FI.2017.0104

CDAP - FI.2017.0104 - 2018-06-01 - A.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Direction des finances et du patrimoine vert

1 juin 2018Français30 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Le règlement concernant la promotion et le développement du commerce

lausannois (ci-après: le règlement City Management) a été adopté par le Conseil

communal de la Ville de Lausanne le 23 janvier 2007 et est entré en vigueur le

1er mai 2007.

Ce règlement prévoyait d'instaurer une taxe qui

devait financer les activités de la fondation City Management Lausanne,

fondation de droit privé créée afin de promouvoir et développer le commerce de

détail lausannois. Cette taxe était perçue auprès des personnes physiques ou

morales exploitant un commerce de détail, un parking ou un café-restaurant sur

le territoire de la commune de Lausanne.

Une disposition transitoire prévoyait que le montant

de la taxe pour l'année 2007 était réduit aux deux tiers de sa valeur.

De nombreux commerçants se sont opposés à leurs

taxations 2007, 2008 et 2009 par le biais d'une réclamation. Le 2 juillet 2007,

l'Association Super City Management Non Merci! (ci-après: l'Association ou la

recourante) a été créée dans le but d'assurer la défense des intérêts des

commerçants lausannois soumis à la taxe City Management. Parallèlement à ces

démarches, les commerçants et l'Association ont déposé une initiative communale

demandant l'abrogation du règlement.

Compte tenu du mécontentement soulevé par cette

taxe, le règlement a finalement été abrogé par le Conseil communal avec effet

au 1er janvier 2010.

Par décision sur réclamation du 21 octobre 2015, le Service financier de

la Ville de Lausanne (ci-après: le Service financier) a rejeté les réclamations

pour les années 2008 et 2009.

Le 20 novembre 2015, l'Association a formé un recours devant la

Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes

spéciales (ci-après: la Commission de recours ou l'autorité intimée), en

concluant principalement à la réforme de la décision sur réclamation en ce sens

qu'aucune taxe City Management n'est due par les membres de l'Association pour

les années 2008 et 2009 et, subsidiairement, à l'annulation de la décision sur

réclamation et au renvoi de la cause au Service financier pour nouvelle

décision.

Les 19 mai et 23 juin 2016, la Commission de recours, composée de cinq

membres, a tenu des audiences où chaque partie a pu exposer ses arguments.

Le 9 août 2017, elle a rendu son arrêt rejetant le

recours formé contre la décision sur réclamation du 21 octobre 2015. Selon le

rubrum de cet arrêt, la Commission était composée de A.________, président, B.________,

C.________, D.________ et E.________.

Le 14 septembre 2017, l'Association a interjeté un recours devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant

principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août 2017, la cause étant "renvoyée

à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une composition de la

Commission de recours communale qui ne doit pas changer entre l'audition et

l'émission de sa décision sur recours" et, subsidiairement, à la

réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de l'Association ne doivent

aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions

notifiées pour ces années sont annulées. A titre de mesures d'instruction, la

recourante requiert la production notamment des procès-verbaux des audiences

tenus par la Commission de recours. Elle demande également que l'autorité

intimée précise dans quelle composition elle a siégé lors des audiences des 19

mai et 23 juin 2016, ainsi que le jour de la délibération ayant mené à l'arrêt

litigieux.

Dans ses déterminations du 16 octobre 2017, la

Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) conclut au rejet du

recours.

Dans sa réponse du 27 octobre 2017, l'autorité

intimée conclut également au rejet du recours. S'agissant de la composition de

la Commission, elle admet qu'un de ses membres a dû se faire remplacer lors de l'audience

du 23 juin 2016. Elle considère toutefois que dans la mesure où la composition

de la Commission a été dûment annoncée aux parties au début de chaque audience,

la recourante aurait dû immédiatement soulever son moyen tiré de la composition

irrégulière de la Commission, sous peine d'être forclose à s’en prévaloir par

la suite. Il n'existerait pas de procès-verbal des audiences, mais uniquement des

notes internes qui ne pourraient être remises aux parties dès lors qu'elles

contiennent certains éléments de la délibération. L'autorité intimée affirme

que les membres de la Commission ont eu accès à ces notes de séance, ce qui

leur a permis de connaître le contenu des débats.

Le 5 mars 2018, la recourante a déposé une réplique

dans laquelle elle maintient ses conclusions.

Le 15 mars 2018, la Cour de céans a convoqué les parties à une audience

fixée au 20 avril 2018. La convocation invitait l'autorité intimée à se munir

des "notes de séance" évoquées dans sa réponse du 27 octobre 2018.

Dans un courrier du 23 mars 2018, l'autorité intimée

a demandé à être dispensée de comparaître. Elle a en outre fait part de son

refus de produire les notes de séance, qu'elle a qualifiées de documents

internes.

Par courrier du 28 mars 2018, le juge instructeur a

rejeté la demande de dispense. S'agissant des notes de séance, il a précisé

que, de son point de vue, leur qualification éventuelle de documents internes

avait peut-être pour effet de les soustraire à la consultation des autres

parties – ce qui serait discuté au besoin en audience –, mais pas à celle du

Tribunal. Par conséquent, la requête tendant à ce que l'autorité intimée

produise ces pièces lors de l'audience était maintenue.

Par courrier du 11 avril 2018 (reçu le 16 avril

2018), l'autorité intimée a fait savoir qu'elle serait représentée à l'audience

par son président et sa secrétaire.

Par courriel et courrier du 17 avril 2018, la

recourante a demandé que D.________ soit cité à comparaître aux côtés du

président de l'autorité intimée, subsidiairement un autre membre de cette

dernière. Si aucun autre membre de ladite autorité ne devait participer à

l'audience, elle en a requis le report.

Le 17 avril 2018, le juge instructeur a rejeté les

requêtes en question.

Le 20 avril 2018, la Cour a tenu une audience lors

de laquelle elle a recueilli les explications des parties et de leurs

représentants. L'Association agissait par l'intermédiaire de F.________ et de G.________,

assistés de Me Nicolas Urech, avocat à Lausanne, ainsi que de Me Loïc Staub,

avocat-stagiaire. L'autorité intimée était représentée par A.________,

président, ainsi que par H.________, secrétaire/greffière et l'autorité

concernée par I.________, adjoint au premier conseiller juridique et J.________,

chef de service.

Le procès-verbal d’audience a été envoyé aux parties

qui ont eu l'occasion de se déterminer sur son contenu.

Le 27 avril 2018, l'autorité intimée a apporté une

correction au procès-verbal. Le 2 mai 2018, l'autorité concernée a fait savoir

qu'elle n'avait pas de remarques. Le même jour, la recourante a déposé des

observations au terme desquelles elle a maintenu ses conclusions.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), le recours est intervenu en temps utile.

b) A qualité pour former recours au sens de l'art.

75.

LPA-VD toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Une association

peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts. Elle peut

cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts

que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la

majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de

ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours. En revanche,

elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une

minorité d'entre eux (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.). Les conditions précitées

doivent être remplies cumulativement: il s'agit d'éviter l'action populaire.

Celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou

des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours

n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au

domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et

immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la

décision litigieuse a été rendue (ATF 136 II 536 consid. 1.1 p. 538 s.).

En l'occurrence, l'Association dispose de la qualité

pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où elle a

pris part à la procédure devant l'autorité précédente et que son but est de

défendre l'intérêt de ses membres, soit les commerçants soumis à la taxe City

Management, par la conduite d'actions juridiques, notamment par des recours de

type individuel et collectif, dans le but de faire prévaloir les droits de ses

membres qui en ont personnellement exprimé leur accord (cf. art. 2 et 3 des

statuts de l'Association). En outre, l'autorité précédente lui a reconnu la

qualité pour recourir au motif que la majorité de ses membres était directement

touchée par la décision attaquée. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre

que la recourante est légitimée à agir aussi dans la présente procédure.

c) Le recours satisfait par ailleurs aux conditions

formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en

matière.

2.

La recourante soulève un grief formel tiré du droit à la composition

régulière du tribunal (cf. art. 30 al. 1 de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse [Cst.; RS 101] et art. 6

par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés

fondamentales [CEDH; RS 0.101]). Cette garantie revêtant un caractère

formel, sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée,

indépendamment des chances de succès et des moyens que la recourante soulève

dans la procédure au fond (cf. ATF 142 I 93 consid.

8.3

p. 95; 139 III 120 consid.

3.2.2

in fine p. 125 et la jurisprudence citée). Il convient donc d'examiner en

premier lieu ce grief.

a) La recourante soutient que la Commission de

recours a statué dans une composition irrégulière. Elle indique que K.________

était présent lors de l'audience du 23 juin 2016 alors qu'il ne figure pas dans

la composition de la Commission de recours mentionnée dans le rubrum de la

décision attaquée. Elle relève également l'absence de procès-verbal des

audiences, carence qui empêcherait la recourante de connaître la composition

effective de l'autorité intimée. Cette carence aurait également pour

conséquence que les membres qui n'ont pas siégé lors de l'une des audiences n'ont

pas pu être informés des mesures d'instruction entreprises et du contenu des

débats.

Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient pour sa

part qu'étant donné qu'elle est une commission de milice, on ne saurait poser

les mêmes exigences quant à sa composition que pour un organe judiciaire

fonctionnant à temps plein. Elle admet que D.________, membre titulaire de la

Commission, a dû faire appel à un suppléant, K.________, lors de l'audience du

23.

juin 2016. Elle s'étonne que la recourante ne soulève ce moyen qu'au stade

du recours devant la CDAP, dans la mesure où la composition de la Commission

lui avait été annoncée à chaque début d'audience. S'agissant du moyen tiré de

l'absence de procès-verbal, l'autorité intimée relève que les membres de la Commission

ont eu libre accès aux notes de séance, ce qui leur a permis de connaître le

contenu des débats. Dès lors que ces notes contiennent des éléments de la

délibération, elles ne pourraient être transmises à la recourante.

A la suite de l'audience, la recourante a complété

la motivation du grief de composition irrégulière en faisant valoir que,

lorsque la décision attaquée avait été prise, seuls deux des cinq membres de

l'autorité intimée figurant sur le rubrum étaient toujours en fonctions.

b) Le droit à une composition régulière de

l'autorité est régi par l'art. 30 al. 1 Cst., qui s'applique aux seules

autorités judiciaires et par l'art. 29 al. 1 Cst., qui vise l'ensemble des

autorités, qu'elles soient judiciaires ou administratives. En effet, selon son

texte clair, l'art. 30 al. 1 Cst. ne s'applique qu'aux autorités ou magistrats

qui exercent des fonctions juridictionnelles, le critère déterminant étant la

nature fonctionnelle et non organique de l'autorité (ATF 142 I 172 consid. 3.1

p. 173 et les réf. citées).

aa) D'après une jurisprudence constante, l'art. 30

al. 1 Cst. n'exige pas que l'autorité judiciaire appelée à statuer soit

composée des mêmes personnes tout au long de la procédure (cf. ATF 117 Ia 133 consid.

1e p. 135 et la réf.; TF 4A_263/2012 du 22 octobre 2012 consid. 2.1.2). La

modification de la composition de l'autorité judiciaire en cours de procédure

ne constitue donc pas en tant que telle une violation de l'art. 30 al. 1 Cst.

Elle s'impose nécessairement lorsqu'un juge doit être remplacé par un autre

ensuite de départ à la retraite, d'élection dans un autre tribunal, de décès ou

en cas d'incapacité de travail de longue durée. Il serait en revanche

inadmissible de remplacer sans raison un juge après que des mesures

d'instruction importantes ont été mises en œuvre, comme en matière pénale

l'audience principale garantissant l'oralité des débats pénaux (TF 1B_311/2016

du 10 octobre 2016 consid. 2.2 et les arrêts cités).

Le seul fait que le juge n'ait pas participé à une

mesure d'instruction n'est pas constitutif d'une violation de l'art. 30 al. 1

Cst. Certes, les parties à un procès ont droit à ce que seul un juge qui a

connaissance de leurs allégués et de la procédure probatoire prenne part à la

décision. Selon la jurisprudence, il suffit cependant que le juge intervenant

pour la première fois dans une affaire ait pu prendre connaissance de l'objet

du litige par l'étude du dossier (ATF 141 V 495 consid. 2.3 p. 500;

117.

Ia 133 consid. 1e p. 134).

Si une modification intervient dans la composition

de l'autorité de jugement constituée initialement, il appartient à ce tribunal

d'informer les parties du remplacement de juges qui est envisagé et des raisons

qui le motivent; les parties ne peuvent se voir reprocher un défaut de

motivation de leur grief de violation de l'art. 30 al. 1

Cst. que si elles connaissent les motifs justifiant le changement. Le

droit à une composition régulière du tribunal doit être examiné de la même

façon que le droit à un tribunal indépendant (ATF 142 I 93 consid.

8.2

p. 94; cf. aussi TF 4A_1/2017 du 22 juin 2017 consid. 2.1.3;4A_430/2016 du

7.

février 2017 consid. 2).

Le droit à une composition régulière de l'autorité

de jugement n'est respecté que si, de manière ininterrompue du début à la fin

de la procédure judiciaire – y compris en particulier le prononcé de la

décision en cause –, cette décision est préparée puis prise par des personnes

qui remplissent toutes les conditions légales pour ce faire (Jacques Dubey,

Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits

sociaux et politiques, 2018, no 4241 et la jurisprudence citée). Il est violé

notamment lorsqu'un juge prend part à une décision, alors qu'il n'est plus en

fonctions (ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218).

bb) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne

a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause

soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence

a tiré de cette disposition un droit à ce que l'autorité administrative qui

statue, le fasse dans une composition correcte et impartiale. Cette disposition

n'exclut pas une certaine liberté dans la composition de l'autorité, par

exemple en permettant la participation de suppléants dans le processus

décisionnel. Il faut toutefois, lorsque cela est possible, que la composition

soit fondée sur des critères objectifs (ATF 142 I 172 consid. 3.2 p. 173 dans

une affaire concernant la Chambre des notaires du canton de Vaud; TF

2C_780/2016 du 6 février 2017 consid. 4.1). La composition de l'autorité est

définie selon les règles du droit de procédure ou d'organisation. Celui-ci

prévoit généralement des quorum afin d'assurer le fonctionnement des autorités

collégiales. L'autorité est ainsi valablement constituée lorsqu'elle siège dans

une composition qui correspond à ce que le droit d'organisation ou de procédure

prévoit. Par conséquent, lorsqu'un membre de l'autorité est appelé à se récuser

ou ne peut, pour une autre raison, prendre part à la décision, il doit, dans la

mesure du possible, être remplacé. Si l'autorité statue alors qu'elle n'est pas

valablement constituée, elle commet un déni de justice formel (TF 2C_780/2016

du 6 février 2017 avec renvoi à l'ATF 142 I 172).

cc) Il est contraire à la bonne foi d'attendre la

procédure de recours pour se plaindre pour la première fois de la violation

d'une garantie de procédure alors que le vice était déjà connu auparavant (ATF

142.

I 155 consid. 4.4.6 p. 158 s.; TF 5D_7/2015 du 13 août 2015 consid. 5;

4A_604/2014 du 30 mars 2015 consid. 2.3.2;6B_98/2011 du 24 mars 2011 consid.

2). En particulier, le grief tiré de la composition irrégulière d'une autorité

doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui constate un tel vice et ne

le dénonce pas sans délai, mais laisse le procès se dérouler sans intervenir,

agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de dénoncer ultérieurement

cette violation (ATF 140 I 240 consid. 2.4 p. 244, 271 consid. 8.4.3; 139 III

120.

consid. 3.2.1 p. 124). La partie ne saurait en effet "garder en

réserve" le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière

de l'autorité et ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure

(CDAP GE.2010.0016 du 14 octobre 2010 consid. 3b).

c) Il convient d'examiner la nature de l'autorité

intimée, ainsi que les règles qui régissent la procédure devant elle.

aa) Intitulé "Commission communale de

recours", l'art. 45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts

communaux (LICom; RSV 650.11) a la teneur suivante:

"1 Chaque commune doit instituer une

commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal

ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.

2.

Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente

loi, cette commission peut être saisie d’un recours contre toute décision prise

en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales."

Sous le titre "Audition du recourant",

l'art. 47 al. 1 LICom dispose que la "commission de recours convoque le

recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge

nécessaires".

Intitulé "Actes soumis", l'art. 47a LICom

prévoit ce qui suit:

"Les dispositions de la loi sur les impôts directs

cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours

contre les décisions de la commission communale de recours. La municipalité a

la qualité pour recourir contre les décisions de la commission communale de

recours. Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est

applicable."

La procédure devant les commissions communales de

recours est régie en particulier par les art. 73 ss LPA-VD (David Equey, Les

impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012 II hors-série, p. 175 et 179).

Par ailleurs, aux termes de l'art. 29 LPA-VD,

disposition applicable à toute procédure devant les autorités administratives

ou de justice administrative (cf. art. 23 LPA-VD), l'audition des parties ou de

témoins doit être menée par l'autorité elle-même, ou par une personne déléguée

(al. 3). L'administration des preuves fait l'objet d'un procès-verbal (art. 29

al. 4 LPA-VD).

La tenue d'un procès-verbal s'impose également au vu

du droit des parties de participer à l'administration des preuves essentielles,

comme composante du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Le

droit d'être entendu confère aux parties le droit d'obtenir que leurs

déclarations et celles de témoins ou d'experts qui sont importantes pour

l'issue du litige soient consignées dans un procès-verbal, tout au moins dans

leur teneur essentielle; la consignation des déclarations dans une note du

dossier ou dans les considérants de la décision ne saurait pallier l'absence de

procès-verbal. La verbalisation des déclarations pertinentes vise à donner

l'occasion aux parties de participer à l'administration des preuves et de se

prononcer effectivement sur leur résultat. Elle doit aussi permettre à

l'autorité de recours de contrôler, s'il y a lieu, que les faits ont été

constatés correctement par l'autorité inférieure (TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008

consid. 5.1 avec renvoi aux ATF 131 II 670 consid. 4.3 p. 679 et 126 I 15 consid.

2a/aa p. 16). Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé que les parties

pouvaient renoncer à la tenue d'un procès-verbal (ATF 142 I 86 consid. 2.4 avec

renvoi à l'arrêt précité 1C_82/2008 consid. 5.2 s'agissant du compte-rendu

d'une inspection locale).

bb) Sous le titre "Commission permanente de

recours en matière d’impôt communal", l'art. 42 du règlement du Conseil

communal de Lausanne du 12 novembre 1985 (ci-après: le règlement) dispose ce

qui suit:

"La Commission permanente de recours en matière d’impôt

communal et de taxes spéciales est chargée de se prononcer sur les recours que

la législation cantonale place dans sa compétence (article 45 LlCom). Le nombre

de ses membres – trois au moins – et de ses suppléants est fixé au début de

chaque législature. Les fonctionnaires communaux lausannois ne peuvent en faire

partie."

L'art. 42 du règlement fait partie de la Section F

"Commissions" (art. 36 à 49), du Chapitre III "Attributions et

compétences" du Titre premier "Le Conseil et ses organes", le

terme "le Conseil" désignant le Conseil communal (cf. art. 1 du

règlement).

Parmi les commissions, le règlement distingue (cf.

not. art. 45) entre celles qui sont nommées par le Bureau du Conseil – ce qui

constitue la règle (cf. art. 36 al. 2) – et celles qui sont nommées par le

Conseil lui-même.

Intitulé "Commissions élues par le

Conseil", l'art. 37 du règlement prévoit que les membres des commissions

permanentes sont élus par le Conseil lors de la première séance ordinaire de la

législature, pour la durée de celle-ci (al. 2).

Sous la note marginale "Travail des

commissions", l'art. 45 du règlement prévoit que les commissions nommées

par le Conseil se constituent elles-mêmes, nomment leur président et leur

rapporteur (al. 3). Aux termes de l'art. 46 du règlement, en règle générale,

les commissions tiennent leurs séances à l’Hôtel de Ville ou dans d’autres

locaux de l’administration communale. Elles ne peuvent valablement délibérer

que si la majorité de leurs membres est présente. Leurs décisions sont prises à

la majorité relative. Le président prend part au vote. En cas d’égalité des

voix, il tranche.

Selon le site Internet de la Ville de Lausanne, la

Commission de recours en matière d'impôt communal est composée de cinq membres

et de cinq suppléants.

cc) Selon la jurisprudence citée plus haut, la

nature d'une autorité doit être examinée d'un point de vue fonctionnel et non

organique. Le fait que l'autorité intimée constitue un organe du législatif

communal n'exclut donc pas de la qualifier d'autorité judiciaire. D'après la

doctrine, les commissions communales de recours en matière d'impôts sont des autorités

juridictionnelles (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative

vaudoise, 2012, no 2.1 ad art. 5 LPA-VD), car, à la différence des autres

commissions constituant des émanations de l'organe délibérant de la commune,

elles n'ont aucune fonction d'ordre politique (Equey, op. cit., p. 178). Selon

l'exposé des motifs relatif au projet de loi sur les impôts communaux,

l'institution d'une voie de recours à la commission communale de recours en

matière d'impôts avait pour but de garantir au contribuable une justice

indépendante (EMPL sur les impôts communaux, BGC automne 1956, p. 588).

Il y a donc lieu d'admettre que l'autorité intimée

est de nature juridictionnelle.

d) Des écritures et des pièces du dossier, ainsi que

des déclarations des parties à l'audience, il ressort ce qui suit.

La Commission de recours est composée de cinq

membres désignés par le Conseil communal. Chaque membre a un suppléant. Ce sont

donc au total dix membres qui sont désignés en début de législature, soit en

l'occurrence avec effet au 1er juillet 2016. La composition peut

évoluer en cours de législature et à l’issue de celle-ci. La Commission siège

le jeudi en fin d’après-midi pour que cela soit conciliable avec l’activité

professionnelle de ses membres. Chaque titulaire a un suppléant attitré, en

fonction de son appartenance politique. Les audiences permettent aux parties de

s’exprimer. Les membres de la Commission de recours se réunissent trente

minutes avant l'audience. Généralement, la décision est prise au terme de

celle-ci.

La Commission ne protocole pas les déclarations des

parties dans un procès-verbal. La greffière prend des notes de séance

manuscrites, à la volée, en utilisant des abréviations. Ces notes lui

permettent de rédiger la partie en fait de la décision. Elles contiennent

également des éléments de délibération. Au terme des audiences, la greffière

consigne les impressions des membres de la Commission. S’il y a des souhaits d’obiter

dictum, elle les relève également. Sur la base de ces notes, la greffière rédige

le projet de décision, ce qui est fait, dans la très grande majorité des cas,

dans les semaines qui suivent. Les notes de la greffière peuvent être

consultées par les membres de la Commission. S'agissant de notes personnelles,

elles ne sont pas versées au dossier.

Lors du changement de législature, le 1er

juillet 2016, seuls deux membres titulaires de la Commission de recours, soit

le président et C.________, sont restés en fonctions. Un membre suppléant, K.________,

est devenu titulaire. Les autres membres titulaires, dont D.________, ont

quitté leurs fonctions.

Dans la procédure engagée par le recours de

l'Association du 20 novembre 2015, deux audiences se sont tenues,

respectivement le 19 mai et le 23 juin 2016, en fin de journée, de 17h45 à

19h30 environ. Lors de la première audience, D.________ était présent, ainsi

que les quatre autres membres de la Commission de recours qui figurent dans le

rubrum de la décision attaquée. Le président a introduit la cause, puis la

composition a été communiquée aux parties. Le président a ensuite expliqué le

fonctionnement de la Commission, le déroulement de l’audience ainsi que la

suite de la procédure. Chaque grief a été examiné de façon à ce que les parties

puissent s’exprimer à leur sujet et que la Commission puisse poser des

questions. Durant l'audience, environ la moitié des griefs soulevés par la

recourante ont été abordés. Au terme de l'audience, des mesures d’instruction

ont été décidées, soit notamment de requérir la production de pièces. A ce

stade, la cause n’était donc pas encore en état d’être jugée.

Lors de la seconde audience, tenue le 23 juin 2016, D.________

a été remplacé par K.________. Le président ne se rappelle pas d'avoir informé

les parties du changement dans la composition de la Commission, mais il a

décliné l’identité des membres de la Commission présents ce jour-là. F.________

a déclaré qu'elle ne s'était aperçue du changement dans la composition qu'à la

réception de la décision attaquée. Elle connaissait K.________, puisqu'elle

avait eu avec lui en 2008 une vive discussion concernant le "City

Management".

Il y a eu une brève délibération au terme des deux

audiences. La secrétaire ne se souvient pas si les membres de la Commission ont

demandé à consulter ses notes de séance. Un projet de décision a d'abord été

soumis au président, avant d'être mis en circulation auprès des autres membres

de la Commission – dont D.________ – (à l'exclusion de K.________), par un

courriel de la greffière/secrétaire du 5 juillet 2017 ayant la teneur suivante:

"Je vous prie de trouver

en annexe le projet d'arrêt dans ce dossier. Comme vous pourrez le constater,

au terme de cette analyse, il est apparu que la taxe City Management était en

fait un impôt d'affectation, et que celui-ci remplissait les exigences légales.

Le recours de l'association est dès lors rejeté. Je précise que le projet qui

vous est soumis a d'ores et déjà été relu et corrigé par [le président]. Je

vous remercie de me faire part de vos éventuelles remarques d'ici au 25 juillet

prochain. Passé ce délai, l'arrêt sera notifié aux parties."

Seul un des quatre destinataires du message a

répondu. Les trois autres ont manifesté leur accord de façon tacite.

Le président et la secrétaire ont confirmé en

audience que la décision avait été prise au terme de la circulation du projet,

dans le courant de 2017. Plus précisément, le président a déclaré qu'il y avait

eu, à l’issue de l'audience du 23 juin 2016, une discussion sur les différents

arguments, mais que des questions de droit subsistaient. Il a ajouté que l’avis

Dispositif

de la Commission était déjà arrêté à ce moment. Il a par ailleurs expliqué que,

comme la décision ne pouvait être prise immédiatement après l'audience du 23

juin 2016, comme cela se fait habituellement, la question s'était posée, en

lien avec le changement de législature, de savoir s'il fallait recommencer

l'instruction de la cause depuis le début. Il avait ainsi été décidé de

transmettre un projet de décision aux (anciens) membres de la Commission qui

avaient participé aux audiences.

La décision attaquée reproduit sur deux pages

environ les arguments développés par les parties lors des deux audiences

(partie "En fait", let. J). Selon F.________, la relation qui en est

faite dans la décision attaquée est toutefois incomplète; en particulier, tout

le débat sur l'activité dans le cadre du "City Management" n'y figure

pas. Par ailleurs, la prénommée admet que l'Association ne s'est pas plainte de

ce qu'aucun procès-verbal n'était tenu lors des deux audiences.

e) Il s'avère ainsi que D.________, qui figure sur

le rubrum de la décision attaquée, n'a pas participé à l'audience du 23 juin

2016, à laquelle a assisté son suppléant K.________. Conformément à la

jurisprudence citée plus haut, le seul fait qu'un membre de l'autorité n'a pas

participé à une mesure d'instruction ne constitue pas une violation du droit à

une composition régulière de l'autorité, pour autant que l'intéressé ait pu

prendre connaissance du résultat de l'instruction par l'étude du dossier. Or,

en l'occurrence, il n'a pas été tenu de procès-verbal lors de l'audience en

question. Seules des notes de séance ont été prises, mais l'autorité intimée a

refusé, au motif qu'il s'agirait de documents internes, de les produire lors de

l'audience du 20 avril 2018, de sorte que la Cour de céans n'est pas en mesure

d'exercer un contrôle à cet égard. De toute façon, de telles notes ne

sauraient, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut (consid.

2c/aa), remplacer le procès-verbal. On rappelle que la tenue d'un procès-verbal

est prescrite par l'art. 29 al. 4 LPA-VD en lien avec l'administration des

preuves. Selon le Tribunal fédéral, les parties peuvent toutefois y renoncer. La

jurisprudence ne précise apparemment pas si cette renonciation doit être

expresse – ce qu'il y a lieu d'exiger en principe – ou si elle peut aussi être

manifestée par acte concluant.

Du moment que l'audience du 23 juin 2016, à laquelle

D.________ n'a pas participé, n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal,

l'autorité intimée a rendu la décision attaquée dans une composition

irrégulière. On ne saurait dire d'ailleurs que la recourante ait tardé à

soulever ce grief: elle ne pouvait connaître la composition dans laquelle la

Commission de recours allait statuer avant de recevoir la décision attaquée.

L'audience de la Cour de céans tenue le 20 avril

2018 a toutefois mis en lumière une autre irrégularité.

En effet, il est apparu que la décision dont est

recours n'a pas été prise au terme de la seconde audience, le 23 juin 2016, ce

qui peut être exclu déjà par le fait que D.________ était alors absent, tandis qu'il

figure sur le rubrum de la décision attaquée. Elle a plutôt été adoptée par

voie de circulation en juillet 2017, comme cela ressort en particulier du

courriel du 5 juillet 2017 auquel était joint le projet de décision. Or, à

cette date, seules deux des cinq personnes figurant sur le rubrum de la

décision attaquée – à savoir le président de l'autorité intimée et C.________ –

étaient toujours en fonctions. Les trois autres personnes n'étaient plus

membres de la Commission de recours depuis environ une année. En cela

également, la composition dans laquelle l'autorité intimée a statué était irrégulière.

Il semble d'ailleurs que les deux irrégularités soient liées, puisqu'il a été

décidé de transmettre un projet de décision aux anciens membres de la

Commission, qui avaient participé aux audiences, alors que, si celles-ci

avaient fait l'objet d'un procès-verbal, il aurait été possible de faire appel

aux membres nouvellement élus.

La décision attaquée a donc été rendue dans une

composition irrégulière, ce qui, au vu de la nature formelle de la garantie en

question, doit entraîner son annulation (cf. ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218)

et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une

composition régulière.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée; le dossier est retourné à l'autorité intimée, afin qu'elle

statue à nouveau dans une composition régulière.

Vu le sort du recours, les frais, par 1'500 fr.,

seront mis à la charge de la Commune de Lausanne (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91

et 99 LPA-VD). La recourante ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire

professionnel, elle a droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55, 91 et 99

LPA-VD), à la charge de la Commune de Lausanne.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts

communaux et de taxes spéciales du 9 août 2017 est annulée et la cause renvoyée

à cette autorité, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de

la Commune de Lausanne.

IV.

La Commune de Lausanne versera à l'Association Super City Management Non

Merci! une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1er juin 2018

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.