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Décision

FI.2016.0133

CDAP - FI.2016.0133 - 2017-06-01 - Municipalité de Bassins/Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux, A._____, B.__, C.__, D.__, E.__, F.___, G.

1 juin 2017Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 11 octobre 2012, le Conseil communal de Bassins a adopté un règlement

communal sur la gestion des déchets (ci-après: le règlement communal). Ce

règlement a été remplacé par une nouvelle version le 21 juin 2016. Le règlement

communal, dans sa version de 2012, prévoyait à son art. 12, un dispositif de

financement de l'élimination des déchets urbains comprenant (hors TVA):

- une taxe au poids à hauteur de 110 centimes par kg

de déchets destinés à l'incinération, TVA non comprise (art.12 ch. 1);

- une taxe forfaitaire de 24 francs au maximum (TVA

non comprise) par an pour les habitants de plus de 20 ans, de 4 francs au

maximum (TVA non comprise) par an pour les habitants de moins de 20 ans et de

24 francs au maximum (TVA non comprise) par an par employé et par entreprise au

30 juin de l'année civile (art. 12 ch. 2);

- des taxes causales spéciales, pour des prestations

particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés

(art. 12 ch.3).

Suite à une réduction massive du tonnage des déchets

incinérables, passé de 181 tonnes en 2012 à 83 tonnes en 2014, les rentrées

financières liées à la taxe proportionnelle dépendante du tonnage ont diminué

et ont entrainé, pour l'exercice 2014, un déficit de quelque Fr. 140'000.-

pour un montant de recettes de fr. 85'000.-. La fiduciaire chargée de la

révision des comptes communaux a pour cette raison refusé d'approuver les

comptes 2014 lors de la clôture et demandé que des mesures soient prises. Pour

faire face à cette situation extraordinaire, la municipalité de Bassins

(ci-après: la municipalité) a décidé de faire usage de l'art. 12 ch. 3 du

règlement communal, qui lui permettait de prélever des taxes causales spéciales

en fonction des frais occasionnés et qui devait ainsi aussi lui permettre, de

son point de vue, de prélever un montant de "rattrapage".

B.

La municipalité a décidé que le rattrapage financier s'élèverait à

fr. 100.- par adulte et fr. 50.- par enfant. La facture

correspondante, portant la référence "Respect de la loi sur les déchets

pour 2014" a été envoyée à tous les habitants de Bassins en mai 2015, la

TVA venant s'ajouter aux montants précités.

C.

Vingt-six habitants de la Commune de Bassins (ci-après : la commune),

soit A.________, B._______, C._______, Y.________, D._______, E.________, F._______,

G.________ et H.________, I._______, J._______ et K._______, Z._______, L._______,

M._______ et N._______, O._______, P._______ et Q._______, R._______, S._______,

T._______, V._______, W._______et X._______, ont recouru en temps utile contre

la notification de cette taxe auprès de la Commission de recours en matière de

taxes et d’impôts communaux de la commune (ci-après: la commission de recours).

Le 21 janvier 2016, la municipalité a adressé un

rapport à l'attention de la commission de recours au sujet des recours susmentionnés.

Elle a expliqué à cette occasion les causes du déficit et le cadre légal qui

s'imposait à elle, notamment le fait que le droit fédéral interdisait de

financer l'élimination des déchets urbains au moyen de l'impôt général et

qu’elle se voyait ainsi contrainte de trouver un autre moyen de combler le

manque à gagner.

La commission de recours, composée de Anne-Marie

Bardel, Gérald Ernest et Olivier Jaquier, a admis les recours précités par

décisions du 14 octobre 2016 au motif que la municipalité n’avait pas le droit

de demander un rétroactif selon l’art. 12 ch. 3 du règlement communal.

D.

Le 14 novembre 2016, la municipalité (ci-après: la recourante) a recouru

contre les décisions précitées auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut principalement à l’admission

du recours et à la réforme des décisions attaquées, en ce sens que les recours

sont rejetés et les taxes de rattrapage correspondantes confirmées, et subsidiairement,

à l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées, la cause

étant renvoyée à l’instance précédente pour nouvelle décision au sens des

considérants et ordre étant donné à Olivier Jaquier de se récuser et de ne pas

participer aux délibérations de la commission de recours portant sur les taxes

de rattrapage.

Le 29 novembre 2016, la commission de recours

(ci-après: l'autorité intimée) a été invitée à se déterminer sur le grief

relatif à sa composition.

L'autorité intimée a répondu le 13 décembre 2016.

Elle expose que

l'art. 12 ch. 3 du règlement communal ne concerne pas les ordures ménagères,

mais uniquement les taxes causales pour des prestations particulières telles

que déchets spéciaux des ménages (par ex. peintures, antiparasitaires, piles,

médicaments et autres produits chimiques). Elle indique aussi qu'elle estime

que la recourante aurait dû demander le rétroactif "en fin d'année ou au

tout début de l'année suivante", mais ne pouvait pas demander un

rétroactif pour les années 2014 et 2015 plusieurs mois après le bouclement des

comptes communaux. Concernant la question de la récusation, elle annonce

qu'Olivier Jaquier "propose de retirer son recours" et que la

décision aurait été valable même sans sa signature. Si elle devait rendre à

nouveau une décision, elle rendrait une décision similaire. Elle s'étonne par

ailleurs de ce que la recourante ait fait recours seulement à l'encontre des 26

décisions datées du 14 octobre 2016 alors qu'il y en avait 18 autres portant

sur le même objet datées du 12 octobre 2016.

Le 15 décembre 2016, la juge instructrice de la CDAP

a informé les parties que dès lors qu'Olivier Jaquier n'était pas recourant

dans la présente procédure, mais tiers intéressé, il ne pouvait pas retirer son

recours.

Le 29 décembre 2016, l'autorité intimée a transmis

son dossier et s'est étonnée que la CDAP qualifie Olivier Jaquier de tiers

intéressé. Elle a demandé si Olivier Jaquier devait récrire une lettre disant

qu'il retirait son recours du 23 mai 2015.

La recourante s'est déterminée le 3 mars 2017 en se référant

à son recours. Elle a en outre relevé que le retrait du recours d'Olivier

Jaquier ne permettait en aucun cas de guérir le vice affectant toutes les

décisions querellées.

Le 6 mars 2017, les noms d'Olivier Jaquier et de Z.________

ont été retirés de la liste des tiers intéressés à leur demande.

Le 20 mars 2017, l'autorité intimée s'est encore

déterminée.

E.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours

toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant

l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui

est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute

autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon

l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux

(LICom; RSV 650.11), la municipalité a la qualité pour recourir contre les

décisions de la commission communale de recours. Les autres conditions de

recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en

matière.

2.

a) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que

toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce

que sa cause soit traitée équitablement. A teneur de l'art. 9 LPA-VD, toute

personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se

récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle

pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison

d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son

mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues

que l’art. 29 al. 1 Cst. (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).

Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art.

29.

Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité

administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire

naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter

que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision

en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut

s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est

pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;

il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent

redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées

objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement

individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid.

4.2

et les arrêts cités; ATF 127 I 196 consid. 2b; ATF 125 I 119 consid. 3b; TF

2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que

de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour

les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires (v.

arrêt TF 2C_831/2011 du

30.

décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale : AC.2014.0400

du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3).

Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne que les procédures

judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et

l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,

administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie

équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars

2015.

consid. 3.2;2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209

consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités

administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait

partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans

le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un

comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de

traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment

émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que

se trouvaient en situation de récusation les membres d'un exécutif communal qui

ont pris part comme jurés à un concours d'architecture et qui doivent ensuite

statuer sur un plan d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en

effet l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de l'appréciation

des oppositions au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours

(ATF 140 I 326 consid. 7.3). Dans le cas d’une municipalité statuant sur un

projet de construction, la CDAP a considéré que la municipale épouse de

l'ingénieur responsable des travaux aurait dû se récuser (AC.2011.0229 du 30

mai 2012).

Il résulte de ce qui précède que la portée de

l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité:

pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de

la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique

cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol.

II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les

autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes

physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF

1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid.TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5;

ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la

récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la

réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a

fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité

entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre

autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b

p. 477).

b) En l’occurrence, il est indéniable que l’autorité

intimée a statué en violation des règles sur la récusation. Olivier Jaquier,

membre de l’autorité intimée, avait un intérêt personnel direct dans la cause

puisqu’il devait, entre autres, traiter un recours qu’il avait lui-même déposé

contre le bordereau qui lui avait été adressé par la municipalité. Le fait qu'il

ait indiqué devant le tribunal de céans retirer son pourvoi devant la

commission de recours ne modifie pas la situation. En effet, dès lors que ce

pourvoi a été tranché et qu’une décision sur recours a été rendue, le retrait

du recours n’est plus possible. De plus, la déclaration de "retrait"

du recours en date du 6 mars 2017 ne modifie en aucune manière l’intérêt

personnel qu’Olivier Jaquier avait lorsque les décisions ont été rendues les 14

octobre 2016.

La procédure de prise de décision ayant été viciée,

les décisions attaquées doivent être annulées et l’affaire renvoyée à

l’autorité intimée pour nouvelle décision. Il conviendra que l’autorité intimée

se compose de façon à pouvoir statuer régulièrement au vu des règles régissant

la révocation. La situation est certes complexe dès lors que la taxe de

rattrapage a été adressée à tous les habitants de la commune et que ceux-ci

sont par conséquent tous concernés par la question, qu’ils aient ou non recouru

contre cette taxe. La question peut ainsi se poser de savoir si l’autorité

intimée est habilitée à statuer en comportant en son sein des citoyens de la

commune ou s’il se justifie qu’elle se compose autrement. Il ne revient pas au

tribunal de trancher ce problème de manière théorique. C’est à l’autorité

intimée qu’il convient de répondre à cette question.

3.

Le recours doit être admis pour un second motif, ayant trait à la

motivation de la décision attaquée.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.

29.

al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst/VD, 33 al. 1 LPA-VD). L'autorité doit examiner les

arguments des parties et indiquer dans son prononcé les motifs qui la

conduisent à sa décision (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145; 139 V 496 consid.

5.1

p. 503/504; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237, et les arrêts cités). Elle n'est

toutefois pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments

soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer

séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se

limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit

que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et

l'attaquer à bon escient (ATF 142 III 433 consid. 4.3.2 p. 436; 142 I 135

consid. 2.1 p. 145; 142 II 154 consid. 4.2 p. 157, et les arrêts cités). Ces

exigences sont concrétisées à l’art. 42 let. c LPA-VD, selon lequel la

décision contient notamment les faits, les règles juridiques et les motifs sur

lesquels elle s'appuie.

b) La violation du droit d'être entendu commise en

première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se

déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours

dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, respectivement du

même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1

p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 s.; 126 I 68 consid. 2 p.

76.

s.; cf. art. 98 LPA-VD. La jurisprudence a toutefois précisé que la

guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement

grave des droits de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer

l’exception (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid.

4a p. 183 et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres, arrêts

GE.2012.0126 du 20 décembre 2012; GE.2004.0184 du 25 avril 2005). Il ne

faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la

violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un

oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant

réparé dans l'instance de recours (Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.7.4 p.

324; arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 consid. 1; GE.2012.0124 du 15

novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011).

La jurisprudence a également considéré qu'il

n'appartenait pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance

précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision

attaquée (arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 consid. 1a; AC.2013.0243 et

les nombreuses références citées).

c) Dans le cas présent, la décision attaquée indique

seulement que la recourante n’avait pas le droit de demander un rétroactif sur

la taxe forfaitaire selon l’art. 12 ch. 3 du règlement communal, mais

n'expose pas sur quelle raison elle se fonde. Le simple renvoi au règlement

communal ne suffit à l'évidence pas. La réponse de l’autorité intimée du 13

décembre 2016 n’est pas plus explicite. Elle y expose que

l'art. 12 ch. 3 du règlement communal ne concerne pas les ordures ménagères,

mais indique aussi que la recourante aurait dû demander le rétroactif "en

fin d'année ou au tout début de l'année suivante", mais ne pouvait pas

demander un rétroactif pour les années 2014 et 2015 plusieurs mois après le

bouclement des comptes communaux. En d’autres termes, l’autorité intimée semble

plutôt contester le moment où la taxe de rattrapage a été prélevée que son

principe même. Quoi qu’il en soit, l’argumentation de l’autorité intimée n’est

pas suffisamment claire au vu des exigences légales. De plus, la décision attaquée

ne se prononce absolument pas sur le point de l'impossibilité pour la commune

de financer la perte financière par l'impôt général, en vertu du principe du "pollueur-payeur",

alors que cette question est au cœur du problème et avait été largement

développé par la recourante dans son rapport de janvier 2016. Cela méritait

qu’une explication claire soit donnée sur ce point à la recourante en cas

d'annulation des bordereaux litigieux. En fin de compte, le tribunal ne peut

que constater que la motivation de la décision attaquée est lapidaire et n'a

pas été explicitée à satisfaction dans le cadre de la réponse si bien que le

vice est impossible à guérir dans la procédure devant le Tribunal cantonal

(cf., en dernier lieu, arrêt AC.2016.0385 du 8 décembre 2016, et les arrêts

cités). Le recours doit ainsi être admis pour ce motif également.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis. La cause sera

renvoyée à la commission de recours pour qu'elle statue sur la question de sa

composition et rende une nouvelle décision répondant aux exigences de l’art. 42

LPA-VD.

La recourante obtenant gain de cause, il ne sera pas

perçu de frais (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). La cause opposant la municipalité et

la commission de recours de la même commune, dépendant toutes deux de la même

caisse communale, l'allocation de dépens ne se justifie pas (art. 55, 91 et 99

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions attaquées sont annulées.

III.

La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans

le sens des considérants.

IV.

Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.

Lausanne, le 1er juin 2017

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.