe de la couverture des frais que si

elles ne sont pas justifiées objectivement, soit, en particulier, lorsqu'elles

excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (Veuthey, op.

cit. p. 40 et références). Ainsi, le rendement total des taxes d’utilisation pour

l'approvisionnement en eau – taxes d’abonnement et prix de vente de l’eau –

peuvent laisser un bénéfice qui doit demeurer dans des limites raisonnables. Ceci

est notamment rappelé dans le commentaire du Grand Conseil de l'art. 14 LDE qui

précise : "Le prix de vente de l’eau doit

être calculé de telle manière que, compte tenu de la taxe unique, la pose,

l’entretien, le renouvellement des installations et le fonctionnement de tout

le service soit assuré. Cela implique non seulement que les recettes couvrent

les dépenses, mais également qu’un bénéfice soit réalisé, afin de créer des

réserves raisonnables. Ce bénéfice ne saurait cependant dépasser certaines

limites et devenir un bénéfice commercial, qui permettrait à la commune

d’augmenter ses ressources générales. Le fait que la distribution de l’eau est

un service public s’y oppose. Le seul bénéfice commercial que la commune est en

droit de réaliser, c’est celui qu’elle peut obtenir en fournissant de l’eau

au-delà de ses obligations légales" (BGC 1964, p. 163).

4.

A l'appui de leur mémoire, les recourants ne contestent

pas le principe d'une augmentation de la taxe d'abonnement, mais estiment

qu'une augmentation du simple au double ne paraît pas respecter le principe de

la proportionnalité, de l'égalité de traitement, de la couverture des coûts et

de l'équivalence.

a) L'augmentation de la taxe d'abonnement fait

suite, selon la Municipalité, à une étude sur le financement de l'eau à long

terme effectuée dans le cadre de l'élaboration du plan directeur de la

distribution de l'eau. Selon le rapport technique du Plan directeur de la

distribution de l'eau établi le 7 mars 2002, d'importants travaux devront être

effectués sur le réseau d'eau de la commune de St-Cergue, notamment la

recherche de nouvelles ressources en eau, le remplacement, le renforcement et

la réfection de certaines installations, la construction d'un nouveau réservoir

et l'adaptation des installations de pilotage. Il ressort de l'étude effectuée que

la commune ne tenait jusqu'alors pas compte du renouvellement des installations

dans les calculs des taxes et du prix de l'eau. Le rapport technique proposait ainsi

que les investissements soient financés par la taxe de raccordement, les frais

d'exploitation du réseau par la facturation de vente d'eau et le renouvellement

annuel du réseau fixé à 260'000 francs, soit 2% de la valeur totale des

installations, par la finance annuelle d'abonnement, la valeur à neuf des

installations renouvelées étant estimée à 13 millions de francs, pour une durée

de vie moyenne de 50 ans; le rapport constatait que ces coûts étaient

indépendants de la consommation d'eau et qu'ils devaient être répartis entre

propriétaires par logement. L'étude du financement des travaux à effectuer à

court et moyen terme était basé sur des chiffres concrets.

Il apparaît ainsi que la

Municipalité a fixé ses tarifs en fonction des constatations d'un rapport

complet, détaillé et effectué après une étude approfondie. Il peut ainsi être

retenu que les taxes ont été établies sur la base de besoins futurs prévisibles

estimés avec prudence. Comme l'a retenu l'autorité intimée, la modification du

tarif, effectuée dans le respect des dispositions légales, était nécessaire

pour couvrir l'ensemble des coûts immédiats et futurs, respectait le but

envisagé et n'était, par conséquent, pas contestable. L'argument des recourants

se fondant sur le fait que l'approbation du plan directeur date du mois d'août

2002.

alors que les modifications du tarif sont entrées en vigueur au 1er

janvier 2002 est sans pertinence dans la mesure où il paraît clair que l'étude

entreprise s'est déroulée sur une longue période et que l'approbation n'en

était que l'aboutissement, l'adaptation des tarifs devant intervenir le plus

tôt possible au vu des constatations du rapport.

b) S'agissant de la

critique des recourants concernant la couverture des coûts et le fait que les

bénéfices résultant de l'augmentation de la taxe ne sont utilisés que pour

constituer des réserves, voire pour financer d'autres dépenses, il ressort des

principes invoqués précédemment que la commune était habilitée à faire un

bénéfice dans la mesure où les réserves ainsi créées sont raisonnables. En

l'espèce, la Municipalité a expliqué que les montants relatifs aux abonnements

étaient versés sur un compte de réserve affecté uniquement aux services

industriels et ne servaient en aucune manière à financer d'autres charges du

ménage communal. Selon l'avis comptable au sujet du recours relatif à l'eau

potable de la commune de St-Cergue établi le 20 avril 2005 par le Service de

justice, de l'intérieur et des cultes, autorité de surveillance des finances

communales, l'excédent des produits de la taxe d'abonnement d'eau a été

correctement crédité sur un compte de réserve spécial permettant l'équilibre de

ce centre budgétaire conformément aux dispositions légales applicables. Le

solde de ce compte s'élevait au 31 décembre 2003 à 234'699 francs. Il ressort

du tableau annexé à cet avis que l'excédent des produits attribués au fonds

destiné aux recettes affectées était nul en 2000, s'élevait à 44'972 francs en

2001, à 185'788.49 en 2002 et à 3'938 francs en 2003. Les réserves effectuées

suite à l'augmentation de l'abonnement annuel apparaissent ainsi raisonnables

dans la mesure où d'importantes réserves n'ont été créées qu'en 2003 et que

celles-ci étaient rendues nécessaires au vu des travaux envisagés. Au

demeurant, la taxe annuelle a été calculée en fonction du coût de

renouvellement du réseau et selon des valeurs objectives. Les critiques des

recourants ne sont ainsi pas fondées. La requête de ces derniers visant à la

mise en oeuvre d'une expertise des comptes de la commune n'est également pas

justifiée. En effet, il ressort de l'avis donné le 20 avril 2005 par l'Autorité

de surveillance des finances communales que les comptes de la commune

respectent les principes comptables applicables et que l'examen du centre budgétaire

"eau" n'a pas fait apparaître que l'excédent des recettes servait à

financer des coûts externes au réseau d'eau mais étaient correctement attribué

à un poste spécial de réserve. Au demeurant, comme l'a relevé l'autorité intimée,

les recourants n'apportent pas d'éléments permettant de mettre en doute les

conclusions de ce rapport. Il n'apparaît ainsi pas utile au tribunal de céans

de contrôler les comptes de la commune.

c) L'augmentation de

l'abonnement annuel, bien qu'importante, ne peut également pas être considérée

comme inéquitable. En effet, cette augmentation a été calculée en fonction du

nombre de logement et du coût annuel du renouvellement des installations

(rapport technique PDDE du 07.03.2002, p. 22 s.). Un montant forfaitaire peut être

pris en compte pour la taxe d'abonnement. En effet, tout bien-fonds raccordé au

réseau et disposant des installations individuelles lui permettant d'être

desservi est considéré comme objet de la taxe, indépendamment de la consommation

effective (Buffat, op. cit. p. 226). En espèce, la commune respecte les

principes de l'égalité de traitement et de l'équivalence en prélevant un

montant forfaitaire réparti entre chaque propriétaire et un montant (prix de

vente de l'eau) proportionnel à la consommation de chaque contribuable. Elle a

par ailleurs admis une diminution de la taxe en cas de très faible

consommation. Un certain schématisme dans le choix des critères de perception

n'étant pas interdit et les communes disposant d'une grande liberté

d'appréciation dans ce domaine, le montant de la taxe d'abonnement ne peut en

l'espèce être jugé comme injustifié.

d) L'argument des

recourants qui relèvent que les investissements immédiats et futurs nécessaires

sur le réseau d'eau devraient être couverts par la taxe de raccordement et non par

l'augmentation de la taxe annuelle, est également sans pertinence. Les travaux

nécessaires se composent principalement de frais de renouvellement et de

renforcement du réseau établi, couverts par la taxe d'abonnement. Ceci n'exclut

pas que les travaux d'élargissement du réseau soient financés par la

contribution de raccordement à laquelle est soumise toute nouvelle habitation.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du

recours. En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis,

solidairement, à la charge des recourants qui succombent.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Chef du Département de la sécurité et de

l'environnement, du 28 avril 2005, est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 1'600 (mille six cents) francs

est mis, solidairement, à la charge des recourants.

Lausanne, le 9 mai 2006

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint