FI.2015.0005

CDAP - FI.2015.0005 - 2015-08-14 - Municipalité de Paudex/Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune, A. X.________

14 août 2015Français21 min

La commission communale de recours en matière d'impôt a retenu à tort que l'exercice d'une profession libérale (en l'occurrence la physiothérapie) ne pouvait être considéré comme une "entreprise" au sens du règlement communal sur la gestion des déchets. Le terme "entreprise" circonscrit de manière suffisamment précise le cercle des contribuables susceptibles de devoir acquitter la taxe déchet. Une base légale expresse devait ainsi prévoir une éventuelle exonération totale ou partielle de cette taxe. L'exonération partielle des entreprises ayant leur siège au domicile de leur seul titulaire figure dans une directive adoptée par la Municipalité. Or, le règlement communal prévoit la perception d'une taxe forfaitaire d'un montant maximum de 450 fr. par entreprise, sans que la taille, le lieu de situation ou les modalités d'exercice de l'activité de l'entreprise ne donnent lieu à des distinctions. La Municipalité n'avait ainsi d'autre choix, pour respecter le principe de la légalité, que de prélever la même taxe forfaitaire auprès de toutes les entreprises assujetties. Recours admis.

Faits

Vu les faits suivants

Le 4 mars 2013, le Conseil communal de Paudex a

adopté le règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a

été approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement

le 22 mars 2013. Le RGD est entré en vigueur le 1er janvier 2014. Il

prévoit notamment ce qui suit:

"Chapitre 3 – FINANCEMENT

Article 11.- Principes

1 Le détenteur assume le coût de l’élimination de

ses déchets.

2 La Commune perçoit des taxes pour couvrir les

frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les

modalités à l’article 12 ci-dessous, soit en particulier le cercle des

assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

3 Jusqu’à concurrence des maximums prévus à

l’article 12, la municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe

à l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité

communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits

des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer

le montant des taxes.

Article 12.- Taxes

Les montants des taxes indiquées ci-après, s'entendent hors

impôts et taxes éventuels fixés par le Canton ou la Confédération, qui sont prélevés en sus.

A. Taxes forfaitaires

1 Les taxes forfaitaires sont fixées à:

· 150.- francs par an au maximum par ménage d'une personne.

Ce montant est multiplié par un coefficient de:

· 1.75 pour un ménage de deux personnes,

· 2.25 pour un ménage de trois personnes,

· 2.65 pour un ménage de quatre personnes,

· 3.00 pour un ménage de cinq personnes et plus.

· 450.- francs par an (TVA non comprise) au maximum par

entreprise.

2 Seules les personnes de plus de 18 ans révolus

sont prises en compte pour le calcul de la taxe.

3 Pour les résidences secondaires, il est perçu du

propriétaire une taxe forfaitaire de 150.- francs par an (TVA non comprise) au

maximum par résidence.

4 La situation au 1er janvier est déterminante

pour le calcul de la taxe de l’année en cours. Cette taxe est indivisible.

B. Taxes sur les sacs à ordures :

1 Les détenteurs de déchets incinérables doivent

acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.

2 Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:

· Maximum: 1.25

francs par sac de 17 litres,

2.50

francs par sac de 35 litres,

4.75

francs par sac de 60 litres,

7.50 francs par sac de 110 litres.

3 Les entreprises qui font appel à la collecte

spécifique de leurs conteneurs prévue à l'article 7, peuvent utiliser des sacs

non taxés pour déposer les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets

analogues. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700 francs au

maximum par tonne pesée.

(...)

C. Taxes spéciales

1 La Commune peut percevoir d’autres taxes

causales pour des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en

fonction des frais occasionnés.

2 La municipalité précise dans la directive

communale les prestations particulières qui sont soumises à des taxes

spéciales, ainsi que le montant maximum de ces taxes.

Article 13.- Décision de taxation

1 La taxation fait l’objet d’une décision

municipale.

2 La décision de taxation définitive a force

exécutoire au sens de l’article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour

dettes et faillites.

Article 14.- Echéance

1 Les taxes doivent être payées dans les 30 jours

dès leur échéance.

2 Un intérêt moratoire de 5 % l’an est dû sur les

taxes impayées dès la fin du délai de paiement."

La directive de la Municipalité de Paudex du 27 août 2013 relative à la perception des taxes pour l'année 2014

prévoit ce qui suit, en ce qui concerne les entreprises:

"Toutes les entreprises sont soumises à la taxe

forfaitaire et devront éliminer leurs déchets incinérables dans des sacs taxés

et leurs déchets valorisables selon le guide des déchets.

Les entreprises peuvent être tenues d'éliminer elles-mêmes

les quantités importantes de déchets valorisables et, avec leur accord, les

autres déchets urbains qu'elles détiennent. Une attestation sera transmise

annuellement aux services communaux à titre de contrôle.

Sont considérés comme entreprises, toutes celles qui

fournissent des biens et, ou, des services domiciliés sur notre commune. Les

entités gérées par une entreprise soumise à la taxe forfaitaire ne sont pas

prises en compte.

Montant de la taxe forfaitaire par entreprise fr.

180.--

L'exonération éventuelle de cette taxe, est de compétence de la Municipalité".

A la suite d'une séance du 29 avril 2014, la Municipalité a apporté la précision suivante dans la directive précitée:

"1. Les entreprises qui n'ont qu'un seul titulaire ou

employé et dont l'activité principale et l'administration se trouvent au

domicile du, de la, titulaire de l'entreprise, sont soumises à un montant

équivalent au 25% de la taxe forfaitaire, partant du principe que la personne

concernée s'acquitte déjà de la taxe au ménage.

2. Les entreprises dont le siège social est au domicile d'un

habitant de Paudex, et dont les activités ont lieu sur une autre commune sont

soumises à une taxe équivalent au 25% du montant de la taxe forfaitaire par

entreprise.

3. Les entreprises qui n'ont plus d'activité ni de revenu

sont dispensées de la taxe":

A. X.________ exerce la profession de psychiatre et psychothérapeute à

Paudex, où il est également domicilié. Il emploie une personne comme psychothérapeute

à temps partiel (60%).

Le 14 février 2014, la Municipalité a adressé à A. X.________ une facture de 180 fr., correspondant à la taxe de base forfaitaire pour l'année 2014

pour les entreprises. Le 5 mars 2014, A. X.________ a sollicité de la Municipalité une diminution de la taxe mise à sa charge, au vu du peu de déchets qu'il

produit. Le 7 mars 2014, la Municipalité a informé A. X.________ du fait qu'elle avait décidé, au cours d'une séance du 4 mars 2014, de ne pas taxer les

entreprises n'ayant plus d'activité et plus de revenu, et de réduire la taxe à

45 fr. pour les entreprises n'ayant qu'un seul employé et dont les activités et

l'administration se trouvent au domicile du titulaire. Elle l'a invité à

remplir un questionnaire, destiné à préciser les modalités d'exercice de son

activité. A. X.________ a complété le questionnaire le 12 mars 2014, en

indiquant que son entreprise avait ses activités et son administration à son

domicile à Paudex et en précisant qu'il avait une employée à temps partiel.

Le 14 avril 2014, la Municipalité a maintenu à 180 fr. la taxe pour entreprise. A. X.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxe de la commune de Paudex (ci-après: la Commission de recours), en demandant que la taxe forfaitaire soit réduite à 45 fr. La Commission de recours a entendu A. X.________ à l'occasion d'une séance qui a eu lieu le 21

novembre 2014.

Le 23 décembre 2014, la Commission de recours a exonéré A. X.________ du

paiement de la taxe forfaitaire entreprise, considérant que le cabinet médical,

dont il était titulaire, ne pouvait pas être considéré comme une entreprise.

La Municipalité de Paudex a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision de la Commission de recours du 23 décembre 2014, en concluant à la réforme, en ce sens que la taxe

facturée à A. X.________ est maintenue.

La Commission de recours s'est déterminée et s'en

est remise à justice sur le sort du recours. A. X.________ s'est déterminé et a

conclu implicitement au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée, subsidiairement à la mise à sa charge d'une taxe d'un montant réduit de

45 fr.

La Municipalité de Paudex a répliqué et a

maintenu ses conclusions.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité

pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la

procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de

le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que

toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Depuis sa révision par la novelle

du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1er juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11)

instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions

rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes

spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des municipalités,

faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la modification de la

décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5 novembre 2002,

FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).

Conformément à l'art. 47a LICom, la

recourante a la qualité pour contester la décision attaquée.

2.

Le principe de la légalité gouverne l'ensemble

de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance

particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant

à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions

publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que

les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de

contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis

par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140;2C_160/2014 du 7 octobre 2014

consid. 5.2 in Archives 83 301). Le principe de la légalité exige non seulement

que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à

l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305

consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a in fine p. 512 s.). La base

légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les

garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel

(cf. ATF 139 I 280 précité; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a

p. 124 s. et les références citées). En effet, l'exigence de précision de la

norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du

droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123

I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). L'exigence de la densité

normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur

qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une

part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature

générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui

en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre

lors de la concrétisation de la norme (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015

consid. 2.1).

L'art. 11 al. 1 RGD prévoit que le

détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets, conformément à l'art.

30.

de la loi cantonale vaudoise du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets

(LGD; RSVD 814.11), qui a une teneur identique. Selon l'art. 11 al. 2 RGD, la Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le règlement

définit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le

montant maximal de la contribution. En plus des taxes sur les sacs à ordures,

l'art. 12 let. A al. 1 RGD prévoit la perception de taxes forfaitaires fixées à

450.

fr. par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise. C'est à la Municipalité de préciser le montant de ces taxes (art. 11 al. 3 RGD).

Du moment que l'art. 12 let. A al.

1.

RGD prévoit la perception de taxes forfaitaires fixées à 450 fr. par an au

maximum par entreprise, il revêt une précision normative qui exige, en raison

de l'application stricte du principe de la légalité en droit fiscal, que

d'éventuelles exonérations ou exemptions soient prévues dans une autre

disposition légale au sens formel dotée d'une précision au moins équivalente. A

l'instar de l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection

de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 30 LGD, l'art. 11 al. 1 RGD, qui répète

le contenu de ces deux derniers articles, est une disposition cadre qui ne

constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la

matière (ATF 137 I 257 consid. 6.1 p. 268). A contrario, elle ne constitue pas

non plus une base légale suffisante pour exonérer ou exempter qui que ce soit

des contributions en la matière (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2).

3.

L'autorité intimée a retenu que l'exercice d'une

profession libérale, telle celle de médecin, ne pouvait être considéré comme

une entreprise au sens de l'art. 12 let. A al. 1 RGD.

Par entreprise, il faut

généralement entendre l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers

comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique

en vue de la recherche d'un profit (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème

éd., Bâle 2012, § 6, n. 15 et 16; voir également Jean-Blaise Paschoud, in

Yersin/Noël (éd.), Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Bâle 2008,

ad art. 4 n. 12). Il n'est pas déterminant que l'entité en

question ne soit pas astreinte au paiement de la TVA et ne soit pas inscrite au Registre du commerce (arrêt FI.2014.0024 du 29 septembre 2014 consid. 3).

Selon l'art. 1 al. 2 RGD, le

règlement s'applique à l'ensemble du territoire de la Commune et à tous les détenteurs de déchets. D'après l'art. 2 al. 1 RGD, on entend par

déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres

déchets de composition analogue, provenant, par exemple, des entreprises

industrielles, artisanales ou de services, des commerces et de l'agriculture.

De ces dispositions, on peut déduire que le règlement distingue, s'agissant des

détenteurs de déchets, les ménages, notion qui fait référence au lieu de

résidence des personnes, et les autres entités qui produisent des déchets

assimilables à ceux des ménages. Il en résulte que la notion d'entreprise,

telle qu'elle est utilisée par le règlement communal, doit être conçue

largement.

En l'occurrence, il n'est pas

contesté que A. X.________ exerce, au sein de son cabinet médical, une activité

en vue de la recherche d'un profit qui génère des déchets assimilables à ceux

des ménages. Son activité entre, partant, dans le champ d'application du

règlement communal. Disposant de locaux spécifiques destinés à la pratique de

sa profession, le cabinet médical de A. X.________, qui emploie par ailleurs

une tierce personne, est identifiable par les tiers comme un agent économique

autonome offrant ses prestations de façon systématique, au sens de la

définition du terme "entreprise" précitée. Il n'y a d'ailleurs aucune

raison de traiter différemment une entreprise individuelle active par exemple

dans le domaine tertiaire, d'une personne qui exercerait une profession

libérale. La perception de la taxe forfaitaire entreprise auprès de A.

X.________ repose dès lors sur une base légale suffisante. Contrairement à ce

qu'a retenu l'autorité intimée, le terme "entreprise", en tant que

notion générale utilisée dans le règlement communal, circonscrit de manière

suffisamment précise le cercle des contribuables susceptibles de devoir

acquitter la taxe litigieuse. L'autorité intimée ne pouvait partant, sans

violer le RGD, exonérer A. X.________ de son paiement qu'en présence d'une base

légale formelle expresse.

Il importe peu que, dans le cadre

de son activité professionnelle, A. X.________ ne mette que très peu à

contribution le service public communal. Le règlement communal prévoit en effet

un système mixte de perception, soit une taxe de base et une taxe d'utilisation

sous forme de taxe au sac. Comme l'a relevé récemment le Tribunal fédéral, la

première constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts

d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues

indépendamment de leur utilisation effective, la proportion entre le montant de

la taxe de base et celle dépendant des quantités devant correspondre

approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des

coûts variables; la deuxième, incitative, parce que proportionnelle à la

production des déchets, est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la

gestion des déchets (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid 2.4). La

perception d'une taxe de base indépendante de la quantité des déchets produits

est dès lors conforme au droit fédéral et cantonal (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1

p. 268ss; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296).

La réglementation communale ne contient

aucune disposition relative à l'exonération de certaines entreprises du

paiement de la taxe forfaitaire. La décision prise par la Municipalité au cours de sa séance du 4 mars 2014 ne constitue à l'évidence pas une base

légale formelle répondant aux exigences du principe de la légalité. Dans ces

circonstances, l'autorité intimée ne pouvait exonérer A. X.________ du paiement

de la taxe forfaitaire entreprise. Le recours doit ainsi être admis pour ce

motif.

4.

Reste dès lors à examiner quel est le montant de

la taxe de base qui doit être mis à la charge de A. X.________. Ce dernier,

s'appuyant sur le courrier que lui a adressé la Municipalité le 7 mars 2014, demande à pouvoir être mis au bénéfice d'une réduction de la

taxe due à 45 fr., conformément à la décision prise par la Municipalité au cours de sa séance du 4 mars 2014.

Au 1er janvier 2014,

date à laquelle le RGD est entré en vigueur, la directive adoptée par la Municipalité le 27 août 2013 en application de la réglementation communale ne prévoyait qu'un

montant forfaitaire de 180 fr. par entreprise, sans réduction possible pour les

entreprises dont les activités et l'administration se trouvent au domicile du

titulaire. La Municipalité a modifié la directive précitée à l'issue d'une

séance qui s'est tenue le 29 avril 2014, en précisant notamment ce qui suit:

"Les entreprises qui n'ont qu'un seul

titulaire ou employé et dont l'activité principale et l'administration se trouvent

au domicile du, de la, titulaire de l'entreprise, sont soumises à un montant

équivalent au 25% de la taxe forfaitaire, partant du principe que la personne

concernée s'acquitte déjà de la taxe ménage".

L'exonération partielle des

entreprises n'ayant qu'un seul titulaire ou employé et dont l'activité

principale et l'administration se trouvent au domicile du titulaire de

l'entreprise n'est pas prévue par le RGD. L'art. 11 al. 2 RGD confère en effet

à la Municipalité la seule compétence d'adapter le montant de la taxe à

l'évolution des coûts effectifs. L'art. 12 let. A al. 1 RGD prévoit une taxe

forfaitaire d'un montant maximum de 450 fr. par entreprise, sans que la taille,

le lieu de situation ou les modalités d'exercice de l'activité de l'entreprise

ne donnent lieu à des distinctions. Il s'ensuit que la Municipalité n'avait d'autre choix que de prélever la même taxe forfaitaire auprès de toutes

les entreprises assujetties. L'exonération, totale ou partielle, de certaines

entreprises, telle qu'elle est prévue par la modification de la directive du 29

avril 2014, ne repose pas sur une base légale suffisante. Il en va de même de

la dernière phrase de la directive telle qu'adoptée par la Municipalité le 27 août 2013, disposant que l'"exonération éventuelle de cette taxe, est

de compétence de la Municipalité". C'est en revanche dans le respect du

principe de la légalité que la Municipalité a fixé, dans sa directive relative à la perception des taxes pour l'année 2014, le montant de la taxe forfaitaire à

180.

fr., comme lui permet de le faire l'art. 11 al. 3 RGD.

A. X.________ ne saurait pour le

surplus se référer au contenu du courrier qui lui a été adressé le 7 mars 2014,

faisant référence à une décision de la Municipalité du 4 mars 2014. La Municipalité n'avait en effet, comme on l'a vu, pas la compétence d'exonérer, en totalité ou

partiellement, certaines entreprises du paiement de la taxe forfaitaire.

C'est dès lors à juste titre que la Municipalité a requis de A. X.________ le paiement de l'intégralité de la taxe de base, soit

un montant de 180 fr. Pour le surplus, la quotité de la taxe forfaitaire n'a

pas été remise en cause.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que

le recours déposé par A. X.________ devant la Commission en matière de recours d'impôt et de taxes est rejeté et que la décision de la Municipalité du 14 avril 2014 est confirmée. Les frais sont mis à la charge de A. X.________,

qui succombe dans l'intégralité de ses conclusions. Il n'est pas alloué de

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex du 23 décembre 2014 est réformée comme il suit:

"1. Le

recours est rejeté.

2. Est

confirmée la décision de la Municipalité du 14 avril 2014, maintenant la facture du 14 février 2014."

III.

Un émolument de 500 francs est mis à la charge

de A. X.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 août 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.