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Décision

FI.2017.0158

CDAP - FI.2017.0158 - 2019-03-27 - Municipalité de Bassins/Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de, A._____, B.__, C.__, D.__, E.__, F.____, G.

27 mars 2019Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 11 octobre 2012, le Conseil communal de Bassins a adopté un règlement

communal sur la gestion des déchets (ci-après: le règlement communal ou le

RGD). Ce règlement a été remplacé par une nouvelle version le 21 juin 2016. Le

règlement communal, dans sa version de 2012, prévoyait à son art. 12 un

dispositif de financement de l'élimination des déchets urbains comprenant (hors

TVA):

- une taxe au poids à hauteur de 110 centimes par kg

de déchets destinés à l'incinération, TVA non comprise (art.12 ch. 1);

- une taxe forfaitaire de 24 fr. au maximum (TVA non

comprise) par an pour les habitants de plus de 20 ans, de 4 fr. au maximum (TVA

non comprise) par an pour les habitants de moins de 20 ans et de 24 fr. au maximum

(TVA non comprise) par an par employé et par entreprise au 30 juin de l'année

civile (art. 12 ch. 2);

- des taxes causales spéciales, pour des prestations

particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés

(art. 12 ch.3).

A la suite d'une réduction massive du tonnage des

déchets incinérables, passé de 181 tonnes en 2012 à 83 tonnes en 2014, les

rentrées financières liées à la taxe proportionnelle dépendante du tonnage ont

diminué et ont entrainé, pour l'exercice 2014, un déficit de quelque 140'000

fr. pour un montant de recettes de 85'000 francs. La fiduciaire chargée de la

révision des comptes communaux a pour cette raison refusé d'approuver les

comptes 2014 lors de la clôture et demandé que des mesures soient prises. Pour

faire face à cette situation extraordinaire, la Municipalité de Bassins

(ci-après: la municipalité) a décidé de faire usage de l'art. 12 ch. 3 du

règlement communal, qui lui permettait de prélever des taxes causales spéciales

en fonction des frais occasionnés et qui devait ainsi aussi lui permettre, de

son point de vue, de prélever un montant de "rattrapage".

B.

La municipalité a décidé que le rattrapage financier s'élèverait à 100

fr. par adulte et 50 fr. par enfant. La facture correspondante, portant la référence

"Respect de la loi sur les déchets pour 2014", a été envoyée à tous

les habitants de Bassins en mai 2015, la TVA venant s'ajouter aux montants

précités.

C.

Vingt-six habitants de la Commune de Bassins (ci-après: la commune),

soit C.________, D.________, V.________, W.________, X.________, Y.________, B.________

et Z.________, E.________ et F.________, G.________, H.________ et I.________, AA.________,

J.________, K.________ et L.________, M.________, N.________ et O.________, P.________,

Q.________, R.________, S.________, T.________ et U.________, ont recouru en

temps utile contre la notification de cette taxe auprès de la Commission de

recours en matière de taxes et d’impôts communaux de la commune (ci-après: la

commission de recours).

Le 21 janvier 2016, la municipalité a adressé un

rapport à l'attention de la commission de recours au sujet des recours

susmentionnés. Elle a expliqué à cette occasion les causes du déficit et le

cadre légal qui s'imposait à elle, notamment le fait que le droit fédéral interdisait

de financer l'élimination des déchets urbains au moyen de l'impôt général et

qu’elle se voyait ainsi contrainte de trouver un autre moyen de combler le

manque à gagner.

La commission de recours, composée d'AB.________, de

AC.________ et d'Z.________, a admis les recours précités par décisions du 14

octobre 2016 au motif que la municipalité n’avait pas le droit de demander un

rétroactif selon l’art. 12 ch. 3 du règlement communal.

D.

Le 14 novembre 2016, la municipalité a recouru contre les décisions

précitées auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP). Elle a conclu principalement à l’admission du recours et à la

réforme des décisions attaquées, en ce sens que les recours sont rejetés et les

taxes de rattrapage correspondantes confirmées, et subsidiairement à

l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées, la cause

étant renvoyée à l’instance précédente pour nouvelle décision au sens des

considérants, ordre étant donné à Z.________ de se récuser et de ne pas

participer aux délibérations de la commission de recours portant sur les taxes

de rattrapage.

E.

Par arrêt du 1er juin 2017, la CDAP a admis le recours,

annulé les décisions, et renvoyé la cause à la commission de recours (cause

FI.2016.0133). Elle a en substance retenu que l'un des membres de l'autorité

intimée aurait dû se récuser, de sorte que le dossier devait lui être renvoyé

pour qu'elle statue dans une nouvelle composition (cf. consid. 2 let. b). Elle

a également relevé que la motivation de la décision attaquée ne respectait pas

les exigences du droit d'être entendu (cf. consid. 3 let. c).

F.

A la suite de l'arrêt du 1er juin 2017, le conseil communal,

dans sa séance du 20 juin 2017, a élu deux nouveaux membres à la commission de

recours, soit AD.________ et AE.________. Z.________ s'est récusé.

Dans sa nouvelle composition, la commission de

recours a auditionné le 21 août 2017 la municipalité, puis le 2 octobre

2017 les recourants qui en avaient fait la demande.

G.

Par décisions du 7 novembre 2017, la commission de recours, composée d'AB.________,

de AE.________, de AC.________ et d'AD.________, a admis les recours interjetés

par vingt-quatre habitants de la Commune de Bassins, deux habitants ayant

retiré leur recours, et renvoyé la cause à la municipalité pour qu'elle notifie

de nouvelles taxes forfaitaires selon l'art. 12 al. 2 du règlement de la

déchetterie en vigueur en 2014.

H.

Par acte du 7 décembre 2017, la municipalité a recouru à l'encontre des

décisions du 7 novembre 2017 de la commission de recours auprès de la CDAP, concluant

principalement à leur réforme, en ce sens que les recours des habitants de la

Commune de Bassins sont rejetés. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation

des décisions du 7 novembre 2017 et au renvoi de la cause à la commission de

recours pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

I.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

J.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours

toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant

l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui

est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon l’art. 47a

de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV

650.

), la municipalité a la qualité pour recourir contre les décisions de la

commission communale de recours. Les autres conditions de recevabilité du

recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.

Est litigieuse la question de savoir si l'autorité intimée était fondée,

par ses décisions du 7 novembre 2017, à admettre les recours des tiers

intéressés dirigés contre la facture de mai 2015 portant la référence

"Respect de la loi sur les déchets pour 2014", et à renvoyer la cause

à la recourante afin qu'elle notifie de nouvelles taxes forfaitaires selon

l'art. 12 al. 2 du règlement communal.

3.

a) Dans le domaine des taxes relatives à la gestion des déchets, le

Tribunal fédéral a jugé qu'un système mixte de perception (taxe de base et taxe

au sac) pour couvrir les coûts d'élimination était conforme au principe de causalité

institué par les art. 32 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la

protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4;

137.

I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées; ég. arrêt

TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7). Dans ce système, la taxe de base

constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts

d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues

indépendamment de leur utilisation effective. Elle peut n'avoir aucun effet

incitatif pour autant que le rapport entre la taxe de base et celle variable

corresponde approximativement au rapport existant entre le montant des coûts

fixes et des coûts variables (arrêts TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 8 et

2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). La taxe au sac, incitative parce

que proportionnelle à la production des déchets, est quant à elle destinée à

couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets.

Il résulte du système mixte que la perception d'une

taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits s'avère conforme

au droit fédéral et cantonal (arrêt TF 2C_858/2014 précité consid. 2.4)

b) En l'espèce, le RGD applicable en 2014 (en

l'absence d'une réglementation expresse contraire, le droit applicable à la

taxation est celui en vigueur pendant la période fiscale en cause [cf. arrêts TF

2C_620/2012 du 14 février 2013 consid. 3.1, RDAF 2013 II 197;2A.209/2005 du 3

novembre 2005 consid. 3.2, RtiD 2006 I 471]) a été adopté par le Conseil

communal le 11 octobre 2012. Il prévoit un système mixte de perception pour

couvrir les coûts d'élimination des déchets produits sur le territoire

communal, qui se décompose en une taxe au poids (art. 12 ch. 1 RGD) et une taxe

forfaitaire (art. 12 ch. 2 RGD). Les montants maximums prévus sont de 24 fr.

par habitant de plus de 20 ans, et de 4 fr. par habitant de moins de 20 ans.

Au vu des principes gouvernant les taxes relatives à

la gestion des déchets et la jurisprudence rappelés ci-dessus, le système

adopté par la Commune de Bassins ne prête pas le flanc à la critique.

La décision attaquée renvoie la cause à la Municipalité

pour qu'elle notifie de nouvelles taxes forfaitaires selon l'art. 12 ch. 2 du

règlement en vigueur en 2014. Les habitants ont toutefois déjà été taxés pour

l'année 2014 sur la base de l'art. 12 ch. 2 dans sa teneur en vigueur en 2012,

la taxe, qui était alors de 24 fr. hors TVA par habitant de plus de 20 ans,

respectivement de 4 fr. hors TVA pour les moins de 20 ans, ayant été perçue. La

municipalité recourante soutient dès lors que l'autorité intimée ne pouvait pas

lui renvoyer la cause en vue de la notification de nouvelles taxes

forfaitaires. A l'appui de sa réponse du 9 février 2018, la commission de

recours acquiesce implicitement au recours lorsqu'elle indique que "la

conclusion de la commission est le renvoi de la cause à la Municipalité afin

qu'elle annule les taxations litigieuses". Compte tenu de cet

acquiescement partiel, le recours conserve son objet dans la seule mesure où il

porte sur la décision de la commission de recours d'annuler les taxes

forfaitaires prélevées par la municipalité recourante.

4.

Reste ainsi à déterminer si, comme le soutient la municipalité, l'art.

12.

ch. 3 du règlement communal lui permettait de décider que le rattrapage

financier s'élèverait à 100 fr. par adulte et à 50 fr. par enfant, et d'envoyer

des factures dans ce sens aux habitants en mai 2015.

a) L'art. 12 ch. 3 RGD est formulé en ces termes:

"1 La commune peut percevoir d'autres taxes

causales pour des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en

fonction des frais occasionnés.

2.

La Municipalité précise dans la directive

communale les prestations particulières qui sont soumises à des taxes

spéciales, ainsi que le montant maximum de ces taxes."

La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre

(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la

véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur

telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation

historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation

téléologique), ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales

(interprétation systématique). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le

Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant ces différentes

interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 143 II 202

consid. 8.4; 143 I 109 consid. 6 in initio).

En l'occurrence, si la lecture du seul alinéa premier

de l'art. 12 ch. 3 RGD pourrait donner à penser que la taxe en cause pouvait

être perçue, cet alinéa doit être lu avec le second alinéa de cette

disposition, qui exige une concrétisation de la réglementation communale dans la

directive communale. Or, selon la directive communale jointe au règlement, il

n'est fait aucune mention des "prestations particulières" mentionnées

à l'alinéa 1, pas plus que de leur montant. On peut néanmoins s'interroger sur

le point de savoir si l'art. 12 ch. 3 al. 1 RGD constituerait en lui-même une

base légale suffisante à la perception de la taxe litigieuse.

b) Parmi les contributions publiques,

la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement les impôts et

les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid.

5.

; 135 I 130 consid. 2 et les références citées; Ernst Blumenstein/Peter Locher,

System des schweizerischen Steuerrechts, 7ème éd.,

Zurich/Bâle/Genève 2016, p. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème

éd., Bâle 2012, p. 3; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal

suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3).

Les impôts représentent la

participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus

indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les

contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une

prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement

accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui

en constitue la cause (ATF 143 I 220 consid. 4.2; 135 I 130 consid. 2 et les

références citées).

Généralement, les contributions

causales se subdivisent en trois sous-catégories: les émoluments, les charges

de préférence et les taxes de remplacement (ATF 135 I 130 consid. 2 et réf.).

L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat

– émolument administratif – ou de l'utilisation d'une infrastructure publique –

émolument d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes

régaliennes (Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Oberson, op. cit., p. 4 et

5). La charge de préférence, pour sa part, est une contribution causale

destinée à financer des installations, institutions ou services que l'Etat

fournit dans l'intérêt général, mais qui procurent des avantages économiques

spécifiques à certaines catégories de contribuables (cf. ATF 131 I 313 consid.

3.

; arrêt TF 2C_466/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.2). La taxe de

remplacement, quant à elle, est due par une personne dispensée d'un devoir

public. L'exemple classique est celui de la taxe d'exemption de l'obligation du

service militaire (arrêt TF 2C_88/2009 du 19 mars 2010 consid. 5.4; ég.

Oberson, op. cit., p. 5).

Il n'est pas contesté que la taxe litigieuse fait

partie des contributions causales, représentant la contrepartie d'une

prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement

accordé par l'Etat.

c) Le principe de la légalité gouverne

l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.).

Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit

constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette

norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant

fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes

généraux du régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de

l'impôt et son mode de calcul ou sa quotité, doivent être définis par la loi au

sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence

d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un

blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les

grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de la

contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment

précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité

exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens

puissent discerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur

cette base (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1 et les références

citées).

Ces exigences valent en principe pour

les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les

contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui

concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en

fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il

s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes

constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de

l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130

consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben:

Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).

Selon le principe de la couverture des

frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement

de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée

de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les

amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa et les références

citées). De telles réserves financières violent le principe précité

lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles

excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320

consid. 4b). Ce qu'il faut entendre par branche administrative se détermine

selon la fonction qui est dévolue à cette entité de façon à pouvoir désigner

toutes les dépenses qui se rattachent objectivement aux tâches administratives

effectuées par celle-ci (ATF 135 I 130 consid. 5.1).

Le principe d'équivalence – qui est

l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions

publiques – implique pour sa part que le montant de la contribution soit en

rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des

limites raisonnables (ATF 139 I 138 consid. 3.2 p. 141 et les références

citées). Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde

dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation; le montant de la

contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant

compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être

établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui

ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt TF 2C_329/2008 du

15.

octobre 2008 consid. 4.2; ég. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, in ZBl 2003 p. 505 ss, p. 523).

d) En l'occurrence, on ignore ce que

l'art. 12 ch. 3 al. 1 RGD entend par "prestations particulières liées à la

gestion des déchets", la nature de celles-ci n'étant pas explicitée. Cette

disposition n'arrête pour le surplus ni le montant (maximal) susceptible d'être

prélevé, ni les éventuelles modalités de son calcul. Les exigences inhérentes au

respect du principe de la légalité supposaient au moins l'adoption d'une

directive communale, définissant les grandes lignes, le cercle des

contribuables, l'objet et la base de calcul de la contribution. Une telle

réglementation était en l'occurrence inexistante durant la période concernée

par les taxes de rattrapage litigieuses, ce qui n'est pas contesté. Il

est sans importance que la taxe de rattrapage respecte les principes

d'équivalence et de couverture des frais, dès lors que ces exigences ne dispensent

pas l'autorité de taxation de respecter le principe de la légalité. La

référence à une disposition adoptée ultérieurement contredirait par ailleurs l'interdiction

de rétroactivité des lois (cf. ATF 141 II 393 consid. 2.4 p. 398; 119 Ia 254

consid. 3b p. 258) et ne saurait pallier l'absence de base légale. Ce n'est en

effet qu'avec la modification 2016 du règlement, approuvée le 5 septembre 2016

par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement, que le

forfait est passé à 100 fr. par adulte, respectivement à 16 fr. par habitant de

moins de 20 ans (https://www.bassins.ch/wp-content/uploads/2016/

12/R%C3%A8glement_d%C3%A9chets_2016.pdf).

Contrairement à ce que soutient la recourante, le

RGD ne prévoit pas un financement de l'évacuation des déchets par l'impôt, mais

bien exclusivement par des taxes causales. C'est en effet seulement en raison de

la surestimation des recettes de la taxe variable que la commune a dû recourir

au produit des impôts pour financer les coûts de l'élimination des déchets en

2014.

De la même façon que le principe de la couverture des coûts n'est violé

que si les recettes sont supérieures aux coûts sur plusieurs exercices (arrêt

FI.2014.0151 du 28 avril 2016 consid. 4b/dd), on peut considérer que les

exigences posées par l'ATF 137 I 257 ne sont pas satisfaites que si le produit

des taxes ne suffit pas à couvrir les coûts d'élimination sur plusieurs

exercices (trois ans selon la Notice explicative, Financement de la gestion des

déchets selon le principe de causalité, élaborée par direction générale de

l'environnement, division géologique, sols et déchets – DGE-GEODE, version de

juin 2015, ch. 3.2 p. 15).

C'est dès lors à bon droit que la commission de

recours a annulé les décisions rendues par la municipalité recourante. La

commission de recours n'a ainsi pas violé l'autonomie communale dont dispose la

recourante, en constatant que la perception de la taxe litigieuse ne respectait

pas le principe de la légalité.

5.

Le recours doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il n'a pas perdu

son objet, et les décisions de la commission de recours confirmées. Les frais

sont mis à la charge de la commune de Bassins, les communes étant exclues du

champ d'application de l'art. 52 al. 1 LPA-VD, disposant que des frais de

procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération et de l'Etat (arrêt

FI.2014.0119 du 12 avril 2017). Il n'est pas alloué de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il a conservé un objet.

II.

Les décisions de la Commission de recours en matière de taxes et

d'impôts communaux de la Commune de Bassins du 7 novembre 2017 sont confirmées.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la

Commune de Bassins.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 mars 2019

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.