FI.2014.0055

CDAP - FI.2014.0055 - 2015-06-16 - A.X.________/Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes, Commune de Chavannes-près-Renens

16 juin 2015Français18 min

Recours contre une décision rejetant le recours formé par une contribuable contre le montant mis à sa charge à titre de taxe communale d'élimination des déchets des entreprises. Quoi qu'en dise la recourante, l'adoption d'un système mixte de perception, combinant une taxe de base et une taxe d'utilisation sous forme de taxe au sac, est conforme au principe de la légalité; la distinction, s'agissant de la taxe forfaitaire, entre ménage privé et entreprise paraît adéquate, étant rappelé qu'un certain schématisme est admissible dans le cadre de la perception d'une taxe causale. Pour le reste, le règlement communal et la directive municipale étaient en vigueur lorsque la facture dont le montant est contesté a été adressée à la recourante, et il apparaît que les conditions permettant d'admettre une application rétroactive au 1er janvier de l'année concernée sont réunies. Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Faits

Vu les faits suivants

Le 31 janvier 2013, le Conseil communal de

Chavannes-près-Renens a adopté le règlement communal sur la gestion des déchets

(RGD), approuvé le 6 mars 2013 par le Département de la sécurité et de

l’environnement. Pour la gestion des déchets urbains, le financement est assuré

par une taxe proportionnelle à la quantité individuelle de déchets (taxe dite

«au sac») et une taxe forfaitaire; la première est destinée à financer

l’élimination des déchets, la deuxième à couvrir les frais engagés pour la

gestion des déchets urbains (art. 11 RGD). Le montant de la taxe forfaitaire

est au maximum de 130 fr. par ménage d’une personne, 260 fr. par ménage de deux

personnes et plus et 300 fr. par entreprise (art. 12 ch. lettre B RGD). La

taxation fait l’objet d’une décision de la Municipalité (art. 13 al. 1 RGD). Celle-ci est également compétente pour édicter une

directive destinée à chaque usager (art. 3 RGD). Le RGD est complété par une

annexe qui définit les tarifs. Cette dernière précise notamment que pour 2013,

la taxe pour personne seule a été fixée à 80 fr., la taxe pour ménage de deux

personnes et plus à 160 fr. et la taxe pour entreprises à 200 fr. L’annexe

prévoit également que les entreprises feront éliminer leurs déchets par une

entreprise spécialisée.

Le 22 octobre 2013, les services communaux de

Chavannes-près-Renens ont notifié à A.X.________, exploitante d’un ********

dans la commune et domiciliée à 1********, une facture pour d’un montant total

de 200 fr. correspondant à la taxe d’élimination des déchets des entreprises.

Saisie d’un recours déposé le 12

novembre 2013, la Commission communale de recours en matière d’impôts et de

taxes (ci-après: la Commission de recours) a entendu la contribuable le 20

février 2014 et, par décision du 31 mars 2014, a rejeté le recours.

A.X.________ a recouru le 1er mai

2014, en concluant principalement à l’annulation de la taxe forfaitaire pour

entreprises concernant l’année 2013, subsidiairement à ce qu’un montant de 80

fr. lui soit taxé. Agissantes par l’intermédiaire de leur conseil commun, la Commission de recours et la Municipalité proposent le rejet du recours. Les parties ont

maintenu leurs conclusions lors du second échange d’écritures, la recourante

renonçant néanmoins à sa conclusion principale dans son mémoire du 18 septembre

2014..

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le litige porte sur la mise à la charge de la recourante

de la taxe pour les entreprises, par 200 francs.

2.

Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de

la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours

s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission

communale de recours (1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la

procédure administrative est applicable (3ème phrase). Le recours

ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il

y a lieu d’entrer en matière.

3.

a) Conformément au principe de causalité auquel il se réfère, l'art. 2 de

la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l’environnement (LPE; RS 814.01) exige que celui qui est à l'origine

d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Par déchets, on entend

les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée

par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). L’élimination des déchets comprend

leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables

que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement; par

traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des

déchets (art. 7 al. 6bis LPE). En principe, sous réserve de

dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des

déchets assume le coût de leur élimination (art. 32 LPE). D'après l'art. 32a

al. 1 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets

urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire

d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces

déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de

la quantité de déchets remis (let. a); des coûts de construction,

d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let.

b); des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces

installations (let. c); des intérêts (let. d); des investissements prévus pour

l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour

leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à

leur exploitation (let. e). L'art. 32a LPE ne concerne que les

déchets urbains tels que définis par l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10

décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.600), par quoi l'on

entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de

composition analogue (art. 3 al. 1 OTD), pour autant que leur élimination soit

confiée au canton (cf. art. 31b al. 1 2ème phrase et 31c LPE; ATF

137.

I 257; 125 II 508 consid. 6 p. 512ss). En précisant que la charge des coûts doit être transférée "par

l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes", l'art. 32a LPE exclut

cependant un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de

taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p.

123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449

consid. 3b/bb p. 455; arrêts FI.2012.0098 du 23 avril 2013, consid. 2a;

FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).

L'art. 32a LPE constitue une

disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le

financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les

cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a

LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une

base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans

l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité

publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes

individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de

base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et

de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation effective

de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126/127; 137

I 257 consid. 6.1 p. 268; 129 I 290 consid.

3.2

p. 296 et les références citées). Pour être

conforme à la lettre et au but de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part,

être fonction du type et de la quantité des déchets produits et, d'autre part,

avoir un effet incitatif. Cela étant, l'avantage

économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent

difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi

en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de

nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des

frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La

loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées

exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets

produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation

et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à

contribution; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par

rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées. Pour cette raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de l'art.

32a LPE peut toutefois être mis en oeuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF

138.

II 111 consid. 5.3.4. p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 268/269;

arrêts précités FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid. 2a).

4.

b) A teneur de l'art. 2 de la loi du 9 septembre 2006 sur la

gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), la gestion des déchets

comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que leur

élimination (al. 1); l'élimination des déchets comprend leur valorisation ou

leur stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte,

le tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (al. 2); par

traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des

déchets (al. 3). Les déchets urbains sont les déchets des ménages, ainsi que

les autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 3 let. a LGD). Les

communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à

l'approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD). A teneur de

l’art. 14 LGD, les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains,

les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles

organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres

de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2). Les

communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 ou les

confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics

ou privés); elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur

allouer des subventions (art. 15 al. 1 LGD). Le coût de

l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au

droit fédéral (art. 30 LGD). Avec ou sans norme

cantonale, il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système

de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des

déchets. Les communes peuvent percevoir des

taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à

l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes

bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont

elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces

prestations, avantages ou dépenses (art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux - LICom; RSV 650.11). Selon le Tribunal cantonal tessinois, la

condition de base pour percevoir une taxe d'élimination des déchets est

l'existence d'une activité liée à la production de déchets. Le seul fait

d'avoir un domicile fiscal dans une commune ne signifie pas qu'une telle

activité est exercée dans le lieu concerné (arrêt du 9 juin 2010 dans la cause

52.2009

, résumé in DEP 2011 p. 693).

5.

La taxe de ramassage des déchets prévue par le

RGD est une contribution causale, par quoi on entend celle qui constitue la

contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable

économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3

p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133; arrêt FI.2011.0038, précité, consid. 2c).

Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence,

être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre,

selon le principe de la couverture des frais, le produit global des

contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des

coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70

consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 131 I 313 consid. 3.3 p.

318; FI.2012.0098, précité, consid. 2e).

6.

a) En l'espèce, le RGD prévoit le financement de

la gestion des déchets urbains produits sur le territoire communal par la mise

en place d’une taxe au sac et d’une taxe forfaitaire (art. 12 let. A et B en

relation avec l'art. 11 al. 2 et 3). Sont astreints au paiement de la taxe

forfaitaire, les ménages d’une personne, de deux personnes ou plus d’une part,

les entreprises, d’autre part. Le montant des taxes forfaitaires est un

maximum, en dessous duquel la municipalité peut aller, en fonction de

l'évolution des coûts effectifs (art. 12 mis en relation avec l'art. 11 al. 3

RGD). En exécution de la délégation qui lui est conférée à l’art. 11 al. 3 RGD,

la municipalité a fixé, pour l’année 2013, le montant des taxes forfaitaires à

200.

fr. par entreprise assujettie.

b) La recourante fait valoir une

violation du principe de légalité. Or, compte tenu de ce qui précède, ce grief

tombe à faux. En effet, l’adoption d’un système mixte de perception, combinant

une taxe de base et une taxe d’utilisation sous forme de taxe au sac est

conforme au principe de légalité, notamment sous l’angle de la densité normative

(cf. en dernier lieu arrêt du tribunal fédéral 2C_858/2014 du 17 février 2015).

7.

La recourante se plaint d’une inégalité de traitement

et d’arbitraire, découlant du système mis en place par le RGD en ce qu’il

différencie ménages privés et entreprises s’agissant de la taxe forfaitaire,

sans examiner le volume de déchets effectivement produit.

a) Par entreprise, il faut

généralement entendre l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers

comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique

en vue de la recherche d'un profit (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème

éd., Bâle 2012, § 6, n. 15 et 16; voir également Jean-Blaise Paschoud, in

Yersin/Noël (éd.), Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Bâle 2008,

ad art. 4 n. 12). La recourante possède de toute évidence un

établissement stable sur la commune, par quoi il faut entendre toute

installation fixe dans laquelle s'exerce tout ou partie de l'activité d'une

entreprise (Oberson, op. cit., § 6, n. 17). La recourante ne nie pas

exploiter une entreprise.

Comme cela ressort des considérants qui précèdent,

un certain schématisme est admissible lorsqu’il s’agit de percevoir une taxe

causale. A cet égard, la distinction entre ménage privé et entreprise paraît

adéquate, notamment en rapport avec la quantité de déchets produits. Il

convient de rappeler que la taxe forfaitaire s’accompagne d’une taxe au sac,

destinée elle à tenir compte de la quantité effective de déchets produits. Au

demeurant, une telle distinction a été admise par la jurisprudence fédérale

(cf. arrêt 2C_858/2014 précité). Ce grief tombe ainsi à faux.

8.

La recourante fait également valoir que l’absence de base légale en

raison d’une adoption du règlement tardive.

a) Selon l'art. 94 al. 2, 1ère

phrase, de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV

175.

), les règlements imposés par la législation cantonale de même que les

règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou

obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres

n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département

concerné. La loi vaudoise du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois,

décrets et arrêtés (LPLDA; RSV 170.53) n'exclut toutefois pas que l'entrée en

vigueur soit fixée à une date antérieure à celle de la promulgation.

Liée aux principes de sécurité du

droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois

(fiscales) résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de

l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst.;

cette interdiction fait obstacle à l'application d'une norme à des faits

entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Sous certaines conditions, il

est toutefois possible d'y déroger: il faut dans ce cadre que la rétroactivité

soit expressément prévue par la loi ou ressorte clairement de son esprit,

qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à

des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents et,

enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc; ATF

2C_797/2009 du 20 juillet 2010 consid. 4.1; ATF 2P.215/2000 du 12 mars 2001

consid. 6b).

b) En l'espèce, il convient de

relever d'emblée que le règlement communal et la directive sont formellement

entrés en vigueur le 6 mars 2013, date de l'approbation du règlement communal

par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (cf. art. 19

du règlement communal, qui reprend le principe de l'art. 94

al. 2, 1ère phrase, LC). Ces textes étaient ainsi en vigueur lorsque

la facture dont le montant est contesté a été adressée à la recourante - de

sorte que l'on ne saurait considérer que cette facture ne reposait sur aucune

base légale.

Quant au fait que la facture en

cause porte sur l'ensemble de l'année 2013, dès le 1er janvier de

cette année, alors même que le règlement communal et la directive ne sont

formellement entrés en vigueur que le 6 mars, il apparaît que les conditions

permettant d'admettre une telle application rétroactive sont en l'occurrence

réunies. Il s'impose de constater, en particulier, que cet effet rétroactif

résulte clairement du sens de la loi et se justifie par des motifs pertinents,

s'agissant d'une taxe annuelle dont le fait générateur relève de la gestion des

déchets sur l'ensemble de l'année, et qu'il est raisonnablement limité dans le

temps; pour le reste, la recourante n'établit pas - ni même ne soutient - qu'il

en résulterait des inégalités choquantes ou qu'une telle application rétroactive

ne respecterait pas leurs droit acquis (cf. pour comparaison ATF 2P.215/2000

précité, consid. 6c; arrêt FI.2006.0049 du 1er mars 2007 consid. 3a).

C'est le lieu de relever que la recourante s’acquitte d’une taxe annuelle de

220.

francs depuis l’année 2008 - on ne voit pas, dès lors, de quel intérêt

pourrait se prévaloir la recourante afin d’être taxée selon l’ancien règlement.

9.

Le recours doit ainsi être rejeté, et la

décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante.

Compte tenu de la valeur litigieuse, leur montant sera arrêté à 500 fr. (cf.

art. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et

public – TFJAP, RSV 173.36.5.1). La Commune de Chavannes-près-Renens, par la Municipalité et la Commission de recours, qui est intervenue dans la procédure avec

l’assistance d’une mandataire professionnelle, a droit aux dépens réduits

compte tenu de la réduction des conclusions et à la valeur litigieuse modérée

(art. 49 à 56 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 31 mars 2014 de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Commune de Chavannes-près-Renens est confirmée.

III.

Les frais de justice, arrêtés à 500 (cinq cents)

francs, sont mis à la charge de A.X.________.

IV.

Une indemnité de 500 (cinq cents) francs est

allouée à la Commune de Chavannes-près-Renens à titre de dépens, à la charge de

A.X.________.

Lausanne, le 16 juin 2015

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.