FI.2013.0009

CDAP - FI.2013.0009 - 2014-02-13 - A. X._, B. X., C. X.___/OFFICE CANTONAL DE LA VITICULTURE ET DE LA PROMOTION, Office des vins vaudois

13 février 2014Français59 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

C. X.________ est propriétaire des parcelles nos

2******** et 3******** du chapitre cadastral de 1********, qui ensemble

comptent une superficie de 9'245 m2 de vignes. A. et B. X.________

sont, pour leur part, copropriétaires de la parcelle n° 4******** du chapitre

cadastral de 5********, d’une superficie de 3'158 m2 de vignes.

Aux termes de l’art. 37 al. 1 de la loi vaudoise

du 21 novembre 1973 sur la viticulture (LV; RSV 916.125), dans sa teneur en

vigueur du 1er juin 2004 au 31 août 2012, des taxes étaient

prélevées annuellement et basées: sur les surfaces viticoles plantées ou non

plantées de chaque propriétaire, inscrites en nature de vigne au registre

foncier au 1er janvier de l'année de taxation (let. a). L’art. 38

LV, ancienne teneur, prévoyait que sur préavis de la Commission

interprofessionnelle du vin vaudois (ci-après: CIVV), le Chef du département

fixait annuellement le montant de chacune des taxes (al. 1). Le préavis devait

être adressé au Chef du département avant le 1er février de l'année de

taxation; à défaut, les taxes étaient maintenues aux mêmes montants que l'année

précédente (al. 2).

Le 25 mai 2011, l'Office des vins

vaudois (ci-après: OVV) a adressé à B. et A. X.________ un bordereau de taxe à

la surface pour l'année 2011 de 204 fr.65, TVA comprise, et à C. X.________ un

bordereau de 599 fr.10, TVA comprise. Le 23 mai 2012, le Chef du Département de

l’économie (actuellement: Département de l’économie et du sport [DECS]) a admis le recours des consorts X.________ contre ces deux

bordereaux. En substance, la taxe à la surface perçue par l’OVV a été qualifiée

d’impôt d’attribution des coûts; les bordereaux ont été annulés, au motif que

la base légale était insuffisante, l’art. 38 LV, ancienne teneur, ne contenant

aucune indication quant à la limite maximale de la contribution visée.

Dans sa séance du 19 juin 2012, le Grand Conseil

a adopté la novelle modifiant la LV, aux termes de laquelle chaque producteur

est tenu de payer annuellement une taxe à la surface calculée sur l'ensemble

des parcelles viticoles qu'il exploite (art. 37 al. 1 LV) et chaque encaveur,

une taxe à l'encavage calculée sur le volume total de vin clair de classe 1

(AOC, Grand cru et Premier grand cru) encavé l'année qui précède celle de la

taxation; sa valorisation peut être différenciée selon les régions et/ou

appellations (al. 2); les taxes ne doivent pas dépasser 8 centimes par mètre

carré pour la taxe à la surface et 6 centimes par litre pour la taxe à

l'encavage (art. 38 al. 1 LV). Cette novelle est entrée en vigueur le 1er

septembre 2012.

Par décision publiée dans la

Feuille des avis officiels (FAO) du 21 septembre 2012, le Chef du DECS a

notamment confirmé, pour les années 2012 à 2014, les montants des taxes à la

surface applicables depuis le 1er janvier 2011, soit 6 centimes au

total par mètre carré sur l’ensemble des parcelles viticoles exploitées et 4

centimes au total par litre de vin clair de classe 1 (AOC, Grand cru, Premier

grand cru), encavé au cours de l’année 2011.

Le 10 septembre 2012, l’OVV a notifié à C.

X.________ une taxe à la surface d’un montant de 599 fr.15, TVA comprise, et à

A. et B. X.________ une taxe d’un montant de 204 fr.60, TVA comprise, ceci pour

l’année 2012. Le recours formé par les consorts X.________ contre ces taxes a

été rejeté le 21 décembre 2012 par l’Office cantonal de la viticulture et de la

promotion (ci-après: l’office).

Les consorts X.________ ont recouru

contre cette dernière décision, dont ils demandent l’annulation, «avec suite de

frais et dépens des deux instances».

L’office propose le rejet du

recours et la confirmation de la décision attaquée; il a produit son dossier,

de même que l’OVV.

A l’issue du second échange

d’écritures ordonné par le juge instructeur, les consorts X.________ et

l’office ont maintenu leurs conclusions respectives; l’OVV s’est déterminé sans

prendre de conclusions.

Postérieurement à cet échange, les

consorts X.________ se sont exprimés spontanément à deux reprises et ont

produit diverses pièces; ils maintiennent leurs conclusions.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Le recours ayant été interjeté dans la forme

prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; RSV

173.

], applicable par renvoi de l’art. 39a al. 2 LV) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer

en matière.

2.

Les recourants critiquent pour l’essentiel les

taxes à la surface qui leur ont été notifiées, en ce qu’elles ne seraient pas

constitutionnelles.

a) La Cour

constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit

supérieur (art. 136 let. a de la Constitution vaudoise du 13 avril 2003 [Cst./VD; RSV 101.01]). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et

décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d’Etat (art.

3.

al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction

constitutionnelle – LJC, RSV 173.32). Il est constant que la révision de la LV,

du 19 juin 2012, consécutive à cette novelle, pouvait faire l’objet d’un tel

contrôle et qu’il n’a pas été contesté devant la Cour constitutionnelle.

b) En droit suisse, on distingue le

contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des

normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que

les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre

préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et

cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est

soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266,

et les arrêts cités). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours entraîne

uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la

norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166

consid. 1.4 p. 169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le

système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus

et non concentré, le fait qu’une norme n’ait pas été soumise en temps utile au

contrôle abstrait possible, comme en l’espèce, n’exclut pas un contrôle concret

ultérieur.

c) Les recourants n’ont pas saisi la

Cour constitutionnelle des moyens développés à l’appui de leur recours à

l’encontre de la novelle du 19 juin 2012, alors qu’ils auraient pu le faire.

Cette omission ne porte toutefois pas à conséquence et il y a lieu d’entrer en matière sur le recours. En revanche,

l’admission éventuelle du recours ne conduira qu’à l’annulation de la décision

attaquée.

3.

Les recourants s’en prennent tout d’abord à la

décision attaquée, en ce qu’elle ne respecterait pas le principe de légalité.

a) Les principes généraux régissant

le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et

son mode de calcul, sont définis par la loi (art. 127 al. 1 de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999 [Cst.;

RS 101] et 167 Cst./VD). Le

principe de la légalité de l’impôt constitue un droit dérivé directement de la

Constitution; les impôts doivent dès lors reposer sur une base légale formelle,

qui en détermine les traits essentiels; le législateur peut déléguer sa compétence,

pour autant qu’il fixe lui-même le cercle des assujettis, l’objet de l’impôt et

les bases de sa détermination (ATF 136 II 337 consid. 5.1 p. 348; 132 I

157.

consid. 2.2 p. 159; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 131 II 271 consid. 6.1

p. 278, 562 consid. 3 p. 565, et les arrêts cités). Le principe

de la légalité recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose

aux organes de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur

activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également

que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré

supérieur; secondement, la réserve de la loi exige que toute atteinte à la

liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi. En droit fiscal, l’exigence

de la densité normative (art. 127 al. 1 Cst.; ATF 132 II 562 consid. 3.1 p.

565) découle des principes généraux de la légalité, de la sécurité du droit et

de l’égalité devant la loi. Elle n’est pas absolue, car on ne saurait imposer

au législateur de renoncer à des notions générales, comportant une part

nécessaire d’interprétation. Cela tient au caractère général et abstrait de la

règle de droit et à la nécessité de réserver une certaine marge de manoeuvre

aux autorités d’application de la norme; le degré de précision requis ne se

laisse pas définir abstraitement; il dépend de la diversité et de la complexité

des situations à régler, du cercle des destinataires et de la gravité de

l’atteinte aux droits des citoyens (ATF 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29, 271

consid. 6.1 p. 278; 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, et les arrêts cités; arrêt

FI.2004.0037 du 13 janvier 2006).

D'après la jurisprudence relative

au principe de la légalité garanti par les art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d

Cst., la perception de contributions publiques – à l'exception des émoluments

de chancellerie – doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens

formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir

une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en

faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes,

le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution

(ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; 129 I 346 consid. 5.1 pp. 353/354; 125 I 182

consid. 4a; 122 I 305 consid. 5a et les références citées).

b) Parmi les contributions

publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre

les impôts et les contributions causales (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133;

121.

I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen

Steuerrechts, 6ème éd., Zurich 2002, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert

Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd. Berne/Stuttgart

2001, n° 6 ad § 1; C.-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème

éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal

suisse, 4ème éd. Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das

Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les

nombreuses références citées). Une partie de la doctrine postule de reconnaître

l'existence d'une troisième catégorie de contributions, à savoir les taxes

d'orientation (cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd.,

Bâle 2012, n° 3 ad § 1; Michael Beusch, Lenkungsabgaben

im Strassenverkehr, thèse Zurich 1999, p. 105, p. 101;

Valérie Donzel, Les redevances en matière écologique, thèse Lausanne 2002, p.

20.

ss). La jurisprudence n'ignore pas ce type de contributions; elle n'y voit

toutefois pas l'émergence d'une nouvelle catégorie contributive à proprement

parler, mais considère les taxes d'orientation comme une simple subdivision des

catégories traditionnelles que sont les impôts et les contributions causales

(ATF 2C_466/2008 du 10 juillet 2009, consid. 4.2).

aa) De manière générale, l'impôt se

définit comme la contribution versée par un particulier à une collectivité

publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à

cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu de manière

inconditionnelle ("voraussetzungslos"), c'est-à-dire

uniquement en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la

personne de l'assujetti, sans considération d'une prestation de l'Etat ou d'un

avantage particulier consenti en sa faveur (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309;

parmi d'autres auteurs, cf. Oberson, op. cit., n° 24 ad § 1). Selon qu'il sert à alimenter les caisses générales de l'Etat ou

qu'il est plus spécifiquement destiné à couvrir des dépenses déterminées,

l'impôt peut être subdivisé entre impôts généraux et impôts d'affectation ("Zwecksteuern";

cf. Blumenstein/Locher, op. cit., p. 10; Höhn/Waldburger, op. cit., n° 5 ad §

1; Oberson, op. cit., n° 24 ad § 1). Une distinction supplémentaire est

également opérée, depuis plusieurs années, entre les impôts d'affectation

destinés à financer l'accomplissement de tâches d'intérêt général (routes,

écoles, hôpitaux, etc.), et les impôts d'affectation destinés à couvrir des

dépenses spécifiques qui sont provoquées par des personnes déterminées ou qui

profitent plus directement à certaines catégories de personnes qu'à la majorité

des citoyens; on parle dans ce dernier cas d'impôts d'attribution des coûts ("Kostenanlastungssteuern")

(ATF 131 II 271 consid. 5.3 p. 277; 129 I 346 consid. 5. 1 p. 354 s.; 124

I 289 consid. 3b p. 291; Blumenstein/Locher et Höhn/Waldburger, ibid.; Oberson,

op. cit., n° 25 ad § 1; Rivier, op. cit., p. 51). Cette

dernière distinction revêt une importance particulière pour délimiter le cercle

des contribuables pouvant être appelés, dans les limites du principe de

l'égalité, à participer au devoir fiscal (cf. Oberson, op. cit., n° 27 ad § 1),

en ce sens qu'il doit exister des motifs objectifs et raisonnables à ne mettre

un impôt (d’attribution des coûts) qu'à la charge de certaines catégories de

contribuables, plutôt qu'à l'ensemble de ceux-ci (ATF 124 I 289 consid. 3b p.

291.

s. et les références citées).

bb) Pour leur part, les

contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou

d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles

reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause

(cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.;

Höhn/Waldburger, op. cit., n° 3 s. ad § 1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, in ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Oberson, op. cit., nos 5, 6

et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent,

en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la

couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement

à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés

(principe de l'équivalence; ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73; 135 I 130

consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 520

ss). Les contributions causales se subdivisent en différentes sous-catégories

(cf. ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 74; 135 I 130 consid. 1 p. 133;

Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Oberson, op. cit., n. 7 ad § 1;

Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.), qui comprennent notamment les charges de

préférence. Celles-ci caractérisent les contributions causales destinées à

financer des installations, institutions ou services que l'Etat fournit dans

l'intérêt général, mais qui procurent des avantages économiques spécifiques à

certaines catégories de contribuables (ATF 131 I 313 consid. 3.3 p. 317;

122.

I 305 consid. 4b p. 309; Hungerbühler, op. cit., p. 510 s.).

La notion de charge de préférence

est donc proche de celle d'impôt d'attribution des coûts. La différence tient

au fait qu'en raison de sa nature causale, la charge de préférence suppose

qu'il existe un avantage individuel particulier concret - soit relativement

direct et dans une certaine mesure quantifiable - en faveur des contribuables

concernés, tandis qu'un impôt d'attribution des coûts peut être mis à la charge

d'un groupe de contribuables dès qu'il apparaît abstraitement que ceux-ci profitent

plus que la généralité des contribuables des dépenses visées ou qu'ils en sont

la principale cause; le montant d'un impôt d'attribution des coûts peut donc

être calculé d'une manière plus schématique que le montant d'une charge de

préférence (ATF 131 I 313 consid. 3.3 p. 317; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354 s.;

128.

I 155 consid. 2.2 p. 160; parmi d'autres auteurs, cf. Hungerbühler, ibid.

et les références citées).

cc) Faisant partie des impôts

d'affectation, les impôts d'attribution des coûts sont destinés à couvrir

certaines dépenses déterminées (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309/310; Höhn/Waldburger, op. cit., § 1 n° 5; Oberson,

op. cit., § 1 n° 25; Ryser/Rolli, p. 19). Le cercle des

contribuables d'un impôt de cette nature comprend les personnes à la charge

desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et

raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les faire

supporter par l'ensemble des contribuables. Ces motifs peuvent consister en

ceci qu'un groupe de personnes profite plus que d'autres des prestations qu'il

s'agit de financer ou qu'il apparaît comme la cause principale de ces dépenses.

A la différence de la charge de préférence – qui fait partie des contributions

causales –, l'impôt d'attribution des coûts est dû indépendamment de l'avantage

effectif obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que

celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes

assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de

préférence; les dépenses sont comprises dans un sens large, sans qu'il soit

nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une mesure

déterminée (ATF 129 I 346

consid. 5.1 p. 354; 128 I 155

consid. 2.2 p. 160; 122 I 305

consid. 4b p. 310).

c) La décision attaquée en l’espèce

a été prise en application de la LV, qui règle ce qui a trait à la viticulture

et à l'économie vinicole (art. 1er LV), coordonne et encourage les

actions individuelles ou collectives ayant pour but d'améliorer la culture, la

vinification et d'assurer le placement des produits viticoles (cf. art. 30 al.

1.

LV). C’est dans cet objectif que l'Office des vins vaudois, institution de

droit public jouissant de la personnalité morale (cf. art. 34 al. 1 LV), a été

créé par la loi du 29 août 1939 sur la viticulture (v. Exposé des motifs et

projet de loi, in: Bulletin du Grand Conseil, automne 1973, p. 198 et ss, not.

205). Sa mission est de promouvoir le vignoble, les vins vaudois et leur image;

pour l'accomplissement de celle-ci, il est subordonné à la CIVV, qui définit sa

stratégie (cf. art. 34 al. 2 LV). Ses ressources sont constituées (art. 36 LV):

par le produit intégral des taxes prélevées auprès des producteurs et

encaveurs, conformément à l'article 37 de la présente loi (let. a); par des

contributions volontaires (let. b); par des contributions fédérales (let. c);

le cas échéant, par un subside de l'Etat inscrit au budget (let. d).

aa) Le cercle des contribuables

assujettis à la taxe est défini à l’art. 36a LV, aux termes duquel:

1.

Par

producteur, on entend la personne physique ou morale bénéficiant des droits de

production qui cultive ou fait cultiver par un tiers des terres dans le but

d'en retirer les fruits et de les valoriser.

2.

Par

encaveur, on entend la personne physique ou morale qui transforme ou fait

transformer par un tiers du raisin et/ou du moût en vin pour son propre compte

pour le commercialiser et/ou achète du vin dans ce même but.

Les dispositions topiques de la LV,

dans sa teneur en vigueur depuis le 1er septembre 2012, ont le

contenu suivant:

Art. 37 - Cercle des assujettis et mode

de calcul des taxes

1.

Chaque

producteur est tenu de payer annuellement une taxe à la surface calculée sur

l'ensemble des parcelles viticoles qu'il exploite.

2.

Chaque

encaveur est tenu de payer annuellement une taxe à l'encavage calculée sur le

volume total de vin clair de classe 1 (AOC, Grand cru et Premier grand cru)

encavé l'année qui précède celle de la taxation; sa valorisation peut être

différenciée selon les régions et/ou appellations.

3.

Les

surfaces inférieures à un fossorier, soit 450 m², et les volumes inférieurs à

500.

litres ne sont pas soumis à la taxe.

Art. 38 - Montants maximaux, affectation

et fixation des taxes

1.

Les

taxes ne doivent pas dépasser 8 centimes par mètre carré pour la taxe à la

surface et 6 centimes par litre pour la taxe à l'encavage.

2.

produit des taxes est affecté:

a.à des actions de promotion au niveau régional, cantonal et

national;

b.à l'amélioration de la connaissance et de la transparence de la production

et du marché et

c.aux coûts de fonctionnement annuels de

l'OVV, à raison de 15% au maximum.

3.

Après

consultation de la CIVV, le chef du département fixe, en principe tous les

trois ans, le montant des taxes en fonction des actions et des engagements de

l'OVV en faveur de la promotion des vins vaudois visant au maintien et à la

progression des parts de marché de ceux-ci.

4.

Les

modalités de la procédure de consultation sont fixées par le département.

Art. 39 - Perception des taxes

1.

Les

taxes sont prélevées par l'OVV. Elles sont exigibles le 30 juin de chaque

année.

2.

Les

taxes sont communiquées aux producteurs et encaveurs sous forme d'un bordereau.

3.

L'office communique à l'OVV les données personnelles nécessaires au calcul et à

la perception des taxes.

Il ressort des art. 36a al. 1 et 37

al. 1 LV que le producteur bénéficiaire des droits de production («acquits»)

est dorénavant assujetti au paiement de la taxes à la surface, en lieu et place

du propriétaire (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LV, n°

493, mai 2012, p. 4). Document officiel, établi par le canton sur la base des

données du registre cantonal des vignes, l'acquit fixe les droits maxima

d'encavage de l'encaveur ou de livraison du producteur, séparément pour les

cépages blancs et rouges (art. 9 du règlement du 16 juillet 1993 sur la

limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange [RLPV; RSV 916.125.1]). Au surplus, la taxe est calculée sur la base de l’ensemble des

parcelles viticoles exploitées par le producteur au sens de l’art. 2 RLPV. L'OVV

peut accéder aux données du registre cantonal des vignes dans la mesure

nécessaire à la perception de la taxe à la surface (art. 8 RLPV). Les droits de

production sont attribués au propriétaire sur la base de l'ensemble de ses

parcelles au sens de l'article 2 RLPV, par cépages (blanc et rouge) et par lieu

de production et mention (art. 12 al. 1 RLPV).

bb) S’agissant de la nature de la

taxe litigieuse, on relève que, dans un arrêt du 10 octobre 1973 faisant suite

au recours de la Section vaudoise de l’association suisse des

vignerons-encaveurs, le Tribunal fédéral avait alors considéré que la taxe

annuelle à l’encavage, perçue dans le cadre de l’ancienne LV et introduite par

la novelle du 15 septembre 1971, réunissait toutes les caractéristiques d’une

charge de préférence (ATF 99 Ia 594 consid. 3b p. 600). Dans la décision

attaquée, l’autorité intimée a toutefois classé la taxe à la surface notifiée

aux recourants conformément à l’art. 37 al. 1 LV dans la catégorie des impôts

d’attribution des coûts, ceci à juste titre. En effet, le lien entre les dépenses qu’il y a lieu de financer par cette

contribution et les personnes assujetties est abstrait et plus lâche que dans

le cas d'une charge de préférence. Il est difficile de retenir en l’occurrence

que les recourants retirent un bénéfice direct des

prestations de l’OVV, sauf à démontrer qu’ils vendent leur vin plus cher ou

vendent davantage de vin, grâce à celles-ci. Le

législateur constatait du reste, lors de l’adoption de la novelle du 19 juin

2012, qu’avec ce nouveau

texte, la taxe serait facturée aux exploitants ou aux producteurs qui sont plus

concernés par la promotion que les propriétaires eux-mêmes (BGC, séance du 19

juin 2012, p. 8). Il n’en demeure pas moins qu’en tant que propriétaires de vignes et producteurs de vin, les

recourants profitent davantage de ces prestations publiques que la collectivité

prise dans son ensemble. Il paraît dès lors objectivement raisonnable de faire

également supporter à tous les acteurs du secteur vini-viticole, donc également

aux producteurs, le coût généré par les activités de cette institution au

service de la promotion du vignoble et des vins vaudois. Dans l’EMPL modifiant

la LV, le législateur observait à cet égard que l’activité de soutien aux vins

vaudois ne visait pas, à tout le moins pas directement, à garantir aux

producteurs qu’ils pourront écouler leur vin, mais qu’elle s’inscrivait dans un

cadre plus général de soutien à l’économie vaudoise, dont la viticulture est

l’une des composantes importantes (n° 493, mai 2012, p. 3).

Les recourants critiquent sans

doute les constatations de l’autorité intimée sur ce point. Force est cependant

d’admettre que la taxe litigieuse répond davantage à la définition d’un impôt

d’attribution des coûts qu’à celle d’une charge de préférence.

d) Au surplus, la taxe litigieuse

repose sur une base légale formelle. L’art. 37 LV arrête le périmètre des

contribuables astreints au paiement de la taxe et l’art. 38 al. 1 LV en fixe à

la fois le mode de calcul et la quotité maximale exigible; au surplus, son al.

3.

contient une norme de délégation de compétence en faveur du Département, qui

fixe le montant de la taxe à percevoir auprès des intéressés. Le principe de

légalité est par conséquent respecté.

4.

Dans la mesure où seules certaines activités ou

catégories de contribuables sont visées, la taxe litigieuse revêt le caractère

d'un impôt cantonal spécial (Ryser/Rolli, op. cit., p. 20). Selon la

jurisprudence, ce type de contributions n'est admissible, au regard notamment

des principes de l'universalité de l'impôt et de l'égalité de traitement en

matière fiscale, que s'il existe des motifs objectifs ou des motifs d'intérêt

général en justifiant le prélèvement (ATF 128 I 102 consid. 5 p. 109; ATF 2C_466/2008

du 10 juillet 2009, consid. 4.4;2P.8/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.3 et 3.5;

2P.136/2001 du 30 janvier 2002, consid. 2.3). On retire de leurs explications

que les recourants contestent le fait que cette condition soit réalisée.

a) Le

Tribunal fédéral a jugé qu'en vertu de la souveraineté fiscale que leur confère

de manière générale l'art. 3 Cst., les cantons pouvaient continuer à percevoir

des impôts spéciaux dans la même mesure qu'auparavant, même si, contrairement à

l'art. 31 al. 2 aCst., la nouvelle Constitution fédérale ne prévoit plus

expressément une telle prérogative (ATF 128 I 102 consid. 5 p. 109). Dans un

arrêt ultérieur, il n'est pas revenu sur cette jurisprudence et n’a pas

intensifié les exigences susceptibles de justifier le prélèvement des impôts

spéciaux cantonaux (ATF 2C_466/2008, déjà cité, consid.

6.

). Sous réserve du respect des compétences fiscales

propres de la Confédération (art. 134 Cst.) et des autres limites

constitutionnelles (notamment l'art. 127 al. 1 et 2 Cst.), il faut bien plutôt

maintenir en faveur des cantons une marge de manoeuvre pour décider quels

impôts (spéciaux) ils entendent établir, selon quelles modalités, et à quelles

fins (ibid., référence citée).

b) La

reconnaissance de motifs objectifs ou d'intérêt général ne saurait être soumise

à des critères trop rigoureux (ATF 128 I 102 consid.

6b p. 110 s.). La taxe querellée en l’espèce tend exclusivement à financer le

fonctionnement et les activités de l’OVV, qui a pour mission

«de promouvoir le vignoble, les vins vaudois et leur image» (cf. art. 36 let. a LV). Quelques rappels historiques s’imposent à

cet égard.

Ce dernier office est issu de la

novelle du 29 août 1939 à la loi du 19 novembre 1924 sur

la viticulture (aLV). Ce texte a introduit une série de dispositions destinées

à soutenir l’économie vinicole du canton qui, selon les

termes mêmes du Conseiller d’Etat Ferdinand Porchet, se trouvait alors en plein

«désarroi» (cf. BGC printemps 1939, p. 899 et ss, not. 906), parmi

lesquelles l’art. 53, 1ère phrase, aux termes duquel: «l’Etat

coordonne les actions collectives ou individuelles ayant pour but d’améliorer

les méthodes de vinification, de faciliter une politique rationnelle des prix

et d’assurer une propagande fructueuse en faveur des produits du vignoble

vaudois». En outre, l’art. 54 aLV prévoyait que «l’Etat organise et

surveille un office central de propagande en faveur des produits du vignoble

vaudois» (1ère phrase). A cette époque déjà, de nombreux

vignerons se retrouvaient en effet avec d’importants stocks de vin invendus sur

les bras (cf. BGC printemps 1939, p. 913). En revanche, il était prévu que cet

office demeurât de caractère privé (ibid., p. 914; art. 54, 2ème

phrase, de la loi de 1939). Il était en outre prévu que les dépenses résultant

de l’application de la loi soient couvertes par un «Fonds vinicole cantonal

et par un crédit voté au budget» (cf. art. 55, 1ère phrase,

aLV); ce fonds était alimenté par une contribution annuelle des propriétaires

de vignes (cf. art. 55bis let. a aLV), calculée sur les mêmes bases

que «les primes à la caisse d’assurance contre les pertes résultant de

l’invasion du phylloxéra dans le vignoble vaudois et pour l’encouragement de la

reconstitution» (cf. art. 55ter al. 1, 1ère phrase,

aLV).

Constitué par arrêté du Conseil

d’Etat du 7 mars 1941, l’Office de propagande pour les vins vaudois est devenu

en 1969, l’OVV. En 1971, il est paru nécessaire au législateur de revoir une

première fois le financement de ses activités et de modifier l’aLV. Dans l’exposé des motifs et projet de loi modifiant l’aLV, le

Conseil d’Etat a rappelé à cet égard l’activité développée par l’OVV depuis sa

création, à savoir: les relations publiques, l’organisation de manifestations

publiques, la distribution de prix, l’introduction de nouvelles appellations,

la création des routes des vignobles et de quarante-quatre centres d’accueil

(caveaux, pintes et caves), ainsi que du Musée de la vigne et du vin (cf. BGC

printemps-septembre 1971 p. 1043 et ss, not. 1044/1045). Dès lors, la novelle

du 15 septembre 1971 a modifié l’aLV, en ce qu’elle a introduit une taxe

annuelle à l’encavage (art. 55ter al. 2 aLV). Suite à l’ ATF 99 Ia 594, déjà cité, le législateur a adopté la LV, le 21

novembre 1973. Il a rappelé à cet égard les buts et l’action de l’OVV (cf. BGC automne 1973, p. 198 et ss, not. 205), tels qu’exposés

précédemment.

c) Sans doute, le secteur de

l’économie viti-vinicole, notamment vaudoise, a subi depuis lors plusieurs

modifications profondes; ces quelques rappels historiques demeurent cependant

d’actualité. Ainsi, d’une étude réalisée en janvier 2006 par la Banque

cantonale vaudoise (Observatoire de l’économie vaudoise; Le marché vitivinicole

vaudois [ci-après: étude BCV]), il ressort en substance que l’on observe

depuis 2000 une baisse constante de la consommation de vins en Suisse, et que

la part des vins indigènes diminue au profit des vins étrangers, du fait,

notamment, de la libéralisation dans les importations (p. 18), résultant de la mise

en place de l'accord du 15 avril 1994 instituant l'Organisation mondiale du

commerce (RS 0.632.20; v. plus généralement sur les conséquences de la

libéralisation de l’économie et de sa déréglementation, notamment pour le

secteur agricole, René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni

Biaggini/Felix Uhlmann, Öffentliches

Wirtschaftsrecht, 2ème éd. Bâle 2011, §9 p. 181 et ss, §30 N. 106 p.

552/553). Ainsi entre 2004 et 2009, la consommation de

vins blancs indigène a diminué en Suisse de 40'000 hl (cf. AGRIDEA,

Valorisation des produits des filières agricoles vaudoises, rapport final

commandé par le Service de l’agriculture, 2011 [ci-après: rapport AGRIDEA], p. 98). A cela s’ajoutent les modifications prises dans les habitudes de

consommation, qui se sont faites pour l’essentiel au détriment du chasselas;

or, en 2005 ce cépage représentait encore 94,8% des surfaces cultivées en blanc

dans le vignoble vaudois. Ces modifications ont influé avec d’autant plus

d’acuité dans le canton de Vaud, du fait que celui-ci a fait preuve d’une certaine

inertie par rapport aux cantons voisins (not. Valais et Genève) dans la

diversification des cépages (étude BCV, p. 22). Or, l’environnement du marché

tend à se distancer des vins provenant du chasselas et, en 2009, ce cépage

représentait encore 70,5% de l’ensemble de la production viticole du canton

(cf. rapport AGRIDEA, p. 97), contre 60,7% en 2013 (Communiqué de presse du

Conseil d’Etat du 13 décembre 2013). Ces éléments ont eu pour conséquence que,

certaines années, les stocks accumulés de vin blanc invendu ont dépassé une

couverture de quinze mois de vente, soit la limite maximale communément admise

(cf. étude BCV, p. 25). Le rapport AGRIDEA met par ailleurs en évidence trois

faiblesses spécifiques au vin vaudois, outre un prix de revient et un coût de

la main d’oeuvre élevés: «la production de vins blancs subtils nécessitant

une éducation des consommateurs, une reconnaissance de la qualité des vins

rouges pas encore établie et, plus généralement, un déficit d’image» (p.

103). Tous ces éléments conjoncturels se sont traduits par une érosion

récurrente du chiffre d’affaires réalisé par les producteurs vaudois. Or, en

2005, la filière viti-vinicole vaudoise représentait entre 1,1 et 1,4% du

revenu cantonal ou 40% de la valeur totale de la filière suisse (étude BCV, p.

27).

d) Ces quelques constatations

permettent de mieux cerner la pertinence des objectifs d’intérêt public

poursuivis par l’OVV et partant, de permettre le financement de ses activités.

L’une des recommandations de l’étude précitée de la BCV consiste précisément à

promouvoir le vin vaudois (étude, p. 31). Le maintien de l’effort promotionnel,

en ce qu’il permet de renforcer l’image des produits en amont de l’acte

d’achat, constitue du reste, pour AGRIDEA, l’axe stratégique n°1 à suivre (rapport,

p. 113). Sont ainsi préconisés: des campagnes pour la promotion du vin vaudois,

le développement de parcours didactiques dans les vignobles, la valorisation

des labels existants vaudois (Terravin) et nationaux (Vinatura) et, de façon

plus générale, la promotion des vins suisses au niveau national (ibid., p.

114). Depuis plusieurs années, toutes les composantes de cette stratégie sont

mises en place par l’OVV, ce que les recourants ne contestent du reste pas. Il

existe par conséquent un motif d’intérêt général à maintenir la taxe querellée,

qui vise à financer la mission promotionnelle que la loi a confiée à l’OVV afin

de sauvegarder un secteur de l’économie vaudoise. Au surplus, le Tribunal n’a

pas à prendre en considération les nombreuses critiques, non documentées du

reste, que les recourants soulèvent pêle-mêle à l’encontre des activités de cet

office.

5.

Il est vrai cependant qu’à l’appui de leurs griefs

contre les taxes querellées, les recourants mettent en cause l’institution même

de l’OVV, en ce qu’elle serait contraire à la Constitution fédérale. Les

recourants ne se plaignent sans doute pas de ce que la taxe à la surface

porterait une atteinte inconstitutionnelle à leur liberté économique, cette

notion étant prise dans sa fonction individuelle au sens où l’entendent les

art. 27 Cst. et 26 Cst./VD. Ils font valoir en substance que l’intervention de

l’Etat dans un secteur réservé à la société civile constituerait une mesure de

politique économique contraire à l’art. 94 Cst. Leurs griefs ont ainsi trait à

l’atteinte portée par la décision attaquée à la liberté économique prise dans

sa fonction institutionnelle.

a) Les cantons sont souverains en tant

que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et qu’ils

exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération (art. 3

Cst.). Sous réserve des compétences fiscales propres de la Confédération (art.

134.

Cst.) et dans le respect des droits et principes généraux constitutionnels

(art. 127 Cst.), les cantons peuvent prélever des impôts spéciaux (Xavier

Oberson/Pierre-Alain Guillaume, Le régime financier dans le droit

constitutionnel des cantons, in: Daniel Thürer/C.-B. Aubert/Jörg Paul Müller

[éds], Verfassungsrecht der Schweiz,

Zurich 2001, ch. 16, p. 1229). Cette compétence n’est pas exclue du seul fait

que la nouvelle Constitution fédérale ne prévoit plus expressément la

possibilité pour les cantons de percevoir des impôts professionnels, comme

c’était encore le cas sous l’empire de l’art. 31 al. 2 aCst. (ATF 128 1102 consid.

5.

p. 110/111). Le prélèvement d’impôts spéciaux cantonaux viole la liberté

économique, garantie par les art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. I Cst./VD,

lorsque ces contributions frappent de manière prohibitive telle ou telle

industrie au point de rendre son exercice excessivement difficile voire même

impossible (cf. ATF 125 I 199; 75 I 112;2P.136/2001, précité, consid. 2.4). En

outre, de manière générale, il est interdit aux cantons de recourir aux impôts

spéciaux en vue de satisfaire des buts de pure politique économique, par

exemple en imposant certaines formes d’activité plus lourdement que d’autres à

des seules fins protectionnistes (ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110-112;

2P.136/2001, précité, consid. 2.4).

b) La liberté économique est garantie

(articles 27 al. 1 Cst. et art. 26 al. 1 Cst./VD). Elle comprend notamment le

libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique

lucrative privée et son libre exercice (ibid., al. 2). La Confédération et les

cantons respectent le principe de la liberté économique (art. 94 al. 1 Cst.).

Ils veillent à sauvegarder les intérêts de l’économie nationale et contribuent,

avec le secteur de l’économie privée, à la prospérité et à la sécurité

économique de la population (al. 2). Dans les limites de leurs compétences

respectives, ils veillent à créer un environnement favorable au secteur de

l’économie privée (al. 3). Les dérogations au principe de la liberté

économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises

que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les

droits régaliens des cantons (al. 4). La Confédération peut soutenir les

régions économiquement menacées et promouvoir des branches économiques et des

professions si les mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger

d’elles ne suffisent pas à assurer leur existence. Elle peut, au besoin,

déroger au principe de la liberté économique (art. 103 Cst.). Enfin, à teneur

de l’art. 104 aI. 1 Cst., la Confédération veille à ce que l’agriculture, par une

production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à

celles du marché, contribue substantiellement: à la sécurité de

l’approvisionnement de la population (let. a); à la conservation des ressources

naturelles et à l’entretien du paysage rural (let. b); à l’occupation

décentralisée du territoire (let. c). Aux termes de l’al. 2, en complément des

mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger de l’agriculture et en

dérogeant, au besoin, au principe de la liberté économique, la Confédération

encourage les exploitations paysannes cultivant le sol. Dans le respect du

principe de la liberté économique, l’Etat crée les conditions-cadres favorisant

l’emploi, la diversité des activités et l’équilibre entre les régions (art. 58

al. 1 Cst./VD). L’Etat prend des mesures en faveur d’une agriculture et d’une

sylviculture performantes et respectueuses de l’environnement; il tient compte

de leurs multiples fonctions (art. 59 al. 1 Cst./VD). Il soutient notamment la

recherche, la formation et la vulgarisation, ainsi que la promotion des

produits (al. 2).

Les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1

Cst./VD protègent le droit individuel à la liberté économique; l¿rt. 94 Cst.,

à titre de maxime fondamentale d’un ordre économique fondé sur l’économie de marché,

protège la dimension institutionnelle ou systémique de la liberté économique

(ATF 138 I 378 consid. 6.1. p. 385, références citées). Les articles 58 al. 1

et 59 al. 1 Cst./VD s’inscrivent également dans ce cadre. Ces dispositions

consacrent la mise en place d’un système économique d’essence libérale, dans

lequel l’intervention de l’Etat, si elle est importante et parfois nécessaire,

doit toujours demeurer subsidiaire en quelque sorte à la société civile (cf.

Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse,

vol. Il, 3ème éd., Berne 2013, n° 910, pp. 425/426, références

citées). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral, prenant appui sur la

doctrine dominante, rappelle à cet égard qu’il est admis que la Constitution

fédérale exprime une décision de principe en faveur d’un ordre économique fondé

sur l’économie de marché en ce sens que l’activité économique est en principe

réservée aux particuliers ou ne peut tout au plus être exercée par l’Etat

qu’avec une grande retenue, mais qu’une activité entrepreneuriale de l’Etat

demeure en principe admissible (ATF 138 I 378 consid. 6.3.2 p. 388/389,

nombreuses références citées). Par conséquent, les mesures publiques de

promotion en faveur de l’économie ne sont pas en elles-mêmes inconstitutionnelles.

L’art. 103 Cst. permet du reste leur mise en place, de façon sectorielle. En outre, l’art. 104 Cst.

constitue le fondement de la politique agricole au niveau fédéral. En

particulier, l’attribution des contingents tarifaires à l’importation des

produits agricoles (cf. art. 22 al. I

et 2 let. a et b de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture [LAgr;

RS 910.1]) peut être subordonnée à des prestations en faveur de la production

indigène. La prestation en faveur de la production du pays peut être conçue

soit comme une condition, soit comme une charge. En tant que condition, elle

constitue une contribution préalable à l’attribution d’une part du contingent

tarifaire (v. Message du Conseil fédéral du 26 juin 1996 concernant la réforme

de la politique agricole, in FF 1996 IV 1 p. 116/117).

De façon générale du reste, les

cantons sont habilités à promouvoir leur économie (cf.

Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, op. cit., §30, N. 8). Lorsqu’ils adoptent une

telle mesure, qui peut notamment revêtir l’octroi de subventions, d’allégements

fiscaux ou de mesures concernant le marché du travail ou la formation

professionnelle, les cantons doivent toutefois s’imposer un devoir de

neutralité (ATF 138 I 378 consid. 6.3.1 p. 387/388; v. plus particulièrement

sur cette question, Auer/Malinverni/Hottelier, n° 990;

Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, §27, N. 18). Cela implique qu’ils ne peuvent

adopter des mesures de politique économique qui interviennent dans le jeu de la

libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l’activité

lucrative ou certaines formes d’exploitation et qui tendent à diriger

l’activité économique selon un certain plan (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, op.

cit., nos 913, 955, 996), à moins que cela ne soit prévu par une disposition

constitutionnelle spéciale (ATF 124 1107 consid. 3b p. 113; 123 112 consid. 2a

p. 15; 120 la 67 consid. 2a p. 70; 119 la 348 consid. 2b p. 353/354 et les

arrêts cités). Comme pour toute activité entrepreneuriale

de l’Etat, une base légale formelle demeure toutefois nécessaire (ATF 138 I 378 consid. 6.3.2 p. 389,

références citées). L’activité économique doit aussi répondre à un intérêt

public et être proportionnée au but visé (ibid., références citées).

c) De ce qui précède, on retire que la

mission de promotion assignée à l’OVV fait partie des prestations positives

publiques que la fonction institutionnelle de la liberté économique permet aux

cantons de mettre en place (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, n° 958; v. en outre,

Etienne Grisel, Liberté économique, Berne 2006, n° 808 p. 339, n° 816 p. 342).

Ce soutien à la promotion des produits vinicoles s’inscrit directement dans le

cadre des art. 104 Cst. et 59 al. 2 Cst./VD (v. sur ce point, Luc Recordon, in:

La constitution vaudoise du 14 avril 2003 [Pierre Moor éd.], Berne 2004, p.

162, qui se plaint même de la faiblesse du soutien de I’Etat en la matière).

Dans la même optique du reste, on relève que le Conseil d’Etat a annoncé

vouloir soumettre au Grand Conseil un projet de loi lui permettant d’engager un

montant annuel de 500’000 fr. (renouvelable sur cinq ans, soit 2,5 millions de

francs) pour soutenir l’économie viti-vinicole et la mise en oeuvre du concept

de promotion oenotouristique, afin de répondre à la demande de recherche des

produits de qualité, de découverte des terroirs et des paysages (cf. Communiqué

de presse du Conseil d’Etat du 13 décembre 2013; Feuille des avis officiels du

17.

décembre 2013). Le grief d’inconstitutionnalité soulevé par les recourants

s’avère en conséquence infondé.

d) Les recourants évoquent en outre

sur ce point, sans développer leur argumentation, une contradiction entre les

mesures publiques de promotion et les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché

intérieur (LMI; RS 943.02). Ils perdent cependant de vue que la LV, si elle a

effectivement pour objectif de favoriser l’économie viti-vinicole locale, ne

génère aucune restriction d’accès au marché libre pour les offreurs externes

(cf. par comparaison, ATF 134 lI 329 consid. 6.3 p. 339, cité du reste par les

recourants). Il n’y donc pas lieu de s’attarder sur ce grief.

6.

a) Les recourants font valoir que les taxes qui

leur ont été notifiées ne respecteraient pas les principes d’équivalence et de

couverture des coûts. Selon le principe de l'équivalence,

expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions

publiques, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit

être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci

(rapport d'équivalence individuelle; ATF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid.

3.

). Le principe de la couverture des frais implique que le produit de la taxe

ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts

engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y

compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les

réserves (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73; 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; 124 I 11 consid. 6c p. 20;

2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2;2C_609/2010,

déjà cité, consid. 3.2).

Ces deux principes ont été déduits par

la jurisprudence de ceux de l’interdiction de l’arbitraire et de la

proportionnalité; ils permettent de contrôler la quotité des contributions

causales exigées du contribuable assujetti en raison d’un avantage particulier accordé par la

collectivité publique (Oberson, op. cit., n° 80 ad §3; Ryser/Rolli, op. cit.,

p. 5).

b) La taxe notifiée aux recourants revêt cependant le caractère d'un impôt cantonal spécial

d’attribution des coûts, ainsi qu’on l’a vu au considérant 2 ci-dessus. Or, le

contrôle constitutionnel d’un impôt se fait au regard des principes de légalité

et d’égalité, de la liberté économique, de l’interdiction de l’arbitraire et la

protection de la bonne foi (v. Oberson, op. cit., nos 2-73 ad §3). Les principes d’équivalence et de couverture des coûts ne

s’appliquent pas et ne sauraient entrer en considération. Ainsi, le calcul d’un tel impôt ne s’effectue

pas en fonction des avantages que le contribuable assujetti retire d’une

prestation de la collectivité, comme les contributions causales, mais de

manière abstraite, sur la base de critères définis de manière schématique (cf.

au sujet d’une taxe communale pour la promotion du tourisme, ATF 2P.322/2004 du

24.

juin 2005, publié in RDAF 2005 II 428 et ss, consid. 2, référence citée).

Ainsi qu’on l’a dit ci-dessus, les

recourants sont propriétaires viticoles et titulaires de droits à

l’exploitation («acquits»; cf. art. 9 RLPV). En outre, leurs parcelles se

situent dans les zones de production de 1******** et de 5******** (cf. art. 7

du règlement du 27 mai 2009 sur les vins vaudois [RVV; RSV 916.125.2]). Dès

lors, les recourants profitent, à tout le moins de façon indirecte, des

activités promotionnelles réalisées par l’OVV. Cet office consacre du reste

l’essentiel, sinon la totalité des taxes perçues à la réalisation de la mission

qui lui a été confiée par le législateur. Aucun indice ne permet de retenir que

le principe de proportionnalité ne serait pas respecté. Au surplus, le montant

de 6 ct. par mètre carré sur l’ensemble des parcelles

viticoles exploitées par les recourants se traduit par la notification de taxes

annuelles de 599 fr.15 et 204 fr.60 (y compris la TVA, soit 8%) puisque leurs

parcelles ont une surface de 9'245, respectivement 3'158 m2. Le

schématisme appliqué par l’autorité et voulu par le législateur n’apparaît en

soi guère critiquable.

c) Les recourants critiquent sur ce

point l’exonération accordée par la loi aux propriétaires de surfaces

viticoles inférieures à un fossorier, soit 450 m², ainsi qu’aux encaveurs d’un

volume inférieur à 500 litres (art. 37 al. 3 LV). Ils y voient une violation du

principe d’égalité devant l’impôt. On rappelle qu’un arrêté de portée générale

viole le principe de l'égalité lorsqu'il établit des distinctions juridiques

qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de

fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent

au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se

rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 377 consid. 3 p.

382-383; 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; 129 I 1 consid. 3 p. 3).

Cette exonération est issue de la

novelle du 19 juin 2012. Elle consacre la pratique antérieure de l’autorité qui

renonçait à notifier une taxe pour les surfaces et les quantités de peu

d’importance. Cette différence de traitement ne prête cependant pas le flanc à

la critique, dès lors que la quantité de vin correspondant à un fossorier, soit

un volume inférieur à 500 litres, peut encore être considérée comme de la

consommation personnelle (EMPL n° 493, mai 2012, pp. 4/5). Cette faible

quantité n’est donc pas susceptible d’être commercialisée, si ce n’est que de

façon résiduelle. En outre, l’absence d’exonération équivaudrait à astreindre

le producteur au paiement d’une taxe d’un montant maximal de 27 fr. (0,06 fr. x

450m2) et l’encaveur, à une taxe maximale de 20 fr. (0,04 fr. x 500

litres). La situation n’est donc pas comparable et il n’est pas évident de

cerner le bénéfice que retirerait l’OVV d’une opération visant à taxer des

surfaces aussi exiguës et des volumes aussi faibles. Au contraire, l’autorité

intimée explique, de façon convaincante, que l’envoi de bordereaux aux

intéressés conduirait l’Etat à réaliser une opération déficitaire. C’est par

conséquent en vain que les recourants se plaignent sur ce point d’une violation

du principe d’égalité.

7.

Les recourants invoquent par ailleurs

l’interdiction de la rétroactivité, dès lors que la taxe qui leur a été

notifiée a trait à l’année 2012 dans son ensemble, ceci bien que la novelle

modifiant la loi soit entrée en vigueur le 1er septembre 2012

seulement.

a) Liée aux principes de sécurité

du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois

(fiscales) résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de

l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. (ATF

2P.194/2005 du 8 février 2006, consid. 3.1 et les références citées; v. en

outre, Kathrin Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, in: RDS 1992,

1.

ss, p. 47 ss; Etienne Grisel, Egalité, Les garanties de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999, Berne 2009, p. 71 s.). L'interdiction

de la rétroactivité des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une

norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 104 Ib

205.

consid. 6 p. 219; 102 Ia 31 consid. 3a p. 32 s.). Sous certaines

conditions, il est possible de déroger à cette interdiction: il faut que la

rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement

limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes,

qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-à-dire qu'elle réponde à

un intérêt public plus digne d'être protégé que les intérêts privés en jeu et,

enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 119 Ib 103 consid. 5 p. 109 s.; 102 Ia 69 consid. 3 p. 72; ATF 2A.228/2005 du 23 novembre 2005, consid. 2.3 et 2C_797/2009

du 20 juillet 2010, consid. 4.1; cf. en outre Ryser/Rolli, op. cit., p. 60). Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le

législateur entend réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris

naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du

nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite est en principe admise,

sous réserve du respect des droits acquis (ATF 133 II 97 consid. 4.1 p.

101/102; 122 II 113 consid. 3b p. 124; 122 V 405 consid.

3b p. 408 s., 6 consid. 3a p. 8).

b) En droit

fiscal, l’on s’attache à une notion restrictive de la non-rétroactivité. La

créance fiscale ne naît qu’avec la taxation, même si elle se fonde sur des

faits générateurs antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi. Il n'y a pas de

rétroactivité proprement dite lorsque des faits antérieurs à l'entrée en

vigueur de nouvelles dispositions fiscales sont pris en considération en tant

qu'éléments servant au calcul de l'impôt, à moins qu'ils ne constituent

eux-mêmes l'objet fiscal (par exemple: un gain en capital) frappé après coup

d'un impôt spécial (v. Blumenstein/Locher, op. cit., p. 162 et les nombreuses

références citées, notamment ATF 102 Ia 31 consid. 3 p. 32 ss). De même, la loi

fiscale peut, sans rétroagir, déterminer l’impôt dû à partir de son entrée en

vigueur, relativement aux revenus obtenus avant celle-ci; les revenus ne sont

pas réellement imposés, mais servent de base de calcul (ATF 74 I 102, 104; 101

Ia 82 consid. 2 p. 85/86; 102 Ia 31 consid. 3a p. 32/33; 104 Ib 205 consid. 6a

p. 219; cf. André Grisel, L’application du droit public dans le temps, in:

ZBl 1974 p. 233ss, 242/243).

c) On rappelle que les normes fiscales peuvent et doivent être interprétées de la même

manière et selon les mêmes règles que les autres domaines du droit

administratif (ATF 131 II 562 consid.

3.4

p. 567 et les références citées). Conformément à une jurisprudence constante, la

loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si

le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci

sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son

esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de

l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec

d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 139 II 49

consid. 5.3.1 p. 54, 404 consid. 4.2 p. 416; 139 III 78 consid. 4.3 p. 81/82;

135.

II 416 consid. 2.2 p. 418; 134 I 184 consid. 5.1 p. 193 et les arrêts

cités).

d) Dans sa teneur en vigueur du 1er juin 2004 au 31 août 2012, l’art. 37 al. 1 let. a LV

prévoyait la perception de taxes annuelles basées «sur les surfaces

viticoles plantées ou non plantées de chaque propriétaire, inscrites en nature

de vigne au registre foncier au 1er janvier de l'année de taxation».

Le fait générateur de la taxe consistait alors à détenir, au 1er

janvier, un immeuble inscrit en nature de vigne. Lors de son entrée en vigueur

au 1er juin 2004, l’autorité pouvait ainsi taxer les propriétaires

assujettis avec effet au 1er janvier 2004. Il ressort de l’art. 37

al. 1 LV, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er septembre 2012,

que le fait générateur de la taxe à la surface consiste désormais à détenir des

droits de production sur une parcelle viticole dans le but d’exploiter celle-ci

(EMPL n° 493, mai 2012, p. 4). La novelle du 19 juin 2012 crée un impôt annuel,

à la charge de chaque producteur et de chaque encaveur, calculé soit sur la

surface des parcelles, soit sur le volume de vin. Le fait que cette révision de

l’art. 37 LV soit entrée en vigueur le 1er septembre 2012 n’enlève

rien au fait que l’impôt annuel peut être perçu pour toute l’année 2012, en

prenant en compte la situation des contribuables au 1er janvier de

cette année-là, comme fait générateur de l’impôt, selon les principes rappelés

au ch. 4a) ci-dessus.

Peu importe en outre à cet égard

que cette dernière disposition ne reprenne pas, comme le texte précédent, la

date du 1er janvier de l’année en cours comme élément déclenchant la

taxation. Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité n’était pas

habilitée, dès l’entrée en vigueur du nouveau texte, à taxer les producteurs assujettis

pour toute l’année. On retire en effet des travaux préparatoires que le

législateur entendait de manière implicite que la systématique mise en place

par l’art. 37 al. 1 let. a, ancienne teneur, LV, se poursuive avec

l’introduction du nouvel art. 37 al. 1. On rappelle à cet égard que

l’admission, le 23 mai 2012, du recours contre les taxes 2011 par le Chef du

Département de l’économie a eu pour conséquence de suspendre la facturation des

taxes 2012, le temps que le nouveau texte soit voté par le Grand Conseil; une

avance de 1,5 millions de francs a été consentie dans cette attente à l’OVV

(EMPL n° 493, mai 2012, p. 3). Lors des débats, le rapporteur de la commission

a du reste rappelé l’urgence à adopter le projet de loi, afin que l’OVV puisse

envoyer la taxe 2012 et ainsi subvenir à ses besoins en remboursant l’avance de

trésorerie consentie (BGC, séance du 19 juin 2012, p. 9).

e) En l’espèce, au 1er

janvier 2012, les recourants ont conservé la propriété de leurs parcelles

viticoles et détenaient tous les «acquits» qui y étaient liés, au sens des art.

2, 9 et 12 RLPV. Dans ces conditions, l’autorité n’a en aucun cas violé

l’interdiction de la rétroactivité en faisant application, pour la taxation

durant l’année 2012, d’une norme entrée en vigueur le 1er septembre

2012.

seulement. Le grief des recourants doit ainsi être écarté.

8.

En dernier lieu, les recourants se plaignent de

ce que la TVA leur ait été réclamée sur le montant de la

taxe à la surface qui leur a été notifiée. Ils rappellent qu’il s’agit-là d’un

impôt et en aucun cas d’une prestation soumise à la TVA, au sens où l’entend

l’art. 18 de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur

ajoutée (LTVA; RS 641.20).

a) Aux termes de l’art. 1er

LTVA, la Confédération perçoit, à chaque stade du processus de production et de

distribution, un impôt général sur la consommation (taxe sur la valeur ajoutée,

TVA), avec déduction de l'impôt préalable. La TVA a pour but d'imposer la

consommation finale non entrepreneuriale sur le territoire suisse (al. 1). Au

titre de la taxe sur la valeur ajoutée, elle perçoit (al. 2): un impôt sur les

prestations que les assujettis fournissent à titre onéreux sur le territoire

suisse (impôt grevant les opérations réalisées sur le territoire suisse; let.

a); un impôt sur l'acquisition, par un destinataire se trouvant sur le

territoire suisse, de prestations fournies par une entreprise ayant son siège à

l'étranger (impôt sur les acquisitions ; let. b); un impôt sur

l'importation de biens (impôt sur les importations; let. c). Une transaction

est effectuée à titre onéreux, soit contre rémunération, s'il y a échange d'une

prestation et d'une contre-prestation, entre lesquelles doit exister un rapport

économique étroit, ce qui est le cas notamment si l'échange de prestations

repose sur un contrat (ATF 126 II 249 consid. 4a, 443 consid. 6a). A teneur de

l’art. 10 LTVA est assujetti à l'impôt quiconque exploite une entreprise, même

sans but lucratif et quels que soient sa forme juridique et le but poursuivi,

s'il n'est pas libéré de l'assujettissement en vertu de l'al. 2 (al. 1).

Exploite une entreprise quiconque remplit les conditions suivantes (al. 2): il

exerce à titre indépendant une activité professionnelle ou commerciale en vue

de réaliser, à partir de prestations, des recettes ayant un caractère de

permanence (let. a); il agit en son propre nom vis-à-vis des tiers (let. b). Sont

soumises à l'impôt grevant les opérations réalisées sur le territoire suisse

les prestations fournies sur le territoire suisse par des assujettis moyennant

une contre-prestation; ces prestations sont imposables pour autant que la

présente loi ne l'exclue pas (art. 18 al. 1 LTVA). En l'absence de prestation,

les éléments suivants, notamment, ne font pas partie de la contre-prestation

(art. 18 al. 2 LTVA): les émoluments, les contributions et autres montants

encaissés pour des activités relevant de la puissance publique (let. l). L’art.

20.

al. 2 LTVA contient par ailleurs la liste des prestations exclues du champ

de l’impôt.

Par activité relevant de la

puissance publique, la loi entend l’activité d'une collectivité publique qui

est de nature non entrepreneuriale, notamment non commerciale et qui n'est pas

en concurrence avec l'activité des entreprises privées, même si des émoluments,

des contributions ou des taxes sont perçus pour cette activité (art. 3 let. g

LTVA; cf. art. 23 al. 1, 2ème phrase, aLTVA). L’art. 12 LTVA précise

que les services autonomes de la Confédération, des cantons et des communes et

les autres institutions de droit public sont les sujets fiscaux des

collectivités publiques (al. 1). Le Conseil fédéral détermine les prestations

des collectivités publiques qui sont considérées comme entrepreneuriales et

donc imposables (al. 4). L’art. 14 de l’ordonnance fédérale régissant la taxe

sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201) dispose à cet égard que les

prestations d'une collectivité publique qui ne constituent pas une activité

relevant de la puissance publique au sens de l'art. 3 let. g LTVA sont réputées

être de nature entrepreneuriale et sont donc imposables. Les prestations

suivantes des collectivités publiques, notamment, sont de nature

entrepreneuriale:

«(…)

1.

les prestations de services dans les domaines de la

radiodiffusion, de la télévision, des télécommunications et de l'informatique;

2.

la distribution d'eau, de gaz, d'électricité, d'énergie

thermique, d'éthanol, de dénaturants et de biens analogues;

3.

le transport de biens et de personnes;

4.

les prestations de services portuaires et aéroportuaires;

5.

la livraison de produits finis neufs destinés à la vente;

6.

la livraison de produits agricoles par des organismes

d'intervention agricoles de collectivités publiques;

7.

l'organisation de foires et d'expositions à caractère

commercial;

8.

l'exploitation d'installations sportives comme les piscines

et les patinoires artificielles;

9.

l'entreposage de biens;

10.

les activités commerciales d'agences publicitaires;

11.

les activités d'agences de voyages;

12.

les prestations de cantines d'entreprises, de restaurants du

personnel, de points de vente et d'établissements analogues;

13.

les activités de notaires publics;

14.

les activités de bureaux de mensuration cadastrale;

15.

les activités dans le secteur de l'élimination des déchets

et des eaux usées;

16.

les activités financées par les taxes d'élimination

anticipées fondées sur l'art. 32abis de la loi du 7 octobre 1983 sur la

protection de l'environnement (LPE);

17.

les activités liées à la construction d'infrastructures

destinées au trafic;

18.

le contrôle des installations de combustion;

19.

les prestations publicitaires.

(…)»

L'Administration fédérale des

contributions (AFC) est compétente en matière de détermination et de perception

de l'impôt grevant les opérations réalisées sur le territoire suisse et de

l'impôt sur les acquisitions (art. 65 al. 1 LTVA). Elle arrête les décisions

nécessaires à une détermination et à une perception de l'impôt conformes à la

loi dans la mesure où ces décisions ne sont pas réservées expressément à une

autre autorité (al. 2). L'assujetti au sens de l'art. 10 doit s'annoncer à

l'AFC spontanément et par écrit dans les 30 jours qui suivent le début de son

assujettissement. L'AFC lui communique un numéro incessible, conformément à la

loi fédérale du 18 juin 2010 sur le numéro d'identification des entreprises

(LIDE; RS 431.03); ce numéro est enregistré (art. 66 al. 1 LTVA). Ainsi, l’AFC

se voit conférer la faculté de rendre toute décision

concernant la perception de l'impôt dans les cas où sont notamment contestées

l'existence ou l'étendue aussi bien de l'assujettissement que de la créance

d'impôt (cf. art. 52 LTVA); il s'agit du reste d'une attribution générale de

compétence. Sa décision peut faire l'objet d'une réclamation au sens de l'art. 83

al. 1 LTVA, contestation susceptible de recours au Tribunal administratif

fédéral, vu l'art. 47 al. 1 let. c de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur

la procédure administrative (PA; RS 173.021). Ainsi, la problématique de

l’assujettissement, y compris celle des collectivités publiques, relève

exclusivement des autorités fédérales. Il suffit, à ce stade, de constater en

l’occurrence que l’OVV est assujetti à la TVA puisqu’un numéro de contribuable

lui a été attribué, ce qui ressort des décisions attaquées.

b) La question ici soulevée a trait

en réalité au transfert de l’impôt; celui-ci est régi par des conventions de

droit privé (cf. art. 6 al. 1 LTVA). Les tribunaux civils connaissent des

contestations portant sur le transfert de l'impôt (al. 2; cf. art. 37 al. 6

aLTVA). A cet égard, la décision d'assujettissement ou de perception de l’impôt

ne peut qu'être impérative pour le juge civil, sauf cas de nullité de celle-ci

(arrêts FI.1996.0019 et FI.1996.0018, du 31 octobre 1996; v. en outre Ueli

Mauser, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer,

Bâle/Genève/Munich 2000, ad art. 37 aLTVA, n° 32). Du reste, dans le domaine des collectivités publiques, les entités

ou les services peuvent devenir assujettis à condition qu’ils disposent d’une

certaine indépendance (v. Per Prod’hom, in: Les procédures en droit

fiscal, [OREF éd.], 2ème éd.,

Berne/Stuttgart/Vienne 2005, p. 136). Dans les deux arrêts

précités, le Tribunal administratif avait, cela étant, admis sa compétence à

raison de la matière pour connaître du transfert revêtant

la forme particulière d'une taxe prélevée par une commune, vu l'art. 47a de la loi

du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC). Il n’y a pas lieu

de s’écarter de cette solution en l’occurrence; en effet, le transfert de la

TVA a également pris la forme particulière d’un bordereau d’impôt contre lequel

le recours au Tribunal cantonal est ouvert en deuxième instance, vu les art.

39a al. 2 LV et 92 al. 1 LPA-VD. Il n'y a donc pas lieu de douter de la compétence

ratione materiae du Tribunal d'examiner la validité du transfert par l’OVV de

la TVA résultant d'une livraison de biens ou d'une prestation de service pour

laquelle cet office perçoit une taxe, car la première apparaît clairement comme

l'accessoire de la seconde.

Les recourants se prévalent au

demeurant des art. 3 let. g et 18 al. 2 let. l LTVA. Ils font valoir que la TVA

ne saurait être perçue sur la taxe qui leur a été notifiée, dès lors que l’OVV

a exercé en la matière une activité relevant de la puissance publique. On

rappelle sur ce point, outre la définition de l’art. 3 let. g LTVA, que des prestations ne sont fournies dans l'exercice de la puissance

publique que si elles ne sont pas commercialisables et ne sont pas ou ne

pourraient pas être fournies par un tiers, ce principe visant à garantir

l'égalité entre concurrents (ATF 125 II 480 consid. 8 p. 490; ATF 2A.93/1999,

publié in RDAF 2000 II p. 83 consid. 4b et 4c ; v. en outre Gerhard

Schafroth/Dominik Romang in: Kommentar zum Bundesgesetz über die

Mehrwertsteuer, op. cit., ad art. 23 aLTVA, n° 26). Dans le cas

d'espèce, les recourants, en leur qualité de producteurs au sens de l’art. 35a

al. 1 LV, ont bénéficié de l’ensemble des prestations de services fournies par

l’OVV, dans le cadre de la mission que l’art. 34 al. 2 LV confie à celui-ci, et

ceci à titre onéreux. Il résulte en effet des articles 12 al. 4 LTVA et 14 ch.

19.

OTVA que les prestations publicitaires d’une collectivité publique sont de

nature entrepreneuriale et en principe soumises à la taxe sur la valeur

ajoutée. Toutes les activités promotionnelles de l’OVV entrent dans le champ

d’application de cette dernière disposition ; elles ne relèvent donc pas

de la puissance publique au sens qu’en donne l’art. 3 let. g LTVA. Les

recourants doivent dès lors être considérés comme les consommateurs

destinataires de la prestation; par conséquent, c'est en parfaite logique qu'ils

se sont vus transférer cette charge fiscale par l’office prestataire.

9.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent

au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le sort du recours, un émolument judiciaire sera mis à la charge

des recourants (art. 49 et 91 LPA-VD), solidairement entre eux. En outre,

l’allocation de dépens ne saurait entrer en ligne de compte (articles 55 al. 1,

a contrario, 56 al. 3 et 91 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de l’Office cantonal de la

viticulture et de la promotion, du 21 décembre 2012, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs,

sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 février 2014

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.