CDAP - FI.2016.0028 - 2016-06-22 - A. X.________/Municipalité de L'Abbaye

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 juin 2016

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; M. Alain Maillard et M. Cédric Stucker, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A. X.________, à

1********,

Autorité intimée

Municipalité de L'Abbaye, à l'Abbaye

Objet

Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)

Recours A. X.________ c/ décision de la Municipalité de

L'Abbaye du 28 janvier 2016 (facture de 3'700 fr.)

Faits

Vu les faits suivants

A.

A. X.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de

L'Abbaye, dans la localité de 1********, de la parcelle no 2********. B.

Y.________ Z.________ est propriétaire de la parcelle voisine no 3********.

B.

Dans le courant de l'année 2012, B. Y.________ Z.________ a fait

construire sur sa propriété un parking souterrain. La réalisation de ce projet

a notamment entraîné des travaux de terrassement. Un arrangement a été conclu

entre B. Y.________ Z.________ et A. X.________, en vertu duquel ce dernier a

accepté en particulier que la terre excavée de la parcelle n°3******** soit

entreposée sur sa propre parcelle n°2********, en contrepartie de quoi il a pu

disposer de cette terre pour réaliser sur sa parcelle des travaux

d'aplanissement de son terrain.

Après la réalisation des travaux menés sur chacune

des parcelles, la configuration présentée par le terrain le long de la limite

de propriété a suscité des discussions entre les deux propriétaires. Le litige

portait notamment sur un talus aménagé par A. X.________, qui empiétait sur la

parcelle de sa voisine. Aucun accord n'est intervenu à ce stade.

Le 16 avril 2014, B. Y.________ Z.________ est

intervenue auprès de la Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la municipalité),

qui, par décision du 30 avril 2014, a ordonné à A. X.________ de procéder à la

remise en état de son terrain dans un délai de trois mois.

Parallèlement, une procédure devant le Juge de paix

des districts du Jura-Nord vaudois et du Gros-de-Vaud a été introduite par A.

X.________, qui réclamait que B. Y.________ Z.________ construise un muret ou

tout autre ouvrage jugé suffisant.

Le 28 août 2014, la municipalité a rendu une

nouvelle décision, par laquelle elle a suspendu l'ordre de remise en état

jusqu'à droit connu sur la procédure en cours devant la justice de paix.

C.

Le 29 septembre 2014, B. Y.________ Z.________ a contesté cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La

cause a été enregistrée sous la référence AC.2014.0338.

La cour a tenu audience le 12 juin 2015. La

conciliation, tentée, a abouti à la transaction suivante:

I.

A. X.________ s'engage à retirer le talus de telle sorte qu'il

n'empiète plus sur la parcelle 3********, la pente actuelle étant maintenue et

le sommet étant reculé d'autant.

II.

A. X.________ exécutera ses travaux dans les règles de l'art,

sous sa responsabilité, d'ici au 30 septembre 2015. B. Y.________ Z.________

autorisera en tout temps l'accès à sa propriété pour l'exécution desdits

travaux; elle enlèvera notamment la palissade en bois se trouvant à proximité

du talus pour la durée des travaux.

III.

A. X.________ assumera les frais de ces travaux. Pour sa part, B.

Y.________ Z.________ participera aux coûts de ceux-ci par un versement unique

et forfaitaire de 3'500 (trois mille cinq cents) francs, montant payable d'ici

le 30 juin 2015 en main de M. A. X.________.

IV.

A la fin des travaux, les parties s'engagent à établir un

procès-verbal de réception en présence du syndic C.________ et du géomètre D.________.

V.

Les parties précisent que la terre et les matériaux retirés pour

l'exécution du chiffre I ci-dessus pourront rester et seront étalés sur la

planie.

VI.

Au vu de l'accord qui précède, la municipalité par son syndic déclare

révoquer les décisions des 30 avril et 28 août 2014. B. Y.________ Z.________

déclare retirer son recours. Chaque partie garde ses frais et renonce à des

dépens pour le surplus.

VII.

Les parties par leurs conseils adresseront à la Justice de paix des districts du Jura, Nord vaudois et Gros-de-Vaud une déclaration de

transaction (...) invitant le Juge à rayer la cause du rôle. Chaque partie

garde ses frais et renonce à des dépens pour cette procédure également.

Par décision du 22 juin 2015, le juge instructeur a

pris acte du retrait du recours et rayé la cause du rôle.

D.

Le 27 octobre 2015, la municipalité a été avisée de la fin des travaux

de retrait du talus.

Le 10 novembre 2015, le syndic C.________ et le

géomètre D.________ se sont rendus sur place pour vérifier les travaux

accomplis. Ils ont constaté qu'il restait encore à enlever les cailloux sur la

surface traitée, à remettre en place la barrière séparant les deux propriétés

et à replanter trois arbrisseaux. Afin, selon le procès-verbal établi, de

"clore cette affaire au plus vite, vu la période hivernale imminente",

ils ont décidé d'un commun accord de mandater directement l'entreprise E.________ SA pour ces travaux.

Le 14 décembre 2015, la municipalité a reçu de l'entreprise

E.________ SA la facture relative à ces

derniers travaux. Celle-ci s'élevait à un montant de 3'700 francs. La municipalité

l'a réglée le 2 février 2016.

Le 28 janvier 2016, la municipalité a adressé à A.

X.________ une lettre ainsi libellée:

"Par la présente [...], nous vous informons de ce qui

suit:

·

En date du 18 janvier 2016, la Municipalité a décidé de vous

retourner la facture de fr. 3'700.-. Dans un premier temps, notre autorité a

avancé ce montant par souci de régularité avec l'entreprise concernée.

Nous appliquons ainsi la décision de la Cour de droit

administratif et public, comme précisé dans la décision du juge instructeur du

22 juin 2015 au § III.

Ces dispositions peuvent faire l'objet d'un recours au

Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public [...]."

E.

Le 17 février 2016 (date du cachet postal), A. X.________ a saisi la

CDAP d'un recours contre cette lettre qu'il qualifiait de décision. L'acte, qui

ne comportait ni conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai

imparti. Le recourant a fait valoir avoir respecté les termes de la transaction

du 12 juin 2015. Il n'avait pas à prendre en charge d'autres frais. Il a dès

lors conclu à l'annulation de la décision attaquée.

Dans sa réponse du 7 avril 2016, l'autorité intimée

a conclu au rejet du recours.

Les écritures déposées dans le cadre de la cause

AC.2014.0338 ont été versées au dossier.

La cour a statué par voie de circulation, sans autre

mesure d'instruction.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des

recours qui lui sont soumis.

a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:

"1

Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet:

a. de

créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de

rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations.

2.

Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur

réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de

révision.

3.

Une décision au sens de

l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des

lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel,

qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et

contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret

relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les

réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un

acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à

faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre

manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2

p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).

b) En l'espèce, de prime abord, on ne voit pas en

quoi le fait de retourner au recourant la facture d'une entreprise privée

constituerait une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

Toutefois, à l'analyse des pièces du dossier, on

constate que c'est en fait l'autorité intimée, par son syndic, qui a mandaté

directement l'entreprise en question pour terminer les travaux de remise en

état du talus séparant la propriété du recourant de celle de B. Y.________

Z.________. Elle a estimé en effet lors de l'inspection locale du 10 novembre

2015.

que les travaux effectués par l'intéressé n'étaient pas suffisants et ne

respectaient pas les termes de la transaction judiciaire du 12 juin 2015.

L'acte attaqué doit ainsi être considéré comme une

décision sur les frais suite à l'exécution par substitution du chiffre I de la

transaction judiciaire du 12 juin 2015. Le recours auprès de la CDAP est dès

lors ouvert. Pour le surplus, l'acte du 17 février 2016, qui ne comportait ni

conclusions, ni motifs, a été régularisé dans le délai imparti. Il a de plus

été déposé dans le délai prescrit par l'art. 95 LPA-VD. En tant que

destinataire de la décision attaquée, le recourant dispose par ailleurs

manifestement de la qualité pour agir.

Il convient ainsi d'entrer en matière.

2.

a) L'exécution des décisions – auxquelles sont assimilées les

transactions passées devant une autorité de juridiction administrative (cf.

dans ce sens, Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd.,

Berne 2015, p. 405) – non pécuniaires est réglée par l'art. 61 LPA-VD, dont la

teneur est la suivante:

"1 Pour exécuter les décisions non

pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a. à

l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b. à

l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

2.

L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de

la police cantonale ou communale.

3.

Avant de recourir à un moyen de contrainte,

l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour

s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.

4.

S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut

procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.

5.

Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés

par décision de l’autorité."

L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens

d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte

directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par

lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche

remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib

343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement,

la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par

substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de

l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement,

la décision sur les frais suite à l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si

la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est

admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de

recours (arrêts AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6 et les références

citées). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner

l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas

faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,

dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf.

notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499 et arrêts AC.2008.0135 du 5 février

2009.

consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005 et AC.2005.0052 du 29 avril 2005

consid. 2). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne

peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à

l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de

droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de

base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades

ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une

liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 15 consid. 3 et

références; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 638 s.). En

revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de

l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être

contestés dans la mesure où ils n’ont pas été définis par la décision de base

(arrêt AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d’indications

telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en

condition de validité de la décision d’exécution (arrêts AC.2010.0185 du 6

décembre 2010 consid. 5; AC.2009.0247 du 30 mars 2010). Le contrôle de la

proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants

peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire

recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (André

Grisel, op. cit., p. 639; art. 61 al. 5 LPA-VD).

L'autorité peut faire procéder à l'exécution par

équivalent sans sommation préalable s'il y a péril en la demeure (art. 61 al. 4

LPA-VD) ou lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé n'obtempérera pas à

l'injonction parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté nécessaires (ATF 105

Ib 343 consid. 4b; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295 consid. 3a). Même si

cette dernière circonstance n’est pas mentionnée à l’art. 61 LPA-VD, il faut

considérer qu’elle garde sa pertinence, à l’instar de ce qui est le cas en

droit fédéral par rapport à l’art. 41 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre

1968.

sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) dont la teneur est

similaire (arrêt AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3 en référence à l'ATF

105.

Ib 343 consid. 4c; arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 5a).

b) En l'espèce, le recourant et sa voisine étaient

en litige au sujet d'un talus séparant les deux propriétés. Ils l'ont réglé en

concluant une transaction judiciaire dans le cadre de la procédure

AC.2014.0338. Le recourant s'est ainsi engagé à retirer à ses frais le talus

litigieux, de telle sorte qu'il n'empiète plus sur la parcelle de sa voisine,

la pente étant maintenue et le sommet étant reculé d'autant. Il devait exécuter

ces travaux jusqu'au 30 septembre 2015.

Le 10 novembre 2015, le syndic s'est rendu sur place

pour vérifier les travaux entrepris. Il a estimé que ceux-ci n'étaient pas suffisants.

Il restait encore à son sens à enlever les cailloux sur la surface traitée, à

remettre en place la barrière séparant les deux propriétés et à replanter trois

arbrisseaux. La municipalité a mandaté directement une entreprise pour réaliser

ces derniers travaux. Conformément à l'art. 61 al. 3 LPA-VD, elle aurait dû

toutefois au préalable sommer le recourant de les effectuer lui-même, en le

menaçant en cas d'inexécution de recourir à l'exécution par équivalent. Il n'y

avait en effet pas péril en la demeure au sens de l'art. 61 al. 4 LPA-VD. Il

n'était par ailleurs pas d'emblée clair que le recourant n'obtempérerait pas à

l'injonction. Ce n'est que dans un deuxième temps, en cas d'inexécution dans le

délai imparti, que la municipalité aurait pu ordonner l'intervention d'une

entreprise tierce, en rendant une décision sujette à recours que le recourant

aurait pu contester, en remettant notamment en cause le choix de l'entrepreneur

ou les modalités d'exécution.

Force est ainsi de constater que l'autorité intimée

n'a pas respecté les exigences légales et jurisprudentielles en matière

d'exécution par substitution. Elle a privé le recourant de la possibilité de

contester que la remise en place notamment de la barrière séparant les deux

propriétés fasse partie des travaux qu'il s'était engagé à réaliser aux termes

de la transaction judiciaire du 12 juin 2015. Dans la mesure où l'autorité

intimée ne pouvait pas faire abstraction de la phase de sommation prévue par

l'art. 61 al. 3 LPA-VD et mandater directement l'entreprise E.________ SA, les frais des travaux engagés

par cette dernière ne peuvent pas être mis à la charge du recourant (pour un

cas similaire, cf. arrêt GE.2011.0124 du 17 avril 2012 consid. 7).

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision attaquée.

Les frais de la cause sont mis à la charge de

l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).

Il n'est pas alloué de dépens, le recourant ayant

procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 10 du Tarif des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 –

TFJDA; RSV 173.36.5.1).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de L'Abbaye du 28 janvier 2016 est

annulée.

III.

Les frais de la cause, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge

de la Commune de L'Abbaye.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 juin 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.