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Décision

FI.2008.0045

CDAP - FI.2008.0045 - 2010-09-29 - X._____, Y._____ /Commission communale de recours en matière de taxes, Municipalité de Nyon

29 septembre 2010Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La société X.________ SA, à Genève, est

propriétaire des parcelles n° 1********, 2********, 3********, 4********, 5********,

6******** et 7******** de la commune de Nyon. Les immeubles sis sur ces

parcelles forment le complexe de la ********.

FI.2008.0045

B.

a) Le 20 février 2007, les Services industriels

de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-huit factures portant les

libellés "acompte électricité", "acompte eau",

"acompte épuration", "acompte ordures" et

"acompte gaz".

Le 23 février 2007, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

b) Le 16 avril 2007, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 3 mai 2007, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

c) Le 18 juin 2007, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 6 juillet 2007, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

d) Le 21 août 2007, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-huit factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 28 août 2007, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

e) Le 16 octobre 2007, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 29 octobre 2007, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

f) Le 13 décembre 2007, les

Services industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA vingt

factures portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 27 décembre 2007, X.________ SA

a recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

C.

Par décision du 31 mars 2008, la Commission

communale de recours en matière de taxes a rejeté les recours déposés par X.________

SA.

D.

Par acte du 22 avril 2008, X.________ SA, par

l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son

annulation. La cause a été ensuite enregistrée sous la référence FI.2008.0045.

Dans sa réponse du 20 juin 2008, la

Commission communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses

déterminations du 12 janvier 2009, la Commune de Nyon a conclu au rejet du

recours.

FI.2009.0051

E.

a) Auparavant, le 19 février 2008, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 25 février 2008, X.________ SA

a recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

b) Le 18 avril 2008, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-sept factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 29 avril 2008, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

c) Le 18 juin 2008, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 30 juin 2008, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

d) Le 12 août 2008, les Services

industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA vingt factures

portant les libellés "acompte électricité", "acompte

eau", "acompte épuration", "acompte ordures"

et "acompte gaz".

Le 18 août 2008, X.________ SA a

recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en

matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de

ramassage et d'élimination des ordures et déchets.

F.

Par décision du 3 avril 2009, la Commission

communale de recours en matière de taxes a rejeté les recours déposés par X.________

SA.

G.

Par acte du 24 avril 2009, X.________ SA, par

l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son

annulation. La cause a été enregistrée sous la référence FI.2009.0051.

Dans sa réponse du 30 juin 2009, la

Commission communale de recours a conclu au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 29 juin

2009, la Commune de Nyon a conclu au rejet du recours.

H.

Les causes FI.2008.0045 et FI.2009.0051 ont été

jointes.

I.

Le tribunal a tenu audience le 22 mars 2010, en

présence des représentants des propriétaires et de la municipalité de Nyon,

l'intimée étant excusée. Il en ressort que la Y.________ (Y.________) a

entre-temps acquis la propriété des immeubles 8 à 40 du complexe de la ********;

aussi est-elle devenue partie au litige, figurant en tête du présent arrêt au

titre de seconde recourante. Le procès-verbal et compte-rendu de l'audience a

été communiqué aux parties.

J.

A l'issue de l'audience, la Municipalité de Nyon

a été invitée à produire de nouvelles pièces, portant en particulier sur les

comptes de l'exercice 2007; les recourantes se sont encore déterminées le 2

juin 2010 sur les derniers éléments produits. Interpellées, la Municipalité de

Nyon et l'autorité intimée n'ont pas déposé de nouvelles observations.

K.

On extrait des pièces produites par la

Municipalité de Nyon les données qui suivent :

a) Tableaux : déchets urbains

– prix de revient – récapitulatif (pièces 3/1 et 27).

Ces tableaux exposent les poids, le

coût et le prix de revient (coût par tonne) des différents déchets (ordures

ménagères, déchets encombrants, papiers, verre, pet, alu-fer blanc, textiles,

huiles, ferraille, compostables, etc.), les frais généraux de l’année, les

recettes et la couverture des frais en pourcent. On reproduit ci-dessous les

principales données de ce tableau :

Exercice 2006

Exercice

2007

b)

Tableaux sur les ordures ménagères et les déchets encombrants (pièces produites

à l’audience pour 2006 et pièces 24, 25 pour 2007).

Le Chef

du Service des travaux et environnement a commenté ces tableaux lors de

l’audience :

"Le tableau

sur les ordures ménagères, comme celui sur les encombrants, présente les

différents systèmes de collecte: porte à porte, conteneurs enterrés privés,

éco-point, ainsi que déchetterie. On a défini pour chacun de ces systèmes de

collecte les ressources nécessaires en personnes, en infrastructures et en

véhicules, ainsi que les coûts de transport et de traitement. Ce calcul des

ressources et coûts a été établi en 2004. On obtient ainsi le coût de chacun

des systèmes de collecte pour les ordures ménagères et pour les

encombrants."

Ce tableau montre ainsi par système

de collecte le coût des ressources humaines (un surveillant pour 40%, un

chauffeur pour 80%, deux chargeurs pour 80%), des infrastructures et véhicules

(camions-ordures, frais d’exploitation), du transport + levées et du traitement

(avec l'indication des comptes concernés en regard). Il en va de même pour les

déchets encombrants (avec d’autres pourcentages). On obtient ainsi pour les

ordures ménagères un total de 1'552'481 fr. en 2006 et de 1'585'311 fr. pour

2007 ; pour les déchets encombrants de 173'921 fr. en 2006 et de 173'633

fr. en 2007.

c) Tableaux des frais généraux et

amortissement forfaitaire des véhicules 2006, 2007 (pièce produite à l’audience

et pièce 26).

Ces tableaux regroupent toutes les

charges affectées au traitement des déchets et considérées comme frais

généraux : ventilation des salaires de mécaniciens, de magasiniers et du personnel

administratif (compte 450…), des frais d’exploitation (compte 430…) et des

amortissements. Ils présentent un total de 517'937 fr. en 2006 et de 538'811

fr. en 2007.

d) Répartition du compte 400 –

Service administratif – Service des travaux (pièce 28).

Cette répartition sur les autres

secteurs s’est faite sur la base d'une clé de répartition établie en fonction

du temps consacré par les collaborateurs du Service des travaux (compte 400) aux

différents secteurs d’activité:

430 – réseau routier :

39,50% ;

450 – traitement des déchets :

23% ;

460 – réseau d’égouts et

épuration : 27,50 ;

470 – port : 10%.

e) Produit du traitement des

déchets (pièce 23 : comptes 2007 (2006) – comptes de fonctionnement, p.

41).

Ces produits sont exposés sous les

rubriques 450–4342–00 et suivants des comptes annuels et détaillés comme il

suit :

f) Tableau

collecte, transports et élimination des déchets – immeubles ******** 4 à 40

(pièce 4).

Ce

tableau a donné lieu aux explications suivantes de la Municipalité :

"Ce tableau

a pour but de démontrer que les taxes perçues sont largement inférieures aux coûts

réels de l'élimination des déchets. Je précise que, pour la démonstration, on

ne s'est pas bas¿sur le prix de revient de 316 fr. 40 que l'on retrouve dans

le tableau "déchets urbains, prix de revient, récapitulatif" (annexe

3/1 des déterminations du 29 juin 2009). On a voulu en effet tenir compte du

fait que le système de collecte à disposition des habitants du quartier de la ********

est celui des conteneurs enterrés privés. On s'est ainsi basé sur un prix de

revient de 396 fr. On obtient ce chiffre en divisant le coût de la collecte par

conteneurs enterrés privés par le tonnage lié à ce système. On a multiplié

ensuite le prix de revient de 396 fr. par le tonnage produit par les habitants

du quartier de la ********. On a obtenu ainsi ce que coûte l'élimination des

ordures ménagères pour les habitants de ce quartier."

Ce

tableau présente un coût total pour les immeubles concernés par les recours de

99'513 fr. (91'277 fr. pour les ordures ménagères et 8'236 fr. pour les déchets

encombrants) ; avec des taxes pour 2006 de 51'015 fr., l’excédent de

charge s’élève à 48'498 francs.

L.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposés dans le délai de trente jours fixé par

l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux

(LICom; RSV 650.11), les recours sont intervenus en temps utile. Ils sont au

surplus recevables en la forme.

2.

Le litige porte sur une taxe communale en

matière de ramassage et d'élimination des déchets. Les recourantes font valoir

qu'une telle taxe calculée sur la consommation d'eau de boisson contrevient aux

art. 32 et 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement (LPE; RS 814.01). De plus, selon elles, dès lors que le droit

fédéral impose un lien entre la taxe et l'utilisation effective des

installations communales, les principes d'équivalence et de couverture des

coûts ne seraient pas respectés. Enfin, il serait contraire au principe de l'égalité

de traitement de taxer le seul propriétaire, quand celui-ci se trouve dans

l'impossibilité d'en reporter la charge sur le locataire producteur des

déchets.

3.

a) La LPE pose à ses art. 32 ss les principes

généraux du financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 al. 1 LPE

prévoit ainsi que le détenteur des déchets assume en principe le coût de leur

élimination. L'art. 32a al. 1 LPE, qui concrétise le "principe de

causalité" énoncé à l'art. 2 LPE, dispose en outre que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets

urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire

d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces

déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: a) du type

et de la quantité de déchets remis, b) des coûts de construction,

d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, c)

des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces

installations, d) des intérêts, e) des investissements prévus pour l'entretien,

l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation

à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur

exploitation.

Ces dispositions posent comme

principe général celui du "pollueur-payeur" (Verursacherprinzip;

cf. arrêt FI.2007.0125 du 26 février 2008 consid. 1a). De

façon générale, on définit le pollueur comme étant celui qui dégrade de façon

directe, mais également de façon indirecte, l'environnement ou qui crée des

conditions aboutissant à sa dégradation (Anne

Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in RDS 1989 II 429 ss, p. 462). La responsabilité de ce dernier ne suppose toutefois ni

acte illicite, ni culpabilité de sa part; il suffit qu'il puisse être considéré

comme le bénéficiaire d'une atteinte à l'environnement ou de l'utilisation

d'une ressource naturelle pour être considéré comme tel (v. Klaus A. Vallender/Reto

Morell, Umweltrecht, Bern 1997, p. 138, n° 45). L'art.

32.

al. 1 LPE ne donne pas une définition précise du pollueur. Cette disposition

entend simplement par détenteur (Inhaber) celui qui a la maîtrise

effective des déchets (cf. sur ce point, Ursula Brunner, in Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, Zurich 2001, ad art. 32 LPE, n° 11, p. 5), c’est à dire le

pouvoir d’utiliser, de modifier, de détruire, de garder ou de transmettre la

chose, ce sans égard au contenu du droit (ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc).

Ainsi, pour le Tribunal fédéral, le détenteur n’est pas nécessairement la

personne à l'origine de la production des déchets (v. ATF 118 Ib 407, cons.

3c). Pour la doctrine, cette notion ne saurait se limiter à celle de possesseur

au sens des articles 919 et ss CC (v. Brunner, ibid.); elle s’étend aussi bien

à celui qui est à l’origine (Verursacher) de l’élimination qu’au perturbateur

par situation (v. Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht - Ein

Lehrbuch, Zurich 2004, n° 112 p. 40). Dans cette mesure, le régime légal peut

avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement non pas directement à

la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur

(ATF 119 Ib 492; 118 Ib 407, déjà cités).

Selon une

jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les

communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été

déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes

posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des contributions périodiques de ramassage

des déchets, il est admis et largement répandu de percevoir, à côté des taxes

qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de

base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à

disposition, Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la

mise à disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la

collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par

chaque immeuble (cf. par ex. ATF 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p.

601, consid. 3.2 et les références). La taxe

d’élimination des déchets ne saurait nécessairement prendre la forme d’une taxe

au sac, c’est-à-dire être fixée uniquement en proportion de la quantité de

déchets effectivement produite. Il est aussi possible de combiner des taxes de

base fixes (en vue, notamment, de financer les infrastructures nécessaires à la

collecte et au transport des déchets), avec des taxes individuelles, en fonction

de la quantité des déchets; un certain schématisme à cet égard est admissible

(ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617 consid. 3.2).

b) La loi vaudoise

du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) régit la

gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral en

la matière (art. 1 al. 1). Elle prévoit que les

communes gèrent les déchets urbains (art. 14 al. 1), à savoir les déchets des

ménages (art. 2 al. 4 let. a), et adoptent un règlement sur la gestion des

déchets soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1).

L'art. 30 LGD dispose par ailleurs que "le coût de l’élimination des

déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral"

(al. 1) et renvoie au "financement selon l’article 32a LPE"

(al. 2). Le Grand Conseil a relevé que le droit fédéral constituait "une

assise suffisante pour les communes souhaitant introduire un mode de

financement causal". Considérant qu’il n’apparaissait pas "de

solution à la fois conforme en toute certitude au droit fédéral et largement

acceptée dans le canton", que "le bon fonctionnement de tout

système de taxation concernant l’élimination des déchets (reposait) sur

l’adhésion des autorités locales et de la population", qu’"imposer un

seul mode de taxation pourrait signifier que l’on ne tient pas compte de la

volonté populaire exprimée le 24 novembre 2002", lorsqu’un référendum

avait abouti et provoqué l’annulation d’une loi introduisant une "taxe-poubelle",

il s’est abstenu de "proposer pour l’heure de nouvelles dispositions

relatives aux taxes" et a laissé aux communes le soin "de

préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement

sur la gestion des déchets", ce qui lui apparaissait "conforme

au principe de proximité" (BGC janvier-février 2006, p. 7131 et 7132;

voir également l'arrêt CCST.2009.0006 du 7 octobre 2009 consid. 2b).

La LICom prévoit

à son art. 4 que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages

déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire

l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elles

ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou

avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie

(al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou

dépenses (al. 4).

c) Dans la commune de Nyon, la

gestion des déchets est régi par le règlement communal sur l'enlèvement et

l'élimination des ordures ménagères et autres déchets et résidus solides

approuvé le 7 mai 1976 par le Conseil d'Etat et modifié le 14 novembre 1986.

L'art. 7 de ce règlement, antérieur à l'entrée en vigueur de l'art. 32a LPE et

de la LGD, instaure une taxe de ramassage et d'élimination des ordures et

déchets, calculée sur la base de la consommation d'eau de boisson, à raison de

40.

centimes le m3 au minimum et de 1 fr. le m3 au

maximum.

Il convient de noter qu'un projet

de nouveau règlement communal est actuellement en cours de préparation. Il prévoit

d'instaurer une taxe annuelle de base ainsi qu'une taxe incitative

proportionnelle à la quantité, dite taxe au sac (art. 10). Son annexe comporte

les précisions suivantes: la taxe de base est due par toutes les personnes

physiques ou morales, domiciliées ou résidant dans la Commune et son montant

maximum est fixé à 190 fr. par année, TVA non comprise (art. 2); le montant maximum

de la taxe au sac est fixé comme il suit, y compris le prix du sac, sa

distribution et son encaissement, ainsi que la marge pour le détaillant: 1 fr.

50, TVA non comprise, par sac de 17 litres; 2 fr. 70, TVA non comprise, par sac

de 35 litres; 3 fr. 90, TVA non comprise, par sac de 60 litres; 6 fr. 50, TVA

non comprise, par sac de 110 litres (art. 3). Ainsi conçu, ce nouveau projet

vient toutefois d'être refusé par le Conseil communal.

4.

Les recourantes critiquent le critère de la

consommation d'eau pour la fixation des taxes litigieuses.

Dans un ATF 129 I 290 du 7 juillet

2003, le Tribunal fédéral a jugé qu'un tel critère pour la fixation d'une taxe

relative à l'élimination des déchets violait le droit fédéral, car il

contrevenait au principe de causalité. Les taxes litigieuses, qui reposent sur

une base réglementaire qui recourt au critère de la consommation d'eau, sont

donc clairement contraires aux art. 2 et 32a LPE. La municipalité ne le

conteste pas. Elle ne prétend pas non plus – et à juste titre – que les

conditions d'une dérogation au principe de causalité sont réunies. En effet,

aucun élément au dossier ne permet de considérer qu'il faut s'attendre "à

ce que le manque d'acceptation de la population pour une taxe à la quantité

provoque une forte augmentation de l'élimination illégale et polluante des

déchets" (Directive de l'Office fédéral de l'environnement et du

paysage [OFEFP] sur le financement de l'élimination des déchets urbains selon

le principe de causalité, p. 29; voir également l'arrêt FI.2004.0072 du 29 juin

2005.

consid. 4). La municipalité soutient que la taxe est néanmoins due, car

elle respecterait les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence.

Dans un arrêt concernant la taxe

d'enlèvement des ordures pour 1997 de la commune de l’Abbaye (arrrêt FI.1998.0074

du 30 juin 1999), le Tribunal administratif avait jugé qu'un délai d'adaptation

s'imposait. Cependant, le Tribunal fédéral, saisi d’un recours par un

contribuable, a annulé cet arrêt en considérant que le canton et la commune

devaient adapter leur législation pour le 1er novembre 1997, puisque

l’art. 32a LPE ne comportait pas de disposition transitoire (ATF 2P.249/1999 du

24.

mai 2000, voir également ATF 129 I 290). Dans ce cas-là, le Tribunal

administratif a alors jugé la cause à nouveau: il a rappelé que le Tribunal

fédéral n’admettait pas de délai d’adaptation, que la jurisprudence fédérale

avait déjà anticipé par voie jurisprudentielle les exigences résultant de

l’art. 32a LPE avant même l'entrée en vigueur de cette disposition, mais qu’il

n’y avait pas lieu que le Tribunal administratif fixe lui-même le montant de la

taxe due, raison pour laquelle il avait renvoyé le dossier à la commune de

l’Abbaye pour nouvelle décision (arrêt FI.2000.0048 du 16 juillet 2002).

Ainsi, la Commune de Nyon ne peut

bénéficier d'aucun délai d'adaptation – elle ne s'en prévaut du reste pas – qui

plus est pour des taxes de 2007 et de 2008. Une application à titre rétroactif

de la réglementation en préparation n'est pas non plus envisageable,

puisqu'elle n'a finalement pas été adoptée par le Conseil communal et qu'elle

institue quoi qu'il en soit des bases complètement différentes (en prévoyant

une taxe au sac). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de se

prononcer sur le sort de taxes communales en matière de ramassage et

d'élimination des déchets calculées sur la base d'un critère contraire au

principe de causalité (il s'agissait en l'occurrence de la valeur d'assurance

incendie). Ainsi, dans les arrêts FI.2000.0048 du 16 juillet 2002, FI.2004.0005

du 4 avril 2006 et FI.2005.0013 du 28 avril 2006 notamment, il a annulé les

décisions attaquées et renvoyé le dossier à la municipalité afin qu'elle fixe à

nouveau la taxe litigieuse sur la base d'un critère conforme au droit fédéral.

Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette solution en l'espèce. Il n'appartient

en effet pas au tribunal d'élaborer lui-même un système de taxe provisoire

(arrêt FI.2004.0005 précité consid. 4). Il ne se justifie pas non plus de

rendre une décision incitative, comme le Tribunal administratif l'a fait dans

un arrêt antérieur (FI.2004.0072 du 29 juin 2005 précité). Dans les arrêts

précités (FI.2000.0048, 2004.0005, 2005.0013), le Tribunal administratif a jugé

que l'exigence de base légale sera satisfaite pour autant que le nouveau

montant calculé selon des critères provisoires soit inférieur. Il pourrait

toutefois également être égal, à condition que les principes de la couverture

des coûts et de l'équivalence soient respectés, ce qu'il convient d'examiner

ci-après.

5.

Conformément au droit fédéral, les taxes

d'utilisation doivent obéir à deux principes dérivés du principe de la

proportionnalité: celui de la couverture des coûts et celui de l’équivalence

(ATF 106 Ia 241 consid. 3b).

a) Le principe de la couverture des

frais s’applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n’ont pas

de base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le

législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des

coûts (ATF 121 I 230 consid. 3 e p. 235). Ce principe implique que

le produit de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime,

l’ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l’administration,

y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et

les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 ; 124 I 11 consid. 6c p.

20). De telles réserves financières violent le principe de la couverture des

coûts lorsqu’elle ne sont plus justifiées objectivement, c’est-à-dire lorsqu’elles

excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320

consid. 4b p. 325).

Selon le principe d’équivalence,

qui concrétise ceux de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire

(art. 5 al. 2 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport

avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites

raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le

contribuable, soit à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses

administratives en cause. Ce principe n’implique toutefois pas que le coût de

chacune des prestations doive être pris en considération. Au contraire, il

tolère un certain schématisme (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème

éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main n° 2824). Ainsi l’administration n’est pas

tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées au coût exact de

celles-ci et au travail qu’elle exige (ATF 103 Ia 230 consid. 4a). Elle peut

recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et

facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325 ; FI.2006.0051 du 26 novembre

2007.

consid. 3b). Les contributions doivent toutefois être établies selon les

critères objectifs et s’abstenir de créer des différences qui ne seraient pas

justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52 et les

arrêts cités ; ces notions sont rappelées dans l’ATF 2C_768/2007 du 29 juillet

2008, consid. 3.2 – rendu sur recours dans la cause FI.2006.0051).

b) En l'espèce, les tableaux

présentés par la municipalité démontrent de manière très claire que l’ensemble

des ressources provenant de la taxe litigieuse ne dépasse pas l’ensemble des

dépenses requises de la collectivité pour le traitement des déchets (cf. supra,

partie faits, let. K). En effet, le coût total occasionné par l’ensemble des

déchets (incinérables et recyclables) s’est élevé aux montants de 2'977'521 fr.

en 2006 et de 3'147'810 fr. en 2007 (partie faits, let. K/a). Ces totaux

incluent des charges indiquées sous la rubrique frais généraux pour 517'937 fr.

en 2006 et 538'811 fr. en 2007: salaires (des mécaniciens, des magasiniers, du

personnel administratif), frais d’exploitation et amortissements – ventilés pour

les premiers selon une clé de répartition en fonction du temps consacré au

secteur d’activité (partie faits, let. K/a à d). Les coûts sont couverts par

les taxes et d’autres produits pour une part en moyenne de 50% (51% en 2006,

49% en 2007; partie faits, let. K/a et e). Des calculs plus précis, fondés sur

le coût de revient des systèmes de collecte des conteneurs enterrés à

disposition des habitants du quartier de la ********, montre un excédent des

charges encore supérieur à la moyenne générale (partie faits, let. K/f). Ces

éléments suffisent à établir que le principe de couverture des frais est en

l’occurrence respecté. Il en va de même pour le principe d’équivalence, d’autant

plus que le contrôle des rapports entre montant de la redevance et valeur de la

prestation n’exclut pas un certain schématisme. On notera qu'une taxe

respectueuse du principe de causalité devrait d'ailleurs être plus élevée que

les coûts facturés aux recourantes.

6.

Les recourantes invoquent également une

violation du principe de l'égalité de traitement, le paiement de la taxe devant

être requis du locataire et non du propriétaire.

Dans un arrêt du 26 mars 2007

Dispositif

(2P.187/2006), le Tribunal fédéral s'est prononcé sur cette problématique. Il a

jugé que le propriétaire d'un immeuble loué peut être amené à supporter la taxe

de ramassage et d'élimination des déchets, même s'il n'en est pas le détenteur

ou celui qui est directement à l'origine des déchets à éliminer. Il a précisé

en outre que le fait que le propriétaire ne puisse pas immédiatement répercuter

la taxe litigieuse sur les locataires en raison des règles strictes du droit du

bail et qu'il doive en conséquence supporter la taxe dans ce laps de temps ne

remettait pas en question l'affectation de la taxe au propriétaire.

Il n'y a pas lieu de s'écarter de

cette jurisprudence. Le grief des recourantes doit dès lors être rejeté sur ce

point.

7.

En définitive, la perception d'une taxe

d'enlèvement et d'élimination des ordures et déchets sur la base de la

consommation d'eau de boisson est contraire au droit fédéral. Ce constat

n'implique pas qu'aucune taxe ne soit due des recourantes. Les considérants qui

précèdent conduiront par conséquent le tribunal à annuler les décisions

attaquées, ainsi que les bordereaux de taxes des services industriels de la

commune, qui sont litigieux. Le dossier sera renvoyé à la Municipalité afin

qu'elle établisse les bases réglementaires conformes au principe de causalité

qui lui permettent de prélever une taxe dont le montant sera - pour les années

2007 et 2008 en cause – égal ou inférieur aux montants des bordereaux litigieux

(montants dont il a été constaté qu'ils respectaient les principes de la

couverture des coûts et d'équivalence).

8.

Les recourantes obtiennent ainsi gain de cause,

mais seulement sur le principe, puisqu’il se pourrait que les nouvelles

décisions, fondées sur les dispositions transitoires qui seront adoptées,

viennent confirmer les montants déjà réclamés. C’est dès lors une admission

partielle du recours, qui sera prononcée, dans le sens d’une annulation des

décisions attaquées, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle

décision. Vu l’issue du litige, l'émolument de justice sera réparti entre la commune

et les recourantes, à raison de 3'000 fr. pour la première et de 2'000 fr. pour

les secondes; par ailleurs, les deux parties assistées pouvant prétendre à des

dépens réduits, pour partie compensés, les recourantes se verront allouer des

dépens partiels de 2'000 fr. à la charge de la commune.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

Les décisions de la Commission communale de

recours en matière de taxes de la Commune de Nyon du 31 mars 2008 et du 3 avril

2009, ainsi que les bordereaux de taxes y afférents, sont annulés. Le dossier

est renvoyé à la Municipalité de Nyon pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)

francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.

IV.

Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)

francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.

V.

La Commune de Nyon versera aux recourantes,

solidairement entre elles, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 29 septembre 2010

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les

motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les

pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.