FI.2014.0128

CDAP - FI.2014.0128 - 2019-04-16 - A.________/Commission Communale de recours en matière d'impôt, Municipalité d'Ollon

16 avril 2019Français30 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 12 septembre 2013, le Conseil communal d'Ollon a adopté un nouveau règlement

sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui fixe les principes du

financement de l'élimination des déchets à son art. 12, dont la teneur est la

"Article 12 – Principes

1 Le détenteur assume

le coût de l'élimination des déchets.

2 La Commune perçoit

des taxes pour couvrir les coûts de gestion des déchets urbains. Le législateur

communal en définit les modalités à l'annexe 1 jointe, soit en particulier le

cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la

contribution.

3 Jusqu'à concurrence

des maximums prévus à l'annexe 1 ci-jointe, la Municipalité est compétente pour

adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils

ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées,

les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases

de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

4 Des mesures

d'accompagnement du dispositif de taxation sont prévues, notamment en faveur

des familles. Elles sont précisées dans l'Annexe 2."

Cette disposition est complétée par l'annexe 1 au

règlement, qui comprend notamment les prescriptions suivantes:

"Taxes

Pour couvrir les coûts de gestion

des déchets urbains, la Commune perçoit une taxe proportionnelle à la quantité

de déchets, une taxe forfaitaire et des taxes spéciales selon les modalités

suivantes:

A. Taxes sur les sacs à

ordures:

Les taxes sur les sac à ordures

sont fixées à:

[...]

B. Taxes forfaitaires

Pour couvrir tout ou partie des

frais occasionnés par la collecte, le transport, l'assainissement, le

renouvellement et l'amortissement des installations, il est perçu de chaque

propriétaire une taxe de base fixée au maximum à 0.4 ‰ de la valeur ECA de l'immeuble desservis, rapporté à

l'indice 100 de 1990.

[...]"

Approuvé le 28 octobre 2013 par la Cheffe du

Département de la sécurité et de l'environnement, le RGD et ses annexes sont

entrés en vigueur le 1er janvier 2014.

Le 31 août 2014, la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) a adressé à A.________ une facture de 1'189 fr. 90 (TVA comprise),

correspondant aux taxes d'épuration (764 fr. 55) et d'ordures ménages (425 fr.

35) pour l'année en cours.

Le 3 septembre 2014, A.________ a contesté cette facture en tant qu'elle

porte sur la taxe d'ordures ménagères devant la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune d'Ollon (ci-après: la commission

communale de recours). Elle a fait valoir que cette taxe, qui se fonde sur la

valeur ECA, était contraire au principe de causalité. Elle se prévalait d'un

arrêt du Tribunal fédéral du 3 octobre 2011 (cause 2C_816/2009).

Par décision du 3 novembre 2014, la commission de recours a rejeté le

recours déposé par A.________. Elle a relevé que, si la jurisprudence avait

clairement exclu l'utilisation du critère de la valeur ECA pour calculer la

taxe variable, tel n'était pas le cas pour la taxe forfaitaire fixe.

a) Le 12 novembre 2014, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. Elle

répète que la taxe litigieuse est contraire au principe de causalité.

Dans sa réponse du 26 novembre 2014, la commission

communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du

26 novembre 2014, la municipalité en a fait de même.

b) A la requête du tribunal, la municipalité a

produit le 15 octobre 2015 un tableau synoptique de répartition entre charges

fixes et charges variables pour l'année 2014. Il en ressort les éléments

suivants:

Comptes 2014

compte

libellé

Charges

Revenus

Fixe

Variable

Neutre

450.3011.00

Traitement du

personnel

496'531.90

450.3030.00

Cotisations AVC, AC,

42'971.45

450.3040.00

Cotisations caisses

de prévoyance

77'418.20

450.3050.00

Cotisations

assurances accidents/maladie

18'797.00

450.3060.00

Indemnités &

remboursements de frais

450.3066.00

Indemnités repas

450.3080.00

Personnel intérimaire

6'256.80

450.3090.00

Autres charges du

personnel

4'495.90

450.3101.00

Imprimés &

fournitures de bureau

4'990.50

450.3102.00

Livres, journaux,

document & annonces

426.90

450.3114.00

Achats petites

machines et matériel

69'787.58

450.3123.00

Consommation

électricité

650.70

450.3124.10

Consommation

carburants

450.3135.10

Achats matériaux

(gravier, sable, etc)

200.60

450.3135.20

Achats enrobé &

goudron

450.3136.00

Achats de fournitures

pour véhicules

11.15

450.3139.00

Achats de fournitures

diverses

19'632.85

450.3141.00

Construct. &

entretien abris+déchetteries

5'410.50

450.3142.00

Travaux par des tiers

450.3154.00

Entretien machines

& matériel

19'823.65

450.3162.00

Redevances et droits

de superficie

1'336.50

450.3170.00

Réceptions &

manifestations

108.35

450.3181.00

Frais de ports

5'362.63

450.3182.00

Téléphones

296.35

450.3185.00

Honoraires &

expertises

14'041.31

450.3186.20

Assurances tiers

& dégâts

915.70

450.3188.00

Collectes et

transports déchets

342'626.62

450.3189.00

Frais divers

48'725.35

450.3191.00

Impôts et taxes

15'651.94

450.3193.00

Cotisations

600.00

450.3199.00

Remboursements de

dommages à des tiers

450.3220.00

Intérêts dettes à

moyen & long terme

450.3320.00

Amortissements

supplémentaires

252'340.70

450.3526.00

Frais d'incinération

et de compostage

357'177.49

450.3800.00

Attributions aux

réserves

267'134.92

450.3900.00

Imputations internes

53'326.52

Total

831'718.84

775'855.60

519'475.62

2'127'050.06

450.4273.00

Location d'objets

mobiliers

1'250.00

450.4342.00

Taxes ordures ménagères

(taxe de base)

954'789.10

450.4343.00

Taxe aux sacs (taxe

variable)

359'044.79

450.4343.10

Produits

extraordinaires Taxes sacs

127'134.92

450.4344.00

Taxes ordures

entreprises (taxe variable)

65'655.15

450.4354.00

Ventes d'objets de

récupération

85'683.85

450.4356.00

Facturation services

à des tiers

450.4359.00

Ventes &

prestations diverses

456.50

450.4362.00

Remboursements de

frais

8'967.85

450.4362.00

Remboursements de

dommages

450.4651.00

Participations au

Gastro Vert (taxe variable)

12'860.00

450.4800.00

Prélèvements aux

réserves

252'340.70

450.4900.00

Imputations internes

Total

1'051'147.30

437'559.94

379'475.62

1'868'82.86

c) La cour a tenu audience le 13 janvier 2016 en

présence de la recourante personnellement, de M. B.________ pour la commission

communale de recours et de Mme C.________, municipale, et de M. D.________,

Chef des Finances, pour la municipalité. On extrait du procès-verbal et

compte-rendu d'audience les passages suivants:

"Interrogée, Mme C.________

explique que la Commune d'Ollon recourt à une entreprise privée pour la

collecte des déchets sur le territoire communal. Le contrat conclu pour une

durée de quatre ans (renouvelable pour une durée d'une année supplémentaire)

prévoit une rémunération à la tonne des déchets collectés.

M. D.________ précise que le

transporteur met à disposition le camion et le chauffeur. Les chargeurs (deux

personnes) sont en revanche des employés communaux, de même que le personnel

des deux déchetteries que possède la Commune. Le montant comptabilisé sous le

poste 450.3011.00 représente leurs traitements.

M. D.________ indique que la

rémunération du transporteur pour 2014 s'est élevée à 342'626 fr. 62. Ce

chiffre ressort du poste 450.3188.00 des comptes transmis.

Sur question du président, Mme D.________

indique que la rémunération du transporteur dépend uniquement des déchets

collectés. Aucun montant minimum n'est garanti.

M. D.________ fait remarquer que

la quantité des déchets a sensiblement diminué après l'introduction de la taxe

au sac en 2014 (passant de 2517 [recte 2513]

tonnes à 1531 [recte 1532] tonnes), ce

qui a causé des problèmes avec le transporteur qui n'était plus d'accord de

travailler pour ce prix-là. La rémunération sera réévaluée à la hausse pour

2016 pour revenir approximativement au prix payé en 2013 soit 407'371 fr. 80.

Interrogé sur le prix du sac, Mme C.________

explique que la Commune a intégré le périmètre GD Chablais [recte GedeChablais]. Les prix sont les mêmes

dans toutes les Communes faisant partie de ce périmètre. Ils sont fixés par

convention et bloqués pendant cinq ans. Le but est d'éviter le tourisme des

déchets et l'élimination sauvage. Les sacs qui sont blancs et verts sont les

mêmes dans tout le périmètre et peuvent par conséquent être déposés dans

n'importe quelle commune faisant partie du système.

M. D.________ précise qu'il existe

dans le canton de Vaud d'autres périmètres qui pratiquent les mêmes prix et

utilisent les mêmes sacs. Au final, ce sont environ 200 communes qui sont

concernées.

Sur question du président, M. D.________

explique que l'ancien règlement sur les déchets prévoyait déjà une taxe de base

fondée sur la valeur ECA. Il a été décidé de ne pas y toucher. Le critère de la

valeur ECA convient en effet bien aux communes à caractère touristique comme

Villars-sur-Ollon. M. D.________ relève que la station passe en effet de 7'200

habitants à 25'000 habitants en haute saison. Un critère comme le nombre

d'habitants n'aurait dès lors guère de sens. M. D.________ précise que les

bases de calcul n'ont pas été modifiées non plus. La taxe de base s'élève

toujours à 4 ‰ de la valeur ECA. Quant à la taxe au sac, il a été décidé

d'appliquer le même système que celui adopté par la Commune de Lausanne, qui

avait fait ses preuves. Les communes voisines étaient d'accord aussi et ont

intégré le périmètre GD Chablais [recte GedeChablais],

ce qui permet d'éviter le tourisme des déchets. M. D.________ relève encore que

d'après leur estimation au moment de l'introduction de la taxe au sac, le taux

de couverture de 40% par le produit des taxes variables prévu par la loi devait

plus ou moins être respecté.

Interpellé, M. D.________ confirme

que pour équilibrer les comptes, la Commune ne peut "jouer" que sur

la taxe de base, la taxe au sac étant fixe, à moins de sortir du périmètre et

de fonder son propre système avec ses propres sacs, avec les risques de

tourisme des déchets et d'élimination sauvage.

Interrogé sur les postes des

comptes transmis, M. D.________ déclare que les postes 450.3114.00 "Achats

petites machines et matériel" et 450.3185.00 "Honoraires &

expertises" ont été classés en frais fixes, car il s'agit de dépenses qui

ne sont pas en lien avec la quantité des déchets, même si elles sont

occasionnelles.

S'agissant du poste 450.3189.00

"Frais divers", Mme C.________ explique qu'il s'agit essentiellement

de dépenses en lien avec une campagne pour combattre le littering.

En ce qui concerne le poste

450.3320.00 "Amortissements supplémentaires", M. D.________ indique

qu'il s'agit de dépenses en lien avec la construction de moloks sur le

territoire communal. Dès la fin des travaux, le solde à amortir apparaîtra sous

le poste 450.3310.00 "Amortissements ordinaires".

Mme D.________ relève que les

travaux ont été terminés en 2015.

Interrogé sur le poste

450.3800.00, M. D.________ indique qu'il comprend deux positions: un montant de

127'134 fr. 92 tout d'abord, qui sert de réserve au cas où la Commune sort une

fois du système GD Chablais [recte GedeChablais]

pour compenser le stock de sacs achetés par les habitants lors de

l’introduction du système de la taxe au sac; un montant de 140'000 fr. ensuite,

qui est une réserve liée au contentieux existant avec deux précédents

transporteurs.

La recourante relève que pour

elle, la réserve de 127'134 fr. 92 s'apparente à un bénéfice déguisé en charge.

M. D.________ conteste cette

appréciation. Il explique que ce montant a été calculé sur la base de

statistiques. Il indique avoir écrit une lettre en ce sens à plusieurs

communes.

Interpellé, M. D.________ confirme

que pour la Commune, les postes 450.3320.00 et 450.3800.00 ne sont ni fixes, ni

variables et qu'ils ont un caractère extraordinaire.

Sur question du président, M. D.________

admet qu'actuellement, une partie du coût total de l'élimination des déchets

est financée par l'impôt. Il relève qu'à son sens, la loi admet toutefois une

certaine tolérance, de l'ordre de 5%. Il ajoute qu'il est possible qu'à moyen

terme, les bases de calcul de la taxe de base soient révisées. Il faut

néanmoins un peu plus de recul avant d'envisager une telle solution.

Interrogé sur l'art. 30a al. 4 LGD

mentionné dans les tableaux transmis, M. D.________ indique qu'à sa

connaissance, aucune commune n'en a fait usage; il ignore également la manière

dont une telle dérogation au taux de couverture minimal de 40% sera mise en

place; il suppose que cela se fera à l'occasion des contrôles effectués par le

Département."

Le 18 janvier 2016, la municipalité a apporté

quelques précisions sur le procès-verbal d'audience. Elle a produit par

ailleurs plusieurs pièces, dont la convention passée avec les autres Communes

faisant partie du périmètre GedeChablais s'agissant du prix du sac.

d) La recourante a confirmé ses conclusions dans une

écriture complémentaire du 4 février 2016. Les autorités intimée et concernée

ont renoncé à déposer une nouvelle écriture.

e) A la requête du tribunal, la municipalité a

produit les 2 février 2017 et 1er mai 2017 de nouveaux tableaux

synoptiques de répartition entre charges fixes et charges variables pour les

années 2015 et 2016 (ainsi qu'une simulation pour 2017). Elle a produit par

ailleurs le 7 janvier 2019 un extrait des comptes de l'année 2017.

f) La cour a statué à huis clos.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.

), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.

a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection

de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on

entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est

commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que

revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE).

L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la

production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la

mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés

(cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et,

pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al.

3).

L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on

entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de

composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990

sur le traitement des déchets [OTD; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015]), des

déchets de la voirie et des stations publiques d’épuration des eaux usées,

ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est

insolvable, incombe aux cantons (art. 31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être

déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid. 3.2

p. 261; 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets incombe en

revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent un

particulier.

Les art. 32 ss LPE régissent le financement de

l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le

principe de causalité (dit aussi du "pollueur-payeur") contenu

à l'art. 2 LPE et selon lequel "celui qui est à l'origine d'une mesure

prescrite par la présente loi en supporte les frais". L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la

teneur suivante:

"Art. 32a – Financement de

l'élimination des déchets urbains

1.

Les cantons veillent

à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que

celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou

d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le

montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de

déchets remis;

b. des coûts de construction,

d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;

c. des amortissements nécessaires

pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour

l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour

leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à

leur exploitation.

2.

Si l'instauration de

taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait

compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la

protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être

introduits.

3.

Les détenteurs

d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions

nécessaires.

4.

Les bases de calcul

qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."

Cette disposition pose uniquement des principes

généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des

déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur

législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans

l'aménagement des taxes (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137

I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées).

Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première

ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé

en fonction "du type et de la quantité de déchets remis".

Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis

exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit

néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de

l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas

exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid.

3.

). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit

"inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée"

(ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe

purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans

lien avec la quantité de déchets produits, tel que la valeur d'assurance contre

l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in

DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était

pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les

collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes

individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de

base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et

de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation

effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137

I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées).

La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de

l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des

forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf. directive de l'OFEFP sur

le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité,

2001, disponible à l'adresse

<http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/00450/index.html?lang=fr>

[ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen, in Pierre

Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur

la protection de l'environnement, Berne 2010, no 42 ad art. 32 LPE;

Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains

et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF

2012.

I 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art.

32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement

des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes

qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon

les principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit

pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager

la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination

sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de

base peut n'avoir aucun effet incitatif. Elle peut se fonder sur des critères

comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume

habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7;2P.266/2003 précité consid.

3.

). Le rapport entre la taxe de base et la taxe

variable doit néanmoins correspondre approximativement au rapport entre coûts

fixes et coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016

précité consid. 8;2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).

En outre, l'art. 32a LPE

exclut en principe un financement par l'impôt et exige un financement par le

biais de taxes causales (ATF 137 I 257 consid. 4.2 et 4.3).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5

septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux

communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et

des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet

effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef

du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des

déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1er

janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des

déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au

minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de

déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement,

notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut

accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de

l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).

Cette disposition est issue d’une initiative législative parlementaire, dont le

texte initial prévoyait de financer les 50% des coûts d’élimination des déchets

ménagers par une taxe proportionnelle à la quantité (cf. préavis du

Conseil d'Etat, législature 2007-2012, octobre 2011, n°437). Le Grand Conseil a

adopté le texte de la commission chargée d’étudier ce préavis, laquelle avait

retenu ce qui suit, selon les propos de sa rapporteure (cf. Bulletin du Grand

Conseil [BGC], séance du 29 mai 2012, p. 50):

"La commission vous propose de passer du chiffre de 50 à celui de

40.

L'argumentation, pour cette modification, est essentiellement d'ordre

pragmatique. Il s'agit en effet de s’accorder, d’une part, sur un chiffre qui

correspond à la réalité dans nombre de régions qui ont déjà adopté la taxe et,

d’autre part, aux calculs faits dans le canton de Vaud par les communes qui

sont en train de prévoir sa mise en place. Pour la ville de Lausanne, le chiffre

du montant qui serait couvert par la taxe incitative, au sac notamment, tourne

autour de 40% et les 60% restant seraient financés par la taxe

forfaitaire."

Plus généralement, l'art. 4 de la loi vaudoise du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), intitulé

"Taxes spéciales" prévoit que les communes peuvent percevoir des

taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de

dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements

soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne

peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages

ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3).

Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses

(al. 4).

c) Dans la Commune d'Ollon, le

nouveau RGD, entré en vigueur le 1er janvier 2014, prévoit la

combinaison d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets (taxe au sac)

et d'une taxe de base pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains

produits sur le territoire communal (art. 12 RGD et annexe 1). La taxe de base

est fixée au maximum à 0,4 ‰ de la valeur ECA de l'immeuble, rapporté à

l'indice 100 de 1990 (annexe 1).

3.

La recourante se plaint d'une violation du principe de causalité. Elle

critique l'utilisation du critère de la valeur ECA comme base de calcul de la

taxe de base. Pour elle, un tel critère n'a en effet aucun lien avec la

production des déchets. Elle se prévaut à cet égard d'un arrêt du Tribunal

fédéral du 3 octobre 2011 (cause 2C_816/2009).

a) Il est vrai que, dans l'arrêt cité par la

recourante, le Tribunal fédéral a jugé que la taxe litigieuse qui se fondait exclusivement

sur la valeur ECA n'était pas conforme au principe de causalité (cf. l'arrêt

2C_816/2009 du 3 octobre 2011 cité par la recourante; ég. TF 2P.380/1996 du 28

janvier 1998 consid. 2 in DEP 1998 p. 739). En l'occurrence, le système

mis en place par le nouveau RGD est toutefois un système de taxation mixte,

combinant une taxe au sac avec une taxe de base. Or, selon la jurisprudence, un

tel système est admissible, même si le critère utilisé comme base de calcul de

la taxe de base n'a aucun lien avec la production des déchets, comme dans le

cas particulier la valeur ECA. La taxe de base est en effet par définition indépendante

de la quantité des déchets et n'est pas destinée à avoir un effet incitatif (TF

2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid.

4.

Sur le principe, l'utilisation du critère de la

valeur ECA comme base de calcul de la taxe de base est donc admissible.

Ces considérations ne suffisent

toutefois pas pour conclure que le système mis en place par le nouveau RGD est

conforme au principe de causalité. Il faut encore que le taux de couverture de 40%

prescrit par l'art. 30a al. 2 LGD soit respecté et que la proportion entre le

montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités corresponde

approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des

coûts variables (cf. supra consid. 2a in fine).

b) Pour vérifier le respect de ces exigences, il a

été requis la production des comptes 2014 à 2017 relatifs à l'élimination des

déchets urbains, ainsi que de tableaux synoptiques précisant la ventilation entre

coûts fixes et coûts variables.

Comme dans les affaires FI.2014.0151, FI.2016.0060

et FI.2015.0129 concernant les Communes de Pully, Lausanne et Nyon, on ne

tiendra pas compte dans l'analyse des chiffres de 2014 en raison de l'effet de

stock induit cette année-là par l'introduction du nouveau système.

Dans les revenus entrant dans le calcul de la

"taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens de

l'art. 30a al. 2 LGD, les postes "Taxe aux sacs" (450.4343.00),

"Taxes ordures entreprises" (450.4344.00) et "Participations au

Gastro Vert" (450.4651.00) doivent être pris en compte, comme la

municipalité l'a relevé à juste titre. Il convient également d'ajouter le poste

"Vente d'objets de récupération" (450.4354.00), qui a

incontestablement un lien avec la quantité de déchets produits. Certes, il ne

s'agit pas à proprement parler d'une taxe. Selon la jurisprudence de la cour de

céans, la notion de "taxe" de l'art. 30a al. 2 LGD doit toutefois

être interprétée largement et appréhender des revenus qui ne sont pas

formellement des contributions publiques, comme par exemple le produit de la

vente de déchets revalorisés (arrêt FI.2015.0129 du 5 novembre 2018 consid. 4c;

ég. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 7c). Les postes 450.4359.00 à

450.4362.00

en revanche n'ont aucun lien avec la quantité de déchets produits.

Quant au poste "Prélèvements aux réserves" (450.4800.00), il n'est

pas à proprement parler un revenu. A l'instar de son pendant dans les charges

"Attributions aux réserves" (450.3800.00), il ne sert en principe

qu'à équilibrer les charges et les revenus. Comme dans les affaires

FI.2016.0060 (consid. 9d/aa) et FI.2015.0129 (consid. 4c in fine), ces

deux postes seront dès lors neutralisés.

On arrive ainsi à des revenus entrant dans le calcul

de la "taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens

de l'art. 30a al. 2 LGD de 579'862 fr. 77 pour 2015, de 544'136 fr. 62 pour

2016.

et de 556'142 fr. 10 pour 2017. Le coût total d'élimination des déchets

s'est élevé pour ces années-là à 1'715'146 fr. 65, 1'470'862 fr. 60

et 1'569'530 fr. 66. Le taux de couverture atteint est dès lors de 33.8% en

2015, de 37% en 2016 et de 35.4% en 2017. L'objectif de 40% prescrit par la loi

n'est donc pas respecté, même si le taux de couverture atteint est relativement

proche de cette limite notamment en 2016.

Il convient toutefois de tenir compte du fait que la

Commune d'Ollon, et plus précisément la station de Villars-sur-Ollon, a une

vocation touristique très importante. Selon les explications fournies en

audience, la population passe de 7'200 habitants à 25'000 habitants en haute

saison. Il est ainsi nécessaire pour la Commune d'Ollon d'avoir des

infrastructures permettant de faire face à une telle variation de la population

et à des besoins qui dépassent largement ceux de la population résidente. Le

législateur a tenu compte de la situation spécifique de telles communes, en

prévoyant à l'art. 30a al. 4 LGD que le département pouvait "accorder des

dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de

l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la

population" (cf., à cet égard le Rapport de la majorité de la commission

chargé d'examiner le préavis du Conseil d'Etat, avril 2012, p. 5). Si la

Commune d'Ollon n'a en l'état pas demandé une telle dérogation, elle devrait

toutefois vraisemblablement l'obtenir.

Dans ces conditions, la violation constatée de

l'art. 30a al. 2 LGD ne doit pas entraîner l'annulation de la taxe litigieuse.

Il appartiendra néanmoins aux autorités communales d'entreprendre les démarches

nécessaires pour obtenir du département compétent la dérogation prévue à l'art.

30a al. 4 LGD.

c) Il convient encore d'examiner si le rapport entre

la taxe de base et la taxe variable correspond

approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables.

aa) Du côté des revenus, le produit de la taxe de

base doit être comparé aux produits de la "Taxe aux sacs", des

"Taxes ordures entreprises", de la "Vente d'objets de

récupération" et des "Participations au Gastro Vert" (cf. supra

consid. 3b). On arrive ainsi aux proportions suivantes: 63/37% (976'074 fr. 95;

579'862 fr. 77) pour 2015; 65/35% (992'594 fr. 75; 544'136 fr. 62) pour 2016; 64/36%

(1'004'889 fr. 90; 556'142 fr.) pour 2017.

bb) S'agissant des charges, la municipalité a

précisé la ventilation entre coûts fixes et coûts variables dans les tableaux

synoptiques qu'elle a produits. Elle a qualifié par ailleurs deux postes de

neutres. Le premier est intitulé "Amortissements supplémentaires"

(450.3320.00). Selon les explications fournies en audience, il s'agit de

dépenses en lien avec la construction de moloks sur le territoire communal. Dans

la mesure où elles portent sur les infrastructures, de telles dépenses

constituent des coûts fixes (arrêt FI.2016.0060 précité consid. 4a/cc et 9d/aa;

cf. ég. les catégories établies par Jansen, op. cit., no 11 ad art. 32a

LPE). Le second poste qualifié de neutre est intitulé "Attributions aux

réserves" (450.3800.00). Comme on l'a déjà indiqué (cf. supra

consid. 3b), ce poste doit être neutralisé et pas entré dans le calcul du coût

total des charges. Pour le reste, la répartition à laquelle la municipalité a

procédé ne prête pas le flanc à la critique, étant précisé que les communes

disposent d'un certain pouvoir d'appréciation en la matière (arrêts précités

FI.2015.0129 consid. 5b et FI.2016.0060 précité consid. 4a/cc et 9d/aa; ég. Luc

Jansen in Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur la

protection des eaux et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau, 2016, no 69

ad art. 60a LEaux). Elle n'est du reste pas contestée par la recourante.

Les tableaux synoptiques n'ont été établis que pour

les années 2015 et 2016. Dans la mesure où les libellés des postes n'ont pas

changé, la ventilation effectuée (sous réserve de la qualification des postes

450.3320.00

et 450.3800.00) peut toutefois être appliquée sans autre aux

chiffres de l'année 2017.

On parvient ainsi aux rapports coûts fixes/coûts

variables suivants: 55/45% (939'947 fr. 43; 775'199 fr. 22) pour 2015; 47/53%

(694'367 fr. 25; 776'495 fr. 35) pour 2016; 50.5/49.5% (791'204 fr. 69; 778'325

fr. 97) pour 2017.

cc) Ces proportions ne correspondent pas, même

approximativement, aux rapports entre taxe de base et revenus variables pour

les mêmes périodes.

Cela étant, comme la cour de céans l'a déjà relevé

dans les affaires FI.2014.0151 (consid. 5b), FI.2016.0060 (consid. 9d/aa) et

FI.2015.0129 (consid. 5c), il n'y a pas lieu de se montrer trop rigoureux avec

le respect de cette exigence d'équivalence de proportions. Les communes qui,

comme en l'occurrence Ollon, ont adhéré au concept régional harmonisé pour la

gestion des déchets pour éviter notamment le tourisme des déchets ne disposent

en effet que d'une faible marge de manœuvre pour rééquilibrer le rapport taxe

de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac.

Il convient par ailleurs ici encore de tenir compte

de la situation spécifique de la Commune d'Ollon, qui connaît une forte

variation saisonnière de sa population et qui doit ainsi disposer

d'infrastructures permettant de faire face à des besoins dépassant en haute

saison largement ceux de la population résidente (cf. supra consid.

3b in fine), ce qui a nécessairement une incidence sur la structure des

coûts.

Dans ces conditions, le principe de causalité sous

l'angle de l'équivalence des rapports entre, d'une part, taxe de base et taxe

variable, et, d'autre part, coûts fixes et coûts variables doit être considéré

comme respecté.

d) Le grief tiré de la violation du principe de

causalité doit par conséquent être rejeté.

4.

A l'audience, les représentants de la municipalité ont été interpellés

sur le fait qu'en 2014, une partie du coût total de l'élimination des déchets avait

été financée par l'impôt (118'867 fr. 20), contrairement aux exigences de

l'art. 32a LPE. Cela a encore été le cas en 2015 (152'886 fr. 58). La tendance

s'est en revanche inversée par la suite. Ainsi, le produit des taxes a couvert

entièrement les coûts d'élimination en 2016 (excédent de

68'416 fr. 32). Il était par ailleurs pratiquement équivalent en 2017

(solde de 8'137 fr. 26 prélevé dans les réserves). Au vu de ce constat et à ce

stade, une éventuelle hausse de la taxe de base ou une révision des bases de

calcul de celle-ci, comme les représentants de la municipalité l'envisageaient

éventuellement, n'est pas nécessaire et les exigences de l'art. 32a LPE doivent

être considérées comme respectées.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera

les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de

dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune

d'Ollon du 3 novembre 2014 est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge

de A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 avril 2019

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

CDAP - FI.2014.0128 - 2019-04-16 - A.________/Commission Communale de recours en matière d'impôt, Municipalité d'Ollon

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

173.

2.

1.

2.

3.

4.

3.

2012.

3.

40.

3.

4.

450.4362.00

2016.

450.3320.00

4.

5.