CDAP - FI.2015.0041 - 2015-12-15 - A. X.________/Commission foncière

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 décembre 2015

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Eric Kaltenrieder, juge, et M. Antoine

Thélin, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A. X.________, à 1********,

représenté par Me Olivier Hugli, notaire à Pully.

Autorité intimée

Commission foncière, Section

II, à Lausanne.

Objet

Droit d’emption

Recours A. X.________ c/ décision de la Commission foncière II du 6 février 2015 (émolument)

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par acte notarié Olivier Hugli du 30 octobre 2014, B. Y.________ et C. Z.________

Y.________ ont vendu à terme à A. X.________, de nationalité française,

domicilié à Shanghai, la parcelle n°2******** de la commune de 3********, sise

route 4********, à 1********, pour un montant de 3'700'000 francs. L’exécution

du transfert devait intervenir dans un délai de sept mois à compter de la

notification au notaire de la décision d’octroi à A. X.________ d’une

autorisation de séjour, mais au plus tôt le 30 juin 2015 (chiffre 7). Un droit

d’emption a été accordé à l’acheteur, afin de garantir ses droits.

L’inscription de ce droit a été soumise à l’obtention préalable par A. X.________

d’un permis de séjour dans le canton; à cet effet, ce dernier a expressément

déclaré dans l’acte de vente que l’habitation qui en était l’objet

constituerait son domicile effectif au sens de l’art. 23 CC (chiffre 6). Le 26

octobre 2014, une autorisation de séjour, d’une durée d’un an, a été délivrée à

A. X.________ au titre d’hôte académique effectuant un travail rémunéré durant

son séjour. En effet, ce dernier a été l’hôte de la faculté des HEC de

l’Université de Lausanne pour la période du 27 octobre 2014 au 26 octobre 2016.

B.

Le 7 décembre 2014, A. X.________ a requis l’annotation au Registre

foncier du droit d’emption sur la parcelle n°2********. Le Conservateur du

Registre foncier du district de Lavaux-Orona mis l’acte en suspens et a invité A.

X.________ à produire au préalable une attestation de domicile en Suisse. Dans

l’impossibilité de satisfaire à cette demande, A. X.________ a saisi la Commission foncière, Section II (ci-après: la commission), le 26 janvier 2015, par la plume

de Me Olivier Hugli, afin que celle-ci statue. Le 6 février 2015, cette

autorité a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:

«(…)

1.- Admet la requête.

2.- Constate que l’acquisition, à titre de résidence

principale, par M. A. X.________, de nationalité française et domicilié à Shanghai,

(…) [de] la parcelle 2********, d’une surface de 975 m2, de la Commune de 3********, savoir une habitation, n’est pas assujettie au régime

de l’autorisation.

3.- Soumet

la présente décision de non-assujettissement à la charge suivante, qui sera

mentionnée d’office au registre foncier lors du dépôt de l’acte, soit dès

l’inscription du droit d’emption:

- obligation

est faite au requérant mentionné sous chiffre 2 ci-dessus de produire à la Commission de céans, dans un délai au 31 octobre 2015, tous documents utiles établissant

qu’il a quitté son domicile en Chine et qu’il a constitué effectivement son

nouveau domicile en Suisse.

______________________________

Un

émolument de Fr. 4'200.-, débours en sus, est mis à la charge des requérants,

en application de l’art. 22 de la loi vaudoise du 19 novembre 1986

d’application de la loi fédérale du 16 décembre 1983.

(…) »

Le 16 février 2015, cette décision a été envoyée au

mandataire de A. X.________, qui en a pris connaissance le 25 février 2015. Le

6 mars 2015, ce dernier a invité la commission à reconsidérer le montant de

l’émolument réclamé à son mandant. Le 9 mars 2015, cette autorité a maintenu sa

décision.

C.

Le 25 mars 2015, A. X.________, par la plume de Me Hugli, a recouru

contre la décision de la commission du 6 février 2015, uniquement en tant qu’un

émolument de 4'200 fr. est mis à sa charge. Il conclut à la réforme de dite

décision, en ce sens que cet émolument soit réduit de manière significative.

Dans sa réponse, la commission propose le rejet du

recours et la confirmation de la décision attaquée.

A. X.________ s’est exprimé en dernier lieu; il

maintient son recours.

D.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

L’assesseur Cédric Stucker s’étant spontanément

récusé, les parties ont été informées de ce qu’il serait remplacé par le juge

Eric Kaltenrieder.

Considérants

1.

Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la

loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV

173.

]) et le délai de trente jours (art. 20 al. 3 de la loi fédérale du 16

décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LFAIE;

RS 211.412.41]) et 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.

A titre préliminaire, il importe de rappeler les textes législatifs qui

fondent la compétence de l’autorité intimée.

a) La LFAIE subordonne, à son art. 2 al. 1, l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger à une autorisation de l'autorité

cantonale compétente. L'autorisation n'est pas nécessaire (al. 2): si

l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une

fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que

pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale (let. a); si

l'immeuble sert de résidence principale à la personne physique qui l'acquiert,

au lieu de son domicile légal et effectif (let. b); s'il existe une autre

exception au sens de l'art. 7 (let. c). Par acquisition d'immeubles on entend

notamment (art. 4 al. 1 LFAIE): l'acquisition d'un droit de propriété, de

superficie, d'habitation ou d'usufruit sur un immeuble (let. a); la

constitution et l'exercice d'un droit d'emption, de préemption ou de réméré sur

un immeuble ou une part au sens des let. b, c et e (let. f). Par personnes à

l'étranger on entend, notamment, les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange qui n'ont pas leur

domicile légalement constitué et effectif en Suisse (art. 5 al. 1 let. a

LFAIE). L'autorisation d'acquérir est refusée en tout état de cause, lorsque

(art. 12 LFAIE): l'immeuble sert à un placement de capitaux que la présente

loi n'autorise pas (let. a); la surface de l'immeuble est supérieure à ce

qu'exige l'affectation de celui-ci (let. b); l'acquéreur a tenté d'éluder la

loi (let. c); l'acquéreur d'une résidence secondaire au sens de l'art. 9, al.

1, let. c, d'un logement de vacances ou d'un appartement dans un apparthôtel,

son conjoint, son partenaire enregistré ou ses enfants de moins de 18 ans sont

déjà propriétaires d'un immeuble de ce genre en Suisse (let. d); l'acquisition

est contraire aux intérêts supérieurs du pays (let. f). L'autorisation est

subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l'immeuble

sera affecté au but dont se prévaut l'acquéreur (art. 14 al. 1 LFAIE).

Ces dispositions sont complétées par l'ordonnance

fédérale du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des

personnes à l'étranger (OAIE; RS 211.412.411), dont l’art. 2 précise que les

ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (CE) ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE) ne sont pas considérés comme des personnes à

l'étranger s'ils ont leur domicile en Suisse au sens des art. 23, 24, al. 1, 25

et 26 CC (al. 1). Le domicile légalement constitué présuppose en outre une

autorisation de séjour de courte durée, de séjour ou d'établissement CE-AELE

valable (art. 4, al. 1 et 2, et art. 5 de l'ordonnance du 23 mai 2001 sur

l'introduction de la libre circulation des personnes, [OLCP; RS 132.203]

permettant de créer un domicile (art. 2 al. 2 OAIE). Le domicile justifiant le

non-assujettissement de l'acquisition d'une résidence principale se détermine

selon les art. 23, 24, al. 1, 25 et 26 CC (art. 5 al. 1 OAIE). Un domicile

légalement constitué présuppose en outre, soit une autorisation valable de

séjour permettant de créer un domicile (art. 33 de la loi fédérale du 16

décembre 2005 sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]), soit un autre droit (art. 5

al. 2 OAIE).

b) Sur le plan procédural, l’art. 15 LFAIE prescrit

à chaque canton de désigner une ou plusieurs autorités de première instance

chargées de statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation, sur

l'octroi de l'autorisation ainsi que sur la révocation d'une autorisation ou

d'une charge (let. a). Sitôt après la conclusion de l'acte juridique ou, à

défaut d'un tel acte, sitôt après l'acquisition, toute personne dont

l'assujettissement au régime de l'autorisation n'est pas d'emblée exclu doit

requérir l'autorisation d'acquérir l'immeuble ou faire constater qu'elle n'est

pas assujettie (art. 17 al. 1 LFAIE). L'autorité de première instance notifie

sa décision, en la motivant et en indiquant les voies de recours, aux parties,

à la commune sur le territoire de laquelle l'immeuble est sis et, avec le

dossier complet, à l'autorité cantonale habilitée à recourir (al. 2). Lorsque

le conservateur du registre foncier ne peut d'emblée exclure que l'acquisition

soit soumise au régime de l'autorisation, il suspend la procédure d'inscription

et impartit à l'acquéreur un délai de trente jours pour demander l'autorisation

ou faire constater le non-assujettissement au régime de l'autorisation; il

écarte la réquisition si l'acquéreur n'agit pas dans ce délai ou si

l'autorisation est refusée (art. 18 al. 1 LFAIE). Les décisions des autorités

de première instance, du conservateur du registre foncier, du préposé au

registre du commerce ou de l'autorité chargée des enchères sont sujettes à

recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 20 al. 1 LFAIE). Ont

notamment qualité pour recourir (al. 2): l'acquéreur, l'aliénateur et toute

autre personne ayant un intérêt digne de protection à ce que la décision soit

annulée ou modifiée (let. a).

L’art. 15 al. 1 OAIE prescrit à l'acquéreur de requérir

une décision en constatation de l'autorité de première instance lorsque

l'assujettissement au régime de l'autorisation n'est pas d'emblée exclu. Au

surplus, celle-ci constate s'il y a assujettissement au régime de

l'autorisation lorsque, notamment, l'acquéreur le requiert, sur injonction du

conservateur du registre foncier, du préposé au registre du commerce ou de

l'autorité chargée des enchères (art. 15 al. 3 let. a OAIE). Sous réserve des

art. 18a et 18b, l'office du registre foncier, l'office du registre du commerce

et l'autorité chargée des enchères laissent à l'autorité de première instance,

à laquelle ils renvoient le requérant, le soin de procéder à un examen

approfondi de l'assujettissement au régime de l'autorisation et, le cas

échéant, d'administrer les preuves (art. 18 al. 1 OAIE). En cas d'acquisition

conformément à l'art. 2, al. 2, let. b, LFAIE (résidence principale), l'office

du registre foncier et l'autorité chargée des enchères renoncent au renvoi si

(art. 18a al. 2 OAIE): l'acquéreur produit une autorisation valable de séjour

permettant de créer un domicile ou un autre droit (let. a); l'acquéreur déclare

par écrit qu'il acquiert l'immeuble comme résidence principale (let. b); la

surface de l'immeuble ne dépasse pas 3000m2 (let. c).

La loi cantonale du 19 novembre 1986 d’application

de la LFAIE (LVLFAIE; RSV 211.51) dispose en son art. 6 que l'autorité de

première instance est la Commission foncière, section II, à laquelle les

requêtes d'autorisation ou de constatation de non-assujettissement sont

adressées (art. 9 LVLFAIE). La Commission foncière, section II, ordonne les

mesures d'instruction qu'elle juge utiles, faisant notamment procéder d'office

aux expertises nécessaires (art. 12 al. 1 LVLFAIE). Elle notifie sa décision

conformément à l'article 17 al. 2 LFAIE (al. 2). Elle peut percevoir un

émolument de cent à dix mille francs et peut exiger du requérant un dépôt

destiné à couvrir l'émolument et les frais présumés de l'instruction (cf. art.

22.

LVLFAIE). Les frais de chancellerie et d'expertise sont ajoutés aux

émoluments (art. 23 LVLFAIE).

3.

Le recourant critique l’émolument que lui réclame l’autorité intimée

dans le cas d’espèce. Il considère celui-ci comme étant hors de proportion au

regard de ce qui était initialement demandé.

a) Parmi les contributions publiques, la

jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et

les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p.

133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des

schweizerischen Steuerrechts, 6ème éd., Zurich 2002, p. 5 s.; Ernst

Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., Berne/Stuttgart/Vienne

2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème

éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal

suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das

Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les

nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû

indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses

résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du

bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation

spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par

l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en

constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133;

Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad

§1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl

2003.

p. 505 ss, p. 507; Xavier Oberson, Droit fiscal

suisse, 4ème éd., Bâle 2012, nos 4, 6 et 10

ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent,

en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la

couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement

à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés

(principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313

consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées;

Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).

Les taxes causales se divisent généralement en trois

sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de

taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie; cf.

plus généralement, Isabelle Häner in: Kausalabgaben, Häner/Waldmann [éds],

Zurich 2015, p. 3). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument

administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité

administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par

exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif,

vol. III, Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance

dont les banques ou les assurances font l'objet ; v. également Häner, op.

cit., p. 7). Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que

l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait

sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Blaise Knapp,

Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, nos 2777 et

2780.

p. 574 s., et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.).

Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une

contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui

n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7,

réf. citées). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance

de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un

examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un

autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un

personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la

rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt

FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 126 I 180 consid. 2a p.

183; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115; 93 I 632 précité, dans lequel le

Tribunal fédéral a considéré que la rémunération due à l'autorité dans la

procédure de censure cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple

émolument de chancellerie).

b) Les différents types de contributions causales

ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du

principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon

lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être

en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci

(rapport d'équivalence individuelle; v. Häner, op. cit., p. 15, références

citées). Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que

l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de

l'administration, ce qui n'exclut cependant pas un certain schématisme. Il

n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement

au coût de l'opération administrative (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337).

L'autorité peut également tenir compte de l'intérêt du débiteur à l'acte

officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique pour fixer

les émoluments, en ce sens qu'il n'est pas interdit de compenser les pertes

subies dans des affaires mineures par des émoluments prélevés dans des affaires

importantes (ATF 130 III 225 consid. 2.3 p. 228). Les émoluments doivent

toutefois être établis selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des

différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 139

III 334 consid. 3.2.4 p. 337). En outre, la plupart des contributions causales

- en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à

couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges

de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon

ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou

seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision

concernée de l'administration (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 129 I 346

consid. 5.1 p. 354; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op.

cit., p. 512; Häner, op. cit., p. 17; Oberson, op. cit., § 1 n° 6).

S'agissant du principe de l'équivalence, la valeur

objective de la prestation peut être déterminée par l'avantage économique

obtenu par le débiteur de la contribution, ou par le coût de la mise à

contribution par celui-ci – dans le cas concret – des prestations étatiques,

rapporté à l'ensemble des coûts liés à ces dernières (ATF 139 III 334 consid.

3.2

). La jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur

l'avantage économique obtenu (cf. Michael Beusch, Abgaberecht, in: Fachhandbuch

Verwaltungsrecht, 2015, no 22.79 et les réf. citées en note de bas de page 166;

Felix Uhlmann, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der

Praxis, in: Kausalabgaben, 2015, p. 87 ss, 89).

4.

En l’occurrence, l’on retire des explications du recourant que

l’émolument qui lui est réclamé en contrepartie de la délivrance de l’autorisation

d’inscrire au registre foncier le droit d’emption, constitué en sa faveur sur

la parcelle n°2******** de 3********, violerait le principe susrappelé de

l’équivalence. L’autorité intimée conteste, pour sa part, que tel soit le cas; elle

met en avant l’intérêt que le recourant avait à obtenir une décision constatant

le non-assujettissement à la LFAIE de son acquisition de cet immeuble à titre

de résidence principale.

a) Le recourant reproche en premier lieu à

l’autorité intimée d’avoir statué au-delà de ce qui lui était demandé. Alors

qu’il avait initialement requis celle-ci de l’autoriser à faire inscrire le

droit d’emption au registre foncier, l’autorité intimée a finalement statué sur

l’autorisation d’acquérir dans son ensemble.

Le recourant semble évoquer à cet égard l'adage

"ne eat iudex ultra petita partium", selon lequel le juge ne peut

dépasser le cadre fixé par les conclusions des parties, que l’on pourrait

déduire de l'art. 3 LPA-VD (cf. arrêts 2C_682/2012 du 7 février 2013 consid.

1.

;2C_1016/2011 du 3 mai 2012 consid. 5.1, non publié sur ce point in ATF 138

I 196). En procédure administrative contentieuse, l'objet du litige est sans

doute circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité

de recours (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p.

414), même si celle-ci peut modifier la décision attaquée à l'avantage comme au

détriment du recourant. (cf. art. 89 al. 1 et 2 LPA-VD). Ainsi, aux termes de

l’art. 79 al. 2 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de

l’art. 99 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent

du cadre fixé par la décision attaquée (cf. Benoît Bovay/Thibault

Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012,

ch. 3.1 ad 89 LPA-VD). S’agissant en revanche de la procédure non contentieuse,

l’application de ce principe est moins évidente. En effet, la maxime

inquisitoriale impose à l’autorité, vu l’art. 28 al. 1 LPA-VD, d’établir les

faits d'office. De même, celle-ci n'est pas liée par les offres de preuves

formulées par les parties (al. 2). En revanche, l’autorité n’a pas à accorder

d’office aux administrés des droits que la loi fait dépendre d’une demande de

leur part (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes

administratifs et leur contrôle, 3ème éd., Berne 2011, n°2.2.6.5 p.

300, réf. citée).

Le mandataire du recourant a indiqué à l’autorité

intimée que l’acte du 30 octobre 2014 fixait au 31 juillet 2015 l’échéance du

transfert immobilier avec prise de possession de l’habitation. L’exécution du

transfert était toutefois conditionnée à l’obtention préalable par le recourant

d’une autorisation de séjour. Dans l’intervalle, le recourant a requis l’annotation

au registre foncier du droit d’emption sur la parcelle n°2******** que les

vendeurs de celle-ci lui avait concédé. A teneur de l’acte notarié, il lui

appartenait d’obtenir préalablement une autorisation de séjour pour faire

inscrire ce droit. Or, compte tenu de la nature particulière de l’autorisation

délivrée au recourant, par définition limitée dans le temps, le Conservateur du

Registre foncier du district de Lavaux-Oron a refusé de donner suite à sa

réquisition, tant et aussi longtemps qu’il ne produisait pas une attestation de

domicile actuel en Suisse. Dans l’impossibilité de produire en l’état un tel

document, le recourant a saisi l’autorité intimée, afin que celle-ci statue. Dans

sa décision, l’autorité intimée ne s’est pas limitée à autoriser l’inscription

du droit d’emption au registre foncier; elle a constaté que l’opération

d’acquisition dans son ensemble n’était pas assujettie au régime de

l’autorisation. Elle a cependant assorti cette décision de l’obligation faite

au recourant de produire, au 31 octobre 2015, au plus tard tout document démontrant

la constitution d’un domicile effectif en Suisse. L’on ne voit cependant pas

que l’autorité intimée ait statué au-delà de ce qui lui avait été demandé. Du

reste, dans sa demande du 26 janvier 2015, le recourant a exposé les faits et

les circonstances du cas d’espèce, en priant simplement celle-ci de statuer; il

n’a jamais limité sa demande à l’octroi d’une autorisation d’inscription du

droit d’emption au registre foncier, comme il semble aujourd’hui le prétendre.

On relève par ailleurs que dans sa correspondance du 6 mars 2015 à l’autorité

intimée, son mandataire a expressément indiqué que les «conclusions» 1 à 3 du

dispositif de la décision du 6 février 2015 lui convenaient «parfaitement». Il

n’a du reste pas recouru contre celles-ci. Dès lors, les explications du

recourant selon lesquelles l’autorité intimée aurait statué au-delà de ce qui

lui était demandé ne peuvent être suivies.

b) Selon le recourant, la décision attaquée

représente pour lui un avantage moindre, car elle lui permet seulement de faire

inscrire le droit d’emption, qui serait un accessoire (et une garantie) de la

vente, laquelle ne serait pas soumise à autorisation. Sur ce dernier point, le

recourant se réfère au ch. 51.2 des instructions de l’Office fédéral de la

justice (ci-après: OFJ) aux offices du registre foncier, du 1er

juillet 2009 (ci-après: instructions), aux termes duquel:

«(…)

Si I'acquéreur envisage I'acquisition d'un tel immeuble, I'office du

registre foncier doit vérifier que toutes les conditions du non-assujettissement

sont remplies avant de pouvoir inscrire directement I'acte juridique dans le

grand livre. L'acquéreur doit être autorisé à prendre domicile au lieu de

situation de I'immeuble (il sera en général détenteur d'une autorisation de

séjour ou permis B). II doit déclarer par écrit qu'il utilisera I'immeuble

comme résidence principale pour lui-même et sa famille (art. 18a, al. 2, let. a

et b, OAIE). L'office du registre foncier doit en outre contrôler que

I'immeuble ne sert pas à un placement de capitaux prohibé (art. 12, let. a,

LFAIE), à savoir que I'acquéreur n'acquiert pas ou ne construit pas plus d'un

logement.

(…)»

Le recourant était titulaire d’une autorisation de

séjour, mais n’avait pas (encore) son domicile en Suisse. Faute de domicile

effectif en Suisse, il devait donc être considéré comme une personne à

l’étranger au sens de l’art. 5 al. 1 let. a LFAIE. Il n’était dès lors pas

fondé à se prévaloir de l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE pour échapper au régime de

l’autorisation. Cela valait aussi bien pour l’inscription du droit d’emption

que pour celle du transfert du droit de propriété, puisque les deux opérations

constituent une acquisition d’immeuble au sens de l’art. 4 al. 1 LFAIE (cf.

resp. let. f et let. a de cette disposition; s’agissant en particulier du

transfert de propriété, les instructions précitées de I’OFJ ne disent pas autre

chose [cf. ch. 52.11]). Dans des situations comme celle du recourant,

l’autorité intimée a pour pratique (large) — évoquée dans l’arrêt FO.2013.0008

du 28 avril 2014 consid. 4b/bb — de constater le non-assujettissement de

l’opération au régime de l’autorisation sur le vu du (seul) titre de séjour,

nonobstant le fait que le requérant n’a pas (encore) son domicile effectif en

Suisse, à charge (laquelle doit être inscrite au registre foncier sous la forme

d’une mention) pour le requérant de prouver ultérieurement qu’il a transféré

son domicile en Suisse. Les charges et conditions consacrent une certaine

tolérance dans le but de permettre à des ressortissants européens de pouvoir constituer

leur future résidence sur un terrain à construire alors même qu’ils ne sont pas

encore domiciliés dans notre pays (ibid.). La décision rendue en vertu de cette

pratique présente pour le recourant un avantage économique certain, dans la

mesure où cela lui a permis d’obtenir l’inscription de son droit d’emption

(rendu ainsi opposable aux tiers) et par là de garantir l’exécution de la

vente, avant même qu’il ait transféré son domicile en Suisse.

Le problème se posant dans les mêmes termes pour

l’inscription du droit d’emption et pour celle du transfert de propriété, le

fait que l’autorité intimée se soit prononcée sur le non-assujettissement de

l’acquisition par le recourant de l’immeuble en cause — et pas seulement de

l’inscription du droit d’emption y relatif — n’a pas eu pour effet d’augmenter

l’émolument litigieux, comme le montre d’ailleurs le mode de calcul de ce

dernier (cf. consid. 4d ci-après).

c) Le recourant fait valoir en outre que cette

décision ne présenterait de toute façon aucun intérêt pour lui, dans la mesure

où l’acquisition ne nécessitait aucune autorisation préalable. Il rappelle à

cet effet qu’il est de nationalité française, au bénéfice d’un permis de séjour

UE/AELE, que l’immeuble est destiné à abriter son domicile effectif et ne

servira pas à un placement de capitaux prohibé.

Toujours sous l’angle du principe de l’équivalence,

il a été jugé sur ce point que l'intérêt individuel à

l'inscription au registre foncier, difficile à déterminer concrètement, n'est

en principe que théorique et correspond à tous les avantages liés à

l'inscription des droits dans un tel registre, qu’ils soient liés à la

publicité relative à une telle opération ou aux présomptions qui en sont

déduites (art. 973 CC). Quand bien même une telle inscription peut ne pas être

une condition du transfert de propriété (art. 656 al. 2 CC; principe relatif de

l'inscription au registre foncier), elle demeure obligatoire pour pouvoir

ultérieurement disposer des biens immobiliers, que ce soit dans le cadre d'une

aliénation ou de l'inscription du droit réel limité. En outre, l'État engage sa

responsabilité pour la tenue de ce registre (art. 955 CC). La jurisprudence du

Tribunal fédéral a ainsi pu préciser que le respect du principe d'équivalence

dépend, d'une part, de savoir si l'utilisation du droit réel concerné est

rendue impossible ou compliquée exagérément; d'autre part, il faut prendre en

compte l'efficacité du service étatique, la responsabilité liée à l'activité de

l'État mais aussi la situation économique de l'administré et son intérêt à

l'accomplissement de l'acte (ATF 126 I 180 consid. 3 c/aa p. 191, avec

référence à l'arrêt du 30 septembre 1971 consid. 4 publié in: RNRF

52/1971 p. 360 ss.; v. en outre arrêt 2C_24/2012 du 12 avril 2012 consid. 5.2).

Le recourant se prévaut à cet égard de

l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE. Cette disposition, on

l’a vu, dispense de l’autorisation l’acquisition par des personnes à l'étranger

d’un immeuble servant de résidence principale à la personne physique qui

l'acquiert, au lieu de son domicile légal et effectif. Toutefois, le recourant

perd de vue qu’au jour où il a saisi le registre foncier d’une réquisition

d’inscription du droit d’emption, il n’était pas domicilié en Suisse au sens où

l’entend l’art. 2 al. 1 et 2 OAIE. Or, à défaut de domicile en Suisse,

l’hypothèse visée à l’art. 2 al. 2 let. b LFAIE n’est pas réalisée et

l’acquisition concernée est donc soumise à autorisation, ceci sous réserve de

la pratique large de l’autorité intimée, dont le recourant a bénéficié en vertu

de la décision attaquée (cf. sur ce point, arrêt FO.2008.0006 du 10 décembre

2008). Le recourant était encore légalement domicilié à Shanghai et, compte

tenu de la durée limitée de sa mission à l’Université de Lausanne, avait été

mis au bénéfice d’une autorisation de séjour UE/AELE. Le recourant était sans

doute en mesure de produire une autorisation valable de séjour au sens de

l’art. 33 LEtr; il ne s’était toutefois pas encore créé de domicile en Suisse, ce

qui aurait permis au conservateur de statuer conformément à l’art. 18a al. 2

let. a OAIE. Du reste, il a lui-même reconnu dans sa demande qu’il lui était impossible

de satisfaire à cette exigence préalablement requise par le conservateur du

registre foncier compétent.

Dès lors, contrairement à ce que le recourant

soutient, son acquisition de l’immeuble de 3******** était soumise au régime de

l’autorisation, sous réserve de la pratique large suivie dans la décision

attaquée. Confronté à une mise en suspens de sa réquisition par

le conservateur du registre foncier, le recourant se trouvait dès lors dans

la situation décrite par les art. 18 al. 1 LFAIE et 15 al. 3 let. a OAIE; or,

ces dispositions prescrivent, comme on l’a vu ci-dessus, à l’autorité intimée

de constater s'il y a assujettissement ou non au régime de l'autorisation. Il

ne fait guère de doute que le recourant avait intérêt à ce que l’autorité

intimée statue et constate en définitive le non assujettissement à la LFAIE de l’opération d’acquisition de l’immeuble de 3********.

d) Le recourant se plaint enfin de ce

que l’émolument qui lui est réclamé serait totalement disproportionné. Il

rappelle que la constitution d’un droit d’emption génère un émolument notarial

de 1'375 fr. et celle d’une vente à terme, de 8'250 fr.

Il a été jugé sur ce point qu'un émolument

au registre foncier de 2'238 fr. pour la constitution de deux cédules

hypothécaires de 900'000 fr. et de 240'000 fr., calculée au taux de 2,5‰, demeurait incontestablement raisonnable au

regard du principe d’équivalence (ATF 126 I 180 consid. 3 c/aa p. 191). Dans l’arrêt

2C_24/2012 du 12 avril 2012, précité, le Tribunal fédéral a jugé qu’il en

allait de même au regard des taux de 1,5 et 0,8‰ appliqués pour la perception d’un émolument de transfert de propriété

d’immeubles du défunt à ses hoirs et de la valeur de ceux-ci. Le grief de

violation du principe d'équivalence a donc été rejeté (consid. 5.2). Le

Tribunal fédéral a en revanche jugé, certes en matière de poursuites et

faillites, qu'un émolument équivalant au 2‰ du produit de la réalisation, pourtant

notifié conformément à l'art. 30 de l'ordonnance fédérale du 23 septembre 1996

sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur la poursuite

pour dettes et la faillite (OELP; RS 281.35), était contraire au principe de

l'équivalence. Il s'agissait pour les autorités zurichoises de percevoir un

émolument de 204'587 fr.80 (sur un produit total de 102'293'918 fr.10) à la

suite d'instructions données à une banque; or, pour la Haute Cour, un tel montant n'avait plus rien à voir avec la modicité de l'activité

administrative effectivement déployée dans le cas d'espèce (ATF 130 III 225

consid. 2.4 p. 229).

Dans le cas présent, l’autorité intimée a statué

conformément à l’art. 22 LVLFAIE, qui fixe un plancher de 100 fr. et un plafond

de 10'000 fr. S’agissant du montant de l’émolument, l’autorité intimée expose

dans sa réponse qu’elle a appliqué, dans le cadre de la “fourchette” prévue par

l’art. 22 LVLFAIE, un tarif de 1‰ du prix de vente (3,7 mios), en sus d’un

montant forfaitaire de 500 fr. qui est dû pour la rédaction de la décision. Ainsi,

pour constater le non-assujettissement de l’immeuble au régime d’autorisation,

un émolument total, équivalant à 1,135‰ du prix d’achat de

l’immeuble, a été demandé au recourant. Au regard

de la jurisprudence citée plus haut, il n’apparaît pas qu’un tel

montant puisse être considéré comme étant déraisonnable. L’émolument qui

lui est réclamé est en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie

par l’autorité intimée et l’avantage que le recourant en a retiré dans le cas

d’espèce. Sous l’angle du principe d’équivalence, la décision attaquée ne prête

ainsi pas le flanc à la critique.C’est par conséquent en vain que

le recourant se plaint de ce que cet émolument serait disproportionné.

5.

Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être

rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande qu’un

émolument judiciaire soit mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99

LPA-VD). En outre, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art.

55.

al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Commission foncière II, du 6 février 2015, est

confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A. X.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2015

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.