FI.2007.0128

CDAP - FI.2007.0128 - 2008-05-23 - X.________ c/Département de l'économie

23 mai 2008Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 11 décembre 1984, le Grand

Conseil a adopté la loi sur les auberges et débits de boissons (aLADB). Cette

loi s¿appliquait aux établissements publics, ainsi qu¿aux débits de boissons

alcooliques à l¿emporter, l¿une et l¿autre activité étant soumises à

autorisation (art. 2 aLADB). Les titulaires de patentes d¿établissements

publics (art. 6ss LADB) et analogues (art. 17ss aLADB) devaient payer une taxe

annuelle, fixée tous les quatre ans, selon des barèmes établis par le Conseil

d¿Etat, en fonction de l¿importance des recettes globales brutes (art. 43

aLADB). Les détenteurs de patentes de débit de boissons alcooliques à l¿emporter

(art. 94 aLADB) devaient également payer une taxe, fixée tous les quatre ans,

dans des limites déterminées par la loi (art. 97 aLADB). Le Conseil d¿Etat

avait établi les barèmes pour l¿application de l¿art. 43 aLADB, dans un

règlement du 18 décembre 1985. La révision de ces barèmes, par règlement du 28

octobre 1997, a donné lieu à un recours formé par plusieurs dizaines de

cafetiers et restaurateurs, rejeté par le Tribunal administratif le 11 avril

2001 (cause FI.1998.0056). Par arrêt du 30 janvier 2002, le Tribunal fédéral a

rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours de droit public dirigé

contre l¿arrêt cantonal (cause 2P.136/2001).

La LADB de 1984 a été abrogée par

celle, homonyme, adoptée le 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31). La nouvelle loi

s¿applique, comme la précédente, notamment aux établissements publics et à la

vente à l¿emporter de boissons alcooliques (art. 2 LADB). Pour les

établissements publics, la patente a été remplacée par une licence

d¿établissement, comprenant l¿autorisation d¿exercer et l¿autorisation

d¿exploiter (art. 4 LADB). Quant à l¿exploitation d¿un débit de boissons

alcooliques à l¿emporter, elle nécessite une autorisation dite simple (art. 24

LADB). La loi prévoit que des émoluments seront perçus pour l¿octroi des autorisations

d¿établissements et les autorisations simples (art. 54 LADB), ainsi que pour la

surveillance des établissements (art. 55 LADB). Il est également institué une

fondation de formation professionnelle, alimentée par des contributions dont le

montant est identique à celui perçu en application de l¿art. 55 (art. 56 LADB).

Le 24 octobre 2006, le Grand

Conseil a adopté les articles 53a à 53i de la loi du 26 mars 2002 sur les

auberges et débits de boissons (LADB ; RSV 935.31), dont le contenu est le

« (¿)

Chapitre I Dispositions

générales

Art. 53a Débiteur

La taxe d'exploitation, les émoluments et

les contributions perçus en application de la présente loi sont dus par les

titulaires de licence ou d'autorisation simple.

Art. 53b Intérêts de retard

1. Des intérêts de retard sont dus dès

l'échéance mentionnée sur la facture.

2. Leur taux correspond à celui qui est fixé par le Conseil d'Etat pour les

dettes fiscales.

Art. 53c Force exécutoire des décisions de taxation

Les décisions relatives aux taxes,

émoluments et contributions qui n'ont pas fait l'objet d'un recours, de même

que les décisions cantonales de dernière instance ont force exécutoire au sens

de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.

Art. 53d Exception

La contribution pour la fondation de la

formation professionnelle sera prélevée auprès des titulaires d'autorisation

simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter dont le chiffre d'affaires

réalisé sur les boissons alcooliques au sens de l'article 53e est supérieur à

un montant minimum fixé par le règlement.

Chapitre II Taxe

d¿exploitation sur les débits de boissons alcooliques à

l¿emporter

Art. 53e Taxe d'exploitation

1. Le département prélève une taxe

d'exploitation auprès des commerces au bénéfice d'une autorisation simple de

débit de boissons alcooliques à l'emporter.

2. Cette taxe est fixée à 0,8% du chiffre d'affaires moyen réalisé sur les

boissons alcooliques au cours des deux années précédentes.

3. La taxe est perçue annuellement et ne peut être inférieure à Fr. 100.- par

an.

4. Le Conseil d'Etat fixe, par voie réglementaire, les modalités de perception

de la taxe.

Art. 53f Régime spécial

1. Les producteurs de vin du canton sont

autorisés à vendre le produit de leur propre récolte sans être soumis à

l'octroi d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à

l'emporter et au paiement d'une taxe d'exploitation.

2. Les autres dispositions de la présente loi sont réservées, notamment celles

relatives à la licence de caveau.

Art. 53g Procédure de taxation

Les intéressés sont tenus de fournir aux

autorités les renseignements nécessaires à la fixation des taxes

d'exploitation.

Art. 53h Taxation d'office

Le département taxe d'office les titulaires

d'autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l'emporter qui ne

fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent sciemment des

renseignements inexacts.

Art. 53i Taxe communale

1. Les communes sont autorisées à percevoir

également une taxe d'exploitation auprès des titulaires d'autorisations simples

de débits de boissons alcooliques à l'emporter.

2. Le montant de la taxe communale ne peut pas être supérieur à la taxe

cantonale.

(¿) »

En exécution de ce qui

précède, le Conseil d¿Etat a adopté le 20 décembre 2006 le nouveau règlement sur

la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la

loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (RE-LADB ;

RSV 935.31.5), dont les articles 7 à 10 ont le contenu suivant :

« (¿)

Titre II Taxes

d'exploitation (art. 53e à 53g de la loi)

Art. 7 Procédure de taxation

1. En vue de la taxation, le département

transmet chaque année aux titulaires d'autorisations simples de débits de

boissons alcooliques à l'emporter une formule de déclaration du chiffre

d'affaires réalisé sur les boissons alcooliques.

2. Cette formule doit être remplie et renvoyée dans les trente jours au

département.

3. Il statue après avoir, dans des cas particuliers, demandé des renseignements

ou des pièces complémentaires ou après avoir procédé à un contrôle.

4. Il fixe le montant de la taxe par appréciation, sur la base des données dont

il dispose lorsque le titulaire de l'autorisation simple de débit de boissons

alcooliques à l'emporter ne retourne pas la formule ou refuse de la remplir.

Art. 8 Perception

La taxe est perçue annuellement auprès de la

personne inscrite au 1er janvier de l'année en cours comme titulaire de

l'autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter.

Art. 9 Création d'un nouveau débit

1. En cas de création d'un nouveau débit de

boissons alcooliques à l'emporter en cours d'année, le département fixe

provisoirement le montant de la taxe due par le nouveau titulaire.

2. Il procède à la taxation définitive après transmission par le nouveau

titulaire de sa formule de déclaration de chiffre d'affaires.

Art. 10 Voies de droit

1. Les décisions fixant la taxe

d'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter peuvent, dans

les trente jours, faire l'objet d'une réclamation écrite auprès du département.

2. Les décisions sur réclamation sont sujettes à recours au Tribunal

administratif.

(¿) »

Par courrier du 1er mai

2007, la Police cantonale du commerce (ci-après : PCC) a fait parvenir aux

titulaires d¿autorisations simples de débits de boissons alcooliques à

l¿emporter un formulaire de déclaration du chiffre d¿affaires réalisé sur la

vente de telles boissons durant les années 2005 et 2006. Les destinataires ont

été invités à retourner ce formulaire complété au 31 mai 2007.

A.________ exploite trente-sept

surfaces de vente dans le canton, pour lesquelles des autorisations simples au

sens de l¿art. 24 LADB ont été délivrées à des personnes différentes. Dans le

délai imparti, les formulaires de déclaration ont été retournés, dûment remplis.

Entre le 23 et le 26 juillet 2007, la PCC lui a notifié trente-sept décisions

de taxation du débit de boissons alcooliques pour l¿année 2007 totalisant

323'639 fr.75. Ces décisions concernent également la participation aux frais de

la Fondation pour les métiers de bouche (art. 56

LADB ; 25 et 26 RE-LADB), non incluse dans les montants précités et non

litigieuse en la présente espèce.

A.________ a formé une

réclamation à l¿encontre de ces décisions de taxation; elle a requis du

Département de l¿économie (ci-après : DEC) la notification d¿une décision

de principe. Par décision du 7 septembre 2007, le DEC a rejeté la réclamation.

A.________ a recouru contre cette

décision dont elle demande l¿annulation.

La PCC, agissant pour le DEC,

propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Dans le délai qui lui a été

imparti à cet effet, A.________ a persisté dans ses conclusions. Elle a requis

en outre la convocation d¿une audience de jugement.

La cause a été reprise par la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal, après l¿intégration à

celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier

2008.

Le Tribunal a délibéré à huis

clos, à l¿issue d¿une procédure de coordination (art. 34 du règlement organique

du Tribunal cantonal; RSV 173.31.1).

Considérants

1.

La PCC semble soutenir, de manière

implicite, que les dispositions litigieuses n¿ayant pas fait l¿objet d¿une

requête à la Cour constitutionnelle, elles seraient, partant, soustraites à

l¿examen de leur constitutionnalité par le Tribunal cantonal.

a) La Cour constitutionnelle

contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let.

a Cst/VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et

décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d¿Etat (art.

3.

al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle ¿ LJC, RSV 173.32). Il est constant que la révision de la

LADB du 24 octobre 2006, ainsi que le RE-LADB, consécutif à cette novelle,

pouvaient faire l¿objet d¿un tel contrôle et qu¿ils n¿ont pas été contestés

devant la Cour constitutionnelle.

b) En droit suisse, on

distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la

constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les

tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d¿application, ont le droit et

l¿obligation d¿examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur

(international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu¿ils

appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185

consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités;

cf. Robert Zimmermann, Le

contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse

Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du

recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais

non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p.

154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts

cités). Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit

suisse, diffus et non concentré, le fait qu¿une norme n¿ait pas été soumise en

temps utile au contrôle abstrait possible, comme en l¿espèce, n¿exclut pas un

contrôle concret ultérieur. Le fait que la recourante ait omis de saisir la

Cour constitutionnelle des moyens développés à l¿appui de son recours ¿ alors

qu¿elle aurait pu le faire ¿ ne porte dès lors pas à conséquence.

c) Il y a lieu d¿entrer en

matière.

2.

A l¿appui de sa réplique du 30

janvier 2008, la recourante a demandé, pour le cas où seraient examinés les

motifs de santé publique invoqués par la PCC dans sa réponse au recours, la

tenue d¿une audience avec l¿audition d¿experts.

a) Les

parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD).

Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit

prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à

l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494;

132.

V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu

s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n¿implique

pas que les parties se voient réserver la faculté de s¿exprimer sur

l¿appréciation des faits ou sur l¿argumentation juridique que l¿autorité se

propose de retenir à l¿appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid.

4.2

p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n¿est

fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa

décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure

antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait

supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité

dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497

consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve

offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que

ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130

II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir

toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer

aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11

février 2008).

Devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 44 al. 1 LJPA). Sans doute, le

juge instructeur peut-il ordonner l¿audition des parties (art. 48 al. 1 let. b

LJPA). Il lui est toutefois loisible de se dispenser de cette mesure

lorsqu¿elle n¿est pas nécessaire pour résoudre les questions soulevées par le

recours. Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 cst./VD n¿accordent pas à la partie

dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel

d¿être entendu oralement, ni celui d¿obtenir l¿audition de témoins, à moins que

soit en cause l¿examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid.

4c p. 469/470).

b) En l¿espèce,

le Tribunal peut se dispenser de l¿audience réclamée par la recourante, et s¿en

tenir à une procédure exclusivement écrite. Dans l¿acte de recours, la

recourante a contesté que les dispositions litigieuses puissent poursuivre des

objectifs de santé ou de sécurité publics. Dans sa réponse au recours, la PCC a

développé son argumentation sur ce point, au sujet de laquelle la recourante a

eu l¿occasion de répliquer ¿ ce qu¿elle n¿a pas manqué de faire, au demeurant.

A cela s¿ajoute que le litige a trait à des questions d¿ordre exclusivement

juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d¿examen (art. 53

LJPA). En outre, la contestation qui lui est soumise ne met pas en jeu la

recourante personnellement, et le Tribunal s¿estime en mesure de statuer en

connaissance de cause, en se dispensant de l¿avis d¿experts réclamé par la

recourante.

c) Si la

recourante entendait se prévaloir du droit à une audience publique, tel que

garanti par les art. 30 al. 3 Cst., 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte ONU II

(cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107/108), sa demande devrait également être

rejetée. En effet, ces dispositions ne confèrent pas au justiciable le droit à

des débats publics oraux; en revanche, lorsque de tels débats sont ordonnés,

ils doivent être publics (ATF 128 I 288). Or, comme on vient de le voir, une

audience n¿est pas nécessaire.

3.

a) Les

cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n¿est pas limitée par la

Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne sont pas

délégués à la Confédération (art. 3 Cst.). Sous réserve des compétences

fiscales propres de la Confédération (art. 134 Cst.) et dans le respect des

droits et principes généraux constitutionnels (art. 127 Cst.), les cantons

peuvent prélever des impôts spéciaux (Xavier

Oberson/Pierre-Alain Guillaume, Le régime financier dans le droit

constitutionnel des cantons, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul

Müller [ed.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, ch. 16, p. 1229). Cette

compétence n¿est pas exclue du seul fait que la nouvelle Constitution fédérale

ne prévoit plus expressément la possibilité pour les cantons de percevoir des

impôts professionnels, comme c'était encore le cas sous l¿empire de l'art. 31

al. 2 aCst. (ATF 128 I 102 consid. 5 p. 110/111).

b) La

législation sur la fabrication, l¿importation, la rectification et la vente de

l¿alcool obtenu par distillation relève de la compétence de la Confédération,

laquelle tient compte en particulier des effets nocifs de la consommation

d¿alcool (art. 105 et 131 al. 1 let. b Cst.). Cette compétence exclusive (Marc

D. Veit, Commentaire saint-gallois, N.3 ad art. 105 Cst.) a été concrétisée par

la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l¿alcool (LAlc; RS 680). Celle-ci vise les

boissons distillées, soit celles dont la teneur en alcool dépasse 15º (art. 2

al. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc, issu de la novelle du 19 décembre 1980, prévoit

que l'exercice du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du

canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale

compétente (al. 1); il s'applique notamment aux commerces

de vins et de spiritueux, ainsi qu¿à ceux offrant un large assortiment de

denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool (al. 3). Les

cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le

montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art.

41a al. 6 LAlc). Cette disposition vise à obliger les cantons à soumettre le commerce de détail et le débit de boissons

distillées au paiement d'un droit, échelonné non seulement d¿après le résultat

de l¿exploitation, mais en tenant aussi compte, de manière spécifique, des

systèmes particuliers d'activité commerciale, selon leur importance, leur

structure et leur genre de clientèle; on attendait des cantons qu'ils

s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (Message du Conseil fédéral du 11

décembre 1978, FF 1979 I p. 57 et ss, p. 102), caractérisé notamment par

l'émergence de libres-services, de discounts et supermarchés (Message précité,

p. 63). En introduisant ce critère, le législateur fédéral a donné aux cantons

une plus grande liberté d¿imposer les diverses catégories d¿exploitation

(Message précité, p. 96). Le prélèvement de redevances de patentes périodiques

sur le commerce de détail correspond par conséquent aux intentions du

législateur fédéral (ATF 2P.316/2004 du 31 octobre 2005 consid. 4.6). Il suit

de là que l¿art. 41a LAlc constitue une base légale claire permettant aux

cantons d¿imposer le débit et le commerce de détail des boissons distillées

dans les limites de leur territoire (Message précité, p. 98). Hormis les

boissons distillées, la Confédération peut également percevoir un impôt sur la

bière (art. 131 al. 1 let. c Cst.). Cet impôt, qui fait l¿objet de l¿arrêté du

Conseil fédéral du 4 août 1934 concernant un impôt fédéral sur les boissons (RS

641.

) frappe les premières transactions commerciales ¿ par quoi on entend

soit l¿importation, soit la cession à un tiers dans un but lucratif, notamment

la vente (art. 1 et 2 de l¿arrêté fédéral). Sa perception, selon les modalités

spéciales qu¿il prévoit, n¿empêche pas les cantons de soumettre le débit

ultérieur de bière à un impôt spécial complémentaire. Pour le surplus, il n¿est

pas contesté que les cantons sont libres de percevoir des impôts spéciaux sur

les autres boissons alcooliques fermentées (et non distillées), qui échappent

aussi bien à la LAlc qu¿à l¿arrêté fédéral de 1934. En

l¿occurrence, sous l¿étiquette générique de boissons alcooliques, la LADB

s¿applique aussi bien aux boissons fermentées que distillées. La taxe qu¿elle

prévoit, selon les art. 53ss LADB, ne heurte pas, en tant que telle, la

répartition des compétences fiscales entre la Confédération et les cantons.

4.

a) Les principes généraux

régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l¿objet de

l¿impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi (art. 127 al. 1 Cst.,

167.

Cst./VD). Le principe de la légalité de l¿impôt constitue un droit dérivé

directement de la Constitution; les impôts doivent dès lors reposer sur une

base légale formelle, qui en détermine les traits essentiels; le législateur

peut déléguer sa compétence, pour autant qu¿il fixe lui-même le cercle des

assujettis, l¿objet de l¿impôt et les bases de sa détermination (ATF 132 I 157

consid. 2.2 p. 159; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 131 II 271 consid. 6.1 p.

278, 562 consid. 3 p. 565, et les arrêts cités). Le principe de la légalité

recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose aux organes

de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que

dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également que les

normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré

supérieur; secondement, la réserve de la loi exige que toute atteinte à la

liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi. En droit fiscal, l¿exigence

de la densité normative (art. 127 al. 1 Cst.; ATF 132 II 562 consid. 3.1 p.

565) découle des principes généraux de la légalité, de la sécurité du droit et

de l¿égalité devant la loi. Elle n¿est pas absolue, car on ne saurait imposer

au législateur de renoncer à des notions générales, comportant une part

nécessaire d¿interprétation. Cela tient au caractère général et abstrait de la

règle de droit et à la nécessité de réserver une certaine marge de manoeuvre

aux autorités d¿application de la norme; le degré de précision requis ne se

laisse pas définir abstraitement; il dépend de la diversité et de la complexité

des situations à régler, du cercle des destinataires et de la gravité de

l¿atteinte aux droits des citoyens (ATF 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29, 271

consid. 6.1 p. 278; 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, et les arrêts cités; arrêt

FI.2004.0037 du 13 janvier 2006).

b) La taxe litigieuse est un

impôt spécial sur l¿activité économique, et non point une taxe causale, dès

lors qu¿elle est due indépendamment d¿une contre-prestation étatique (ATF 131

II 271 consid. 5.1 p. 276; 128 I 102 consid. 4b p. 107/108;2P.136/2001,

précité;2P.8/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.3, et les arrêts cités). Son

principe est fixé dans une loi au sens formel, soit l¿art. 53e LADB, qui

détermine également, de manière précise, le cercle des contribuables (soit les

titulaires des autorisations simples de débit de boissons alcooliques à

l¿emporter), ainsi que le taux de la taxe (soit 0,8% du chiffre d'affaires

moyen réalisé sur les boissons alcooliques au cours des deux années précédentes,

art. 53e al. 2 LADB), laquelle est perçue annuellement et ne peut être

inférieure à 100 francs par an (art. 53e al. 3 LADB).

La recourante objecte à cela

que la loi ne fixerait pas le montant maximum à payer. L¿impôt est calculé en

fonction de la capacité contributive, dans la mesure où sa nature le permet

(art. 127 al. 2 Cst. et 167 al. 2 Cst./VD; sur cette notion, cf. ATF 133 I 206

consid. 6.1 et 6.2 p. 216/217, consid. 7 p. 217-222). La taxe litigieuse visant

à imposer le débit de boissons alcooliques à l'emporter en fonction de

l¿intensité de l¿utilisation de ce moyen pour se procurer de l¿alcool, il n¿y a

rien à redire au fait que la taxe soit calculée selon le chiffre d'affaires des

établissements concernés (cf. sur ce point Marcel

Mangisch, Die Gastwirtschaftgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels-

und Gewerbefreiheit, Berne 1982, p. 211). Cette règle

répond au demeurant au principe de l'imposition selon la capacité contributive;

on peut en effet exiger d'une grande entreprise qu'elle s'acquitte d'une taxe

de patente plus élevée qu'une petite entreprise, même si, le cas échéant, la

première ne réalise pas, proportionnellement à la seconde, un bénéfice aussi

élevé (ATF 2P.136/2001, précité, consid. 3).

c) L¿exigence de la base

légale est ainsi respectée.

5.

a) Le prélèvement d'un impôt

spécial sur l'activité économique est admissible s'il est justifié par des motifs

objectifs ou des motifs d'intérêt général, dont la reconnaissance ne doit pas

être soumise à des critères trop rigoureux (ATF 2P.136/2001, précité, consid.

2.

, et les références citées).

b) La révision de la LADB, du 26

octobre 2006, a été adoptée à la suite d¿un rapport du Conseil d¿Etat de

septembre 2006 sur la démarche DEFI 2007, laquelle devait rapporter à l¿Etat 60

millions de francs. Parmi ces mesures, il a été proposé au Grand Conseil de

réintroduire le système de taxes de licences d¿exploitation d¿établissements

permettant le logement, la restauration et le débit de boissons par la

modification de la LADB (n° 419). Il ressort des travaux du législateur que

cette mesure devait augmenter le budget annuel d¿une recette supplémentaire de

l¿ordre de 1'500'000 fr., afin de concourir au renflouement des caisses de

l¿Etat. Ce n¿est que dans la réponse au recours qu¿a été allégué, pour la

première fois, que la taxe litigieuse reposerait sur d¿autres motifs, notamment

de santé publique, liés à la lutte contre l¿alcoolisme, des jeunes en

particulier.

La recourante s¿insurge contre

ce procédé. Dans sa réplique du 30 janvier 2008, elle expose que dès l¿instant

où le législateur a fondé la révision de 2006 sur des raisons exclusivement

fiscales, il ne serait plus possible de justifier la mesure contestée par

d¿autres motifs, sauf à réinterpréter après coup la volonté du législateur, ce

qui ne serait pas admissible. Cette argumentation n¿est pas dénuée de poids.

Toutefois, il convient de garder à l¿esprit que la révision du 26 octobre 2006

s¿inscrit dans le cadre général de la LADB, qu¿elle complète. Or, cette loi a

notamment pour but, selon son art. 1er al. 1, de contribuer à l¿ordre et à

tranquilité publics (let. b), ainsi qu¿à la protection des consommateurs et à

la vie sociale (let. d). Elle prend ainsi en compte, dans ses objectifs, la

nécessité de lutter contre la consommation excessive d¿alcool (cf. consid. 5c

ci-dessous).

c) L¿autorité intimée a produit,

à l¿appui de ses écritures, plusieurs études de l¿Institut suisse pour la

prévention de l¿alcoolisme (ci-après: l¿ISPA) et de l¿Office fédéral de la santé publique (ci-après: l¿OFSP), ayant trait à

la consommation d¿alcool en Suisse. Le résultat de ces enquêtes est constrasté

puisque, prise de manière globale, la consommation tend à diminuer ces

dernières années. Au demeurant, 80% des consommateurs ne rencontrent aucun

problème notable avec l¿alcool. Il n¿en demeure pas moins que, selon ces

études, un million environ de personnes consomment de l¿alcool d¿une manière

nuisible pour leur santé. Ainsi, sur une année, une part de 11% de la

population ingère la moitié de la quantité totale d¿alcool consommée en Suisse.

L¿enquête met notamment l¿accent sur la pratique des jeunes gens en la matière.

L¿ISPA relève ainsi qu¿en 2004, un écolier sur quatre et

une écolière sur six consommait de l¿alcool chaque

semaine. La proportion de jeunes de quinze ans déclarant au moins deux ivresses

hebdomadaires est en constante augmentation. En 2003, l¿OFSP a constaté que

trois à quatre adolescents ou jeunes adultes en moyenne étaient dirigés chaque

jour vers un hôpital en raison d¿un diagnostic lié à l¿alcool. Le plus souvent,

l¿alcool est consommé en quantité excessive lors de fêtes et autres réunions

(phénomène social dit du «binge drinking», consistant à boire une grande quantité d¿alcool dans un court laps de

temps). Dans 30% des cas, les adolescents parviennent à se procurer de l¿alcool

auprès des magasins, des supermarchés et des kiosques. Sans doute, la

fréquentation des bars et autres cafés-restaurants est loin d¿être négligeable,

mais c¿est avant tout vers la grande distribution et le commerce de détail que

se tournent en règle générale les jeunes gens, essentiellement pour des raisons

de coût de l¿approvisionnement. L¿OFSP a estimé à environ 6,5 milliards de

francs par an les coûts sociaux liés à l¿alcoolodépendance à charge de la

collectivité publique (thérapies, traitements médicaux, dommages causés par des

accidents, pertes d¿emploi et de productivité, etc.), ceci sans tenir compte

des frais générés par la consommation problématique, par la baisse de

performances des consommateurs à risques ou par les dégâts causés par les

violences exercées sous l¿influence de l¿alcool. Ainsi, le choix du législateur

de lever un impôt spécial sur la vente au détail de boissons alcooliques pour

financer tout ou partie des coûts induits par leur consommation excessive

s¿inscrit dans les buts poursuivis par la LADB. Une contribution similaire est

du reste perçue, comme l¿a rappelé le Conseil d¿Etat dans l¿exposé des motifs,

dans les cantons de Fribourg (art. 28 de la loi du 25

septembre 1997 sur l¿exercice du commerce, RS/FR 940.1) et du Valais (art. 25

de la loi du 8 avril 2004 sur l'hébergement, la restauration

et le commerce de détail de boissons alcoolisées, RS/VS 935.3). Ces deux

cantons perçoivent en effet une taxe d¿exploitation annuelle de 1% du chiffre

d¿affaires réalisés sur la vente au détail de boissons

alcooliques.

Il ne fait dès lors aucun doute

que la taxe litigieuse répond à un intérêt public suffisant, lié à la lutte

contre la surconsommation d¿alcool, chez les jeunes en particulier. Elle

concourt en particulier à l¿efficacité du train de mesures adopté par l¿OFSP

dans le cadre du « Programme National Alcool 2008-2012 » (ci-après : PNA). L¿un des objectifs poursuivi par cet ambitieux

projet est de réduire, dans une proportion importante, la consommation

notamment chez les adolescents et les jeunes adultes. Répercutée sur le prix

des boissons alcooliques, la taxe litigieuse poursuit un objectif de

dissuasion, lié à une augmentation généralisée du prix des boissons alcooliques

vendues au détail. Elle vise également à financer les coûts induits par

l¿addiction à l¿alcool et les conséquences engendrées par une consommation

excessive. Les cantons et les communes doivent assurer ou libérer les moyens

nécessaires pour assumer leurs tâches dans le domaine de la politique en

matière d¿alcool (v. annexe PNA, ch. 2.9) et investir des moyens financiers dans

des projets allant dans le sens de ce programme de mesures (ibid.).

d) Selon

le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à

produire les résultats escomptés (règle de l¿aptitude), qui ne peuvent être

atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de

la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il

exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts en présence ¿ ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p.

123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).

Le PNA souligne (pp. 25-26)

certaines faiblesses de la politique publique actuelle en matière d¿alcool,

parmi lesquelles la libéralisation du marché. Constituent à cet égard un risque

pour la prévention la poursuite de la dérégulation des marchés, la pression

croissante sur les prix des boissons alcooliques et la disponibilité permanente

de celles-ci. Sans doute, la loi prévoit-elle l¿interdiction de la vente au

détail d¿alcool aux mineurs âgés de moins de seize ans (art. 50 al. 1 let. b

LADB) et, s¿agissant de boissons alcooliques distillées, aux mineurs âgés de

moins de dix-huit ans (art. 50 al. 1 let. c et 41 al. 1 let. i LAlc). Ces règles sont cependant faciles à

contourner, soit parce que les exploitants d¿établissements publics et de

débits d¿alcool ne procèdent pas aux contrôles avec toute la rigueur voulue,

soit parce qu¿un majeur se charge du ravitaillement pour des mineurs. C¿est la

raison pour laquelle, afin d¿atteindre le but escompté, l¿OFSP préconise, entre

autres mesures, une augmentation du prix de l¿alcool, y compris par

l¿introduction de taxes (PNA, p. 36). La taxe d¿exploitation entraîne une

augmentation des prix des boissons alcoolisées au détail. Elle représente une

mesure incitative dont l¿objectif est de parvenir à terme à une diminution de

la consommation chez certaines catégories de la population. Il est intéressant

à cet égard de noter que les enquêtes précitées ont révélé que la consommation

des «alcoolpops», boisson alcoolisée favorite des jeunes gens après la bière,

était en nette diminution depuis l¿introduction d¿une nouvelle taxe sur ces boissons

dès 2004 et l¿augmentation du prix qui en a résulté. Il y a donc lieu

d¿admettre que la contribution litigieuse est propre à atteindre le but qu¿elle

s¿est fixé. Quant au financement des coûts sociaux induits par la consommation

d¿alcool, la contribution litigieuse est idoine pour la réalisation de ce but

qu¿elle poursuit également.

6.

a) La liberté économique est garantie

(art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD). Elle protège le libre

choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et

son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF 132 I 97

consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p.

29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La

liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les cantons peuvent la limiter, pour autant que ces restrictions reposent sur

une base légale, sont justifiées par

un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se

limitent à ce qui est nécessaire à la

réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF

131.

I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130

I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et

les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité

économique peuvent notamment viser à protéger la santé publique (ATF 131 I 223

consid. 4.2 p. 231;125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les

arrêts cités). Le prélèvement d'impôts spéciaux cantonaux

viole la liberté économique lorsque ces contributions frappent de manière prohibitive telle ou telle industrie au point de rendre son exercice excessivement difficile voire même impossible

(cf. ATF 125 I 199; 75 I 112;2P.136/2001, précité, consid. 2.4). En outre, de manière générale, il est interdit

aux cantons de recourir aux impôts

spéciaux en vue de satisfaire des buts de pure politique économique, par exemple en imposant certaines formes

d'activité plus lourdement que

d'autres à des seules fins protectionnistes (ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110-112;2P.136/2001, précité,

consid. 2.4). L'égalité de traitement entre concurrents est également garantie par

l'art. 27 Cst. (ATF

128.

I 136 consid. 3 p. 141). Sont dès lors interdites les mesures qui causent

une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles

qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par

concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les

mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard, les

art. 27 et 94 Cst. (comme auparavant l'art. 31 aCst.) offrent une protection

plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (auparavant 4 aCst.; ATF

125.

I 431 consid. 4b/aa p. 435-436 et la

jurisprudence citée).

b) En

l'espèce, les conditions de la base légale, de l¿intérêt

public et de la proportionnalité sont remplies (consid. 4 et 5 ci-dessus). La recourante ne prétend pas que les taxes litigieuses seraient prohibitives ou poursuivraient des buts protectionnistes. Elle se plaint en revanche d¿une inégalité de traitement par rapport

aux cafés-restaurants et autres débits de boissons. Elle fait valoir à cet

égard une discrimination du fait que, par la réintroduction des taxes de

licences d¿exploitation découlant de la révision de la LADB du 24 octobre 2006,

seule la vente de boissons alcooliques au détail et à l¿emporter est désormais

imposée, puisque la taxe annuelle de patente des établissements publics,

abrogée depuis l¿adoption de la loi du 26 mars 2002, n¿a, quant à elle, pas été

rétablie.

aa) Il y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles

juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement

être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce

qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF

132.

I 68 consid. 4.1 p. 74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable de traiter

différemment deux situations, peut recevoir des réponses différentes selon les

époques, au gré de l'évolution des mentalités et des conceptions. Le

législateur dispose à cet égard, dans le cadre de ces principes et de la

prohibition de l'arbitraire, d'une grande latitude (ATF 125 I 173 consid. 6b p.

178).

bb) La taxe annuelle de patente

pour les établissements publics, qui existait dans la LADB de 1984, a été

supprimée lors de l¿adoption de la nouvelle LADB en 2002. Dans l¿exposé des

motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le

Conseil d'Etat admettait lui-même que la taxe de patente de l'art. 43 aLADB "soumet

les exploitants d'établissements à un véritable impôt créant ainsi une

inégalité de traitement avec les commerces ordinaires" (Rapport du Conseil

d'Etat sur la motion Haldi; Exposé des motifs et projet de loi sur les auberges

et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, BGC

janvier 2002, p. 7740 et ss, not. 7743). Depuis lors, l¿ouverture

d¿établissements publics entraîne le paiement d¿un émolument de délivrance de

licence de 500 francs (art. 54 LADB et 16 RE-LADB), 300 francs au

renouvellement de celle-ci (art. 18 RE-LADB) et leur exploitation, un émolument

de surveillance de 100 à 1000 francs (art. 55 LADB et 20 RE-LADB), auquel

peuvent s¿ajouter des frais supplémentaires d¿intervention (art. 21 RE-LADB). A

l¿instar des débits de boissons alcooliques, les établissements publics sont en

outre astreints à une contribution à la fondation de formation professionnelle

(art. 56 LADB; 25 et 26 RE-LADB). La différence de traitement, entre les deux

catégories d¿autorisation, est claire, puisque les commerces

au bénéfice d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à

l'emporter paient une contribution annuelle fixée en pourcentage de leur

chiffre d¿affaires sur la vente de boissons alcooliques, qui n¿est pas mise à

la charge des exploitants d¿établissements publics.

cc) A première vue, les deux

types d¿activité, portant sur la vente de boissons alcooliques, sont

similaires. Elles comportent toutefois des différences importantes. Les bars,

cafés-restaurants et les établissements assimilés reçoivent les clients dans

leurs locaux pour leur proposer le service des mets et de la boisson, la remise

d¿alcool à l¿emporter n¿étant qu¿accessoire (cf. art. 11 al. 2 et 12 al. 2

LADB). Les commerces vendent l¿alcool à l¿emporter, ne servent pas de mets, et

n¿accueillent pas les clients. Leur assortiment est en outre très divers. Les

motifs pour lesquels les clients consomment de l¿alcool dans un établissement

public ou s¿approvisionnent dans un commerce sont également fondamentalement

différents. Le client d¿un café ou d¿un restaurant consomme de l¿alcool soit en

accompagnement du repas, soit en partage d¿un moment de convivialité entre amis

ou habitués, soit solitairement, le temps de lire le journal ou de regarder le

temps passer, par exemple. L¿essentiel, de ce point de vue, est de se trouver

dans un lieu public, de bénéficier de l¿animation qui y règne et d¿avoir

l¿occasion d¿y rencontrer des gens. Le client qui va acheter de l¿alcool dans

un commerce est animé par un simple besoin de ravitaillement. Il emporte

l¿alcool dans un lieu propice à la consommation, solitaire ou collective,

interdite sur place.

Ces différences se

répercutent sur le prix de l¿alcool. Pour les cafés, bars et restaurants, une

partie importante de la marge se réalise sur la vente de l¿alcool. Cela est

indispensable notamment pour supporter les charges liées au personnel assurant

le service. Les commerces vendant de l¿alcool à l¿emporter (particulièrement,

comme en l¿espèce, ceux disposant de grandes surfaces de vente) ne sont pas

soumis aux mêmes contraintes. La charge de personnel se limite à l¿achalandage,

à l¿entretien, à la surveillance et à l¿encaissement du prix. Les

établissements publics et les commerces ne sont ainsi pas des concurrents

directs, au sens de la jurisprudence qui vient d¿être rappelée, car ils ne

fournissent pas les mêmes prestations.

Du point de vue de l¿objectif

de santé publique poursuivi par la taxe litigieuse (soit la lutte contre

l¿alcoolisme, en particulier chez les jeunes), la différence de traitement

entre les établissements publics et les commerces se justifie. En effet, même

si les bars, cafés et restaurants restent des lieux où une certaine frange de

la clientèle peut s¿adonner excessivement à la boisson, les nouvelles tendances

relevées par l¿ISPA et l¿OFSP vont dans le sens d¿un développement de la

surconsommation d¿alcool dans le cadre privé ou semi-privé (lors de fêtes,

notamment), voire directement sur le domaine public. Cela s¿explique non

seulement par un changement dans les habitudes d¿une partie de la population,

spécialement les jeunes, mais aussi par une question de prix. A quantité et

qualité égales, le vin, le cidre, la bière et les alcools forts seront toujours

plus chers dans les établissements publics (qui en tirent une part souvent

importante de leur chiffre d¿affaires) que dans le commerce de détail.

dd) C¿est en vain que la

recourante se prévaut dans ce contexte de l¿ATF 2P.136/2001, précité. Dans

cette affaire, le Tribunal fédéral avait à examiner, après le Tribunal

administratif, la constitutionnalité du règlement du 29 octobre 1997 fixant le

barème de taxation des établissements publics, conformément à l¿art. 43 aLADB.

A cette occasion, le Tribunal fédéral avait considéré que l¿impôt spécial

découlant de cette disposition ne heurtait pas le principe d¿égalité et n¿était

pas arbitraire, au motif que la consommation d¿alcool dans les établissements

publics accroît le risque de conduite en état d¿ébriété; elle engendre en outre

des troubles à l¿ordre public (problème de bruit, de stationnement et de

circulation). Ces considérations liées à la sécurité publique restent

actuelles. Elles ne changent rien à l¿appréciation des motifs de santé publique

justifiant la taxe litigieuse. A cela s¿ajoute que sous l¿empire de l¿aLADB

dans sa teneur du 11 décembre 1984, la vente d¿alcool à l¿emporter était

également soumise à une taxe, analogue à celle que conteste la recourante.

ee) Le moyen tiré de l¿égalité

de traitement est ainsi mal fondé.

7.

Le recours doit ainsi être rejeté

et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la

recourante. Il n¿y a pas lieu d¿allouer des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département de

l'économie du 7 septembre 2007 est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 fr. est mis

à la charge de A.________.

IV.

Il n¿est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mai 2008

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - FI.2007.0128 - 2008-05-23 - X.________ c/Département de l'économie

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

3.

2.

132.

4.2

3.

641.

4.

167.

5.

2.

6.

131.

128.

125.

132.

7.

Dispositif