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Décision

FI.2014.0006

CDAP - FI.2014.0006 - 2015-04-23 - Municipalité de Gland/Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland, A. X._____ Y._____

23 avril 2015Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 24 janvier 2013, la Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a adressé à A. X.________ Y.________ une

facture de 75 fr. 60, correspondant à la taxe de base forfaitaire déchets pour

l'année 2013.

B.

Le 8 février 2013, A. X.________ Y.________ a contesté cette facture devant la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Gland (ci-après: la commission de

recours). Il a expliqué qu'il avait quitté la Suisse le 13 décembre 2012 et qu'il y reviendrait le 1er mars 2013, mais pour habiter à 2********. Il a

ajouté qu'il n'avait pas annoncé son départ de la Commune de 1********, car il aurait sinon perdu son permis L. Il demandait en conséquence

l'annulation de la facture litigieuse.

C.

Par décision du 25 novembre 2013, la commission

de recours a admis partiellement le recours déposé. Elle a confirmé la taxe

litigeuse dans son principe, car A. X.________ Y.________ était resté inscrit

dans la Commune de 1******** les mois de janvier et février 2013. Elle en a

réduit toutefois le montant pour tenir compte du départ de l'intéressé en cours

d'année. Elle a considéré que l'art. 11 B du règlement communal sur la gestion

des déchets (ci-après: le RGD) pouvait en effet être "interprété comme

n'excluant pas un calcul de la taxe au pro rata temporis, même s'il ne le

précis[ait] pas formellement".

D.

Le 9 janvier 2014, la municipalité a recouru

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)

contre cette décision, en concluant à son annulation et à la confirmation de la

facture du 24 janvier 2013. Elle fait valoir qu'il ressort des travaux

préparatoires que le législatif communal a expressément refusé de calculer la

taxe pro rata temporis. Elle a joint à cet égard un extrait du

procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012.

Dans sa réponse du 14 février 2014,

la commission de recours a conclu au rejet du recours. Le tiers intéressé a

renoncé à procéder.

La municipalité a déposé une

écriture complémentaire le 11 avril 2014, dans laquelle elle a confirmé ses

conclusions. La commission de recours n'a pas déposé de déterminations

complémentaires.

La cour a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité

pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la

procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de

le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que

toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Depuis sa révision par la novelle

du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1er juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11)

instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions

rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes

spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des

municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la modification

de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5 novembre 2002,

FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).

Conformément à l'art. 47a LICom, la

recourante a la qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus,

l'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95

LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7

octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le

sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le

détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public

(art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la

gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes

généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être

limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais

encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une

manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et

approprié, sur le territoire national (al. 3).

Les art. 32 ss LPE régissent le

financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 LPE prévoit que le

détenteur des déchets assume le coût de leur élimination; font exception les

déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières

(al. 1); si le détenteur ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité,

pour cause d'insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens de l'al. 1, les

cantons assument le coût de l'élimination (al. 2). L’art. 32a al. 1 LPE

prévoit quant à lui que les cantons veillent à ce que les coûts de

l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée,

soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de

"ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Ces dispositions posent comme principe général celui du

"pollueur-payeur", qui consiste pour l'essentiel à faire

supporter à leurs auteurs les frais de lutte contre les atteintes à

l'environnement (FF 1979 III 775; 1996 IV 1233). En

précisant que la charge des coûts doit être transférée par l'intermédiaire

d'émoluments ou d'autres taxes, l'art. 32a LPE exclut un financement par l'impôt

et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p.

123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449

consid. 3b/bb p. 455; ég. arrêt FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).

L'art. 32a LPE constitue une

disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le

financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les

cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a

LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une

base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans

l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité

publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes

individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de

base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et

de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation

effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126/127; 137 I

257.

consid. 6.1 p. 268; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296 et les

références citées). Pour être conforme à la lettre et au but

de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part, être fonction du type et de la

quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet incitatif. Cela

étant, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public

est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va

notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet

avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite,

la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la

période de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets

soient calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités

effectives de déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport

entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations

d’élimination sont mises à contribution; la quotité de la taxe doit présenter

une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées.

Pour cette raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de

l'art. 32a LPE peut toutefois être mis en oeuvre sans nuire à son caractère

incitatif (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4. p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1.1

p. 268/269; arrêts précités FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid.

2a).

b) Selon la loi vaudoise du 5

septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes

gèrent les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues

d'épuration (art. 14 al. 1). Elles adoptent à cet effet un règlement sur la

gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné

(art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts

d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur

depuis le 1er janvier 2013, précise que les communes financent les

coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 %

de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la

quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures

d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en

charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les

objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la

population (al. 4). Il appartient aux communes dans

tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur

propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent

percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages

déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de

règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être

perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant

provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit

être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 LICom).

c) Conformément aux dispositions

précitées, la Conseil communal de Gland a adopté le 15 novembre 2012 un

règlement sur la gestion des déchets, qui prévoit notamment ce qui suit:

"Chapitre 3 – FINANCEMENT

Article 10.- Principes

1.

Le

détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

2.

La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de

gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à

l'article 11 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode

de calcul et le montant maximal de la contribution.

3.

Jusqu'à

concurrence des maximums prévus à l'article 11, la municipalité est compétente

pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils

ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges

budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle

communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

Article 11.- Taxes

A. Taxes sur les sacs à ordures:

Les détenteurs de déchets incinérables

doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.

1.

Les

taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:

- Maximum: 1.25 francs par sac de 17 litres,

2.50

francs par

sac de 35 litres,

4.75

francs par

sac de 60 litres,

7.50

francs par

sac de 110 litres.

B. Taxes forfaitaires

1.

Les taxes

forfaitaires annuelles sont fixées à:

·

120.

francs par (TVA non comprise) au maximum par

habitant dès qu'il atteint l'année de ses 18 ans ou pour les jeunes en

formation (étudiants et apprentis) dès qu'ils atteignent l'année de leurs 25

ans.

·

250.

francs par an (TVA non comprise) au maximum

par entreprise.

2.

Pour

les personnes inscrites en résidences secondaires, les montants perçus sont les

mêmes que ceux fixés pour les habitants cités au premier alinéa.

3.

La

situation de l'assujetti au 1er janvier ou lors de l'arrivée dans la

commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.

C. Taxes spéciales

1.

La Commune peut percevoir d'autres taxes causales pour

des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des

frais occasionnés."

Approuvé le 23 novembre 2012 par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement, ce règlement est entré en vigueur

le 1er janvier 2013.

La règlementation communale prévoit

ainsi un système mixte de perception: une taxe de base et une taxe

d'utilisation sous forme de taxe au sac.

3.

A l'appui de la décision attaquée, l'autorité

intimée a retenu que l'art. 11 let. b al. 3 RGD pouvait être interprété comme

n'excluant pas un calcul de la taxe pro rata temporis, même s'il ne le

précisait pas formellement. Elle a réduit en conséquence la taxe litigieuse

proportionnellement au temps durant lequel le contribuable est resté inscrit

dans la commune. La recourante conteste cette interprétation, qui serait à son

sens contraire à la volonté du législatif communal. Elle se réfère à cet égard

aux travaux préparatoires, soit le procès-verbal de la séance du conseil

communal du 15 novembre 2012.

a) La loi s'interprète en premier

lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au

sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des

raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens

véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des

travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la

systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs

interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle

est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de

son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa

relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie

aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique

pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 135 II 78 consid. 2.2; 133

III 175 consid. 3.3.1; ATF 133 V 57 consid. 6.1 et les références citées). Pour l’interprétation de normes récentes,

les travaux préparatoires prennent cependant une importance particulière (ATF

140.

IV 163 consid. 4.6 p. 167; 139 III 98 consid. 3.1 p. 100; 139 IV 282

consid. 2.4.1 p. 286, et les arrêts cités), pour autant qu’ils apportent une

réponse claire à une disposition légale ambiguë et qu’ils ont trouvé leur

expression dans le texte même de la loi (ATF 139 III 457 consid. 4.4 p. 461,

491.

consid. 4.3 p. 493; 139 V 537 consid. 5.1 p. 544/545, et les arrêts cités;

ATAF 2007/4 consid. 3.1).

b) En l'espèce, l'interprétation

littérale ne permet pas d'aboutir à un résultat clair. L'autorité intimée le

reconnaît du reste, puisqu'elle relève dans la décision attaquée que l'art. 11

let. b al. 3 RGD est "flou". S'agissant d'un texte récent, il

convient dès lors d'examiner les travaux préparatoires, qui revêtent dans ces

circonstances une importance particulière.

Il ressort à cet égard du

procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012 qu'une

discussion a eu lieu sur un amendement à l'art. 11 let. b al. 3 RGD, qui

proposait d'introduire une seconde phrase à la fin du texte initial, dont la

teneur était la suivante: "En cas de départ ou d'arrivée en cours

d'année, la taxe est due par mois entier et calculée prorata temporis."

Cet amendement a été refusé à une large majorité, avec trois avis contraires et

trois abstentions. Ainsi, comme le relève à juste titre la recourante, le

conseil communal s'est clairement opposé à un calcul de la taxe pro rata

temporis.

L'interprétation qu'a faite l'autorité

intimée de l'art. 11 let. b al. 3 RGD est dès lors manifestement contraire à la

volonté du législateur communal. Elle ne repose par ailleurs sur aucun élément,

que ce soit le texte de la disposition, sa ratio legis ou la

systématique du règlement. Elle est dès lors erronée et doit être écartée.

4.

Dans ses écritures, l'autorité intimée souligne

que la non-application d'un calcul pro rata temporis aboutirait à une

double taxation.

L'art. 127 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) interdit la

double imposition. Selon la jurisprudence, il y a double imposition prohibée

lorsqu'un seul et même contribuable est tenu par deux ou plusieurs cantons de

payer un impôt similaire pour la même période et le même objet (en particulier

ATF 134 I 303 consid. 2.1 et les références citées). L'art. 127 al. 3 Cst

interdit également qu'un canton, en violation des règles de conflit, outrepasse

sa souveraineté fiscale en percevant un impôt de la compétence d'un autre canton

(ibid.). La double imposition n'est ici que virtuelle car l'interdiction

s'applique même si le canton compétent ne perçoit pas d'imposition (Xavier

Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd., Bâle 2012, p. 475).

L'art. 127 al. 3 Cst. ne s'applique

qu'aux impôts. Les taxes causales, comme en l'occurrence la taxe d'élimination

des ordures litigieuse (ATF 138 II 70 consid. 5.3), ne sont pas concernées

(Xavier Oberson, op. cit., p. 475). Ainsi, peu importe qu'en cas de

déménagement en cours d'année, les habitants de la Commune de Gland risquent de devoir payer une seconde fois la taxe forfaitaire suivant le

règlement sur les déchets de la nouvelle Commune de domicile. Cette éventualité

n'a pas pour effet d'invalider la règlementation litigieuse.

5.

L'autorité intimée soutient encore que la

non-application d'un calcul pro rata temporis est contraire au principe

de l'équivalence, car les personnes concernées ne peuvent bénéficier durant

toute l'année des installations et services communaux liés à l'élimination des

déchets.

Le principe de l'équivalence

concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de

l'arbitraire en matière de contributions causales (TF 2C_173/2013 du 17 juillet

2013.

consid. 5.1 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). Il exige que le

montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la

prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la

prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût

par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause (ATF 128 I 46

consid. 4a p. 52; 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279 consid. 6c p. 289).

Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que la redevance soit

raisonnablement proportionnée à la prestation de l'administration, ce qui

n'exclut cependant pas une certaine schématisation (ATF 128 I 46 consid. 4a

p. 52; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; ég. TF 2C_173/2013 et

2C_816/2009 précités).

En l'espèce, compte tenu du montant modique de la

taxe forfaitaire (75 fr. 60), le fait que le législateur communal ait exclu un

calcul pro rata temporis pour des raisons pratiques, notamment pour éviter une

surcharge administrative, constitue un schématisme admissible sous l'angle du

principe de l'équivalence.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que

le recours déposé par A. X.________ Y.________ est rejeté et que la facture du

24.

janvier 2013 est confirmée.

Le tiers intéressé n'a pas procédé

devant la cours de céans. Dans ces conditions, ni les frais de justice, ni des

dépens ne peuvent être mis à sa charge (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).

L'arrêt sera dès lors rendu sans

frais, ni allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland du 25 novembre 2013 est réformée comme il suit:

"1. Le

recours est rejeté.

2. La

facture du 24 janvier 2013 est confirmée."

III.

L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de

dépens.

Lausanne, le 23 avril 2015

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.