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Décision

FI.2018.0055

CDAP - FI.2018.0055 - 2018-12-21 - Municipalité de Moudon/Commission communale de recours en matière d'impôts de la commune, A.________

21 décembre 2018Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

B.________ exploite un domaine agricole situé à ********. Il est

également domicilié dans cette commune.

Le 31 octobre 2016, la Commune de A.________ a

adressé à B.________, un bordereau de 200 fr., TVA comprise, pour la perception

de la taxe forfaitaire d'élimination des ordures pour son entreprise.

Le 29 novembre 2016, B.________ a déposé un recours

contre cette décision qui a été transmis à la Commission communale de recours

en matière d'impôts. Il a notamment fait valoir à l'appui de son recours que

d'autres exploitants agricoles situés dans la commune n'avaient pas été soumis

au paiement de cette taxe.

La Municipalité de A.________ a implicitement conclu

au rejet du recours.

B.

Par décision du 1er février 2018, la Commission communale de

recours a admis le recours de B.________ au motif que les exploitations

agricoles n'avaient pas toutes été soumises au paiement de la taxe forfaitaire

pour l'année 2016.

C.

Le 28 février 2018, la Municipalité de A.________ (ci-après: la

municipalité) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la Commission

communale de recours du 1er février 2018 en concluant à son

annulation et, implicitement, à la confirmation de sa décision de première

instance.

La commission communale de recours s'est déterminée

et a conclu au rejet du recours. B.________ (ci-après: l'intimé) ne s'est pas

déterminé.

La municipalité a déposé une réplique le 4 mai 2018.

La commission communale de recours a dupliqué le 29 mai 2018.

D.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l'art. 75 al. 1 let. b de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), une autorité a qualité pour

recourir dès lors que la loi l'y autorise. En matière d'impôts ou taxes

communaux et de taxes spéciales, l'art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur

les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) prévoit que la municipalité a qualité

pour recourir contre les décisions de la commission communale de recours. Pour

le surplus, l'acte de recours a été déposé dans les délais et formes prévus par

la loi (art. 79 et 95 LPA-VD, applicables par le renvoi de l'art. 47 al. 3

LICom).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur la perception d'une taxe forfaitaire auprès d'une

entreprise en relation avec la gestion des déchets.

a) A l'appui de son recours, la municipalité fait

valoir qu'il n'existe aucun motif pour exonérer B.________ du paiement de cette

taxe. En outre, la décision attaquée ne pourrait se fonder sur le principe de

l'égalité de traitement avec les exploitants agricoles qui ne paieraient pas de

taxe forfaitaire. Les conditions pour appliquer le principe de l'égalité dans

l'illégalité ne seraient pas remplies.

b) Le règlement du 24 mars 2015 sur la gestion des

déchets (RGD) de la Commune de A.________, approuvé le 28 avril 2015 par le

Département de la sécurité et de l’environnement, prévoit un système mixte de

perception pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits

sur le territoire communal, qui se décompose en une taxe au sac (art. 13 let. A

RGD) et une taxe forfaitaire (art. 13 let. C et D RGD). Sont non seulement

soumis à cette dernière, les habitants de la commune de plus de 18 ans (taxe

forfaitaire individuelle), mais également les entreprises (taxe forfaitaire

"entreprise").

L'art. 13 let. D RGD, qui prévoit les modalités de

perception de la taxe forfaitaire pour les entreprises, a la teneur suivante :

" D. Taxes forfaitaire pour les entreprises et

entités morales

1.

Il est perçu pour chaque entreprise

industrielle, artisanale ou de service, pour chaque commerce et exploitation

agricole une taxe de fr. 300.00 francs par an au maximum (TVA comprise). Toute

entité morale occupant des locaux fixes sur le territoire communal est taxée

selon le même barème.

2.

Cette taxe, facturée au début de l'année, est

due pour l'année entière, même en cas de déménagement ou de cessation de

l'activité.

3.

La Municipalité est compétente pour accorder des

exonérations totales ou partielles à certaines catégories d'entreprises,

notamment aux entités morales à but non lucratif qui en font la demande".

Pour l'année 2016, la municipalité a fixé à 200 fr.

par an la taxe forfaitaire due par les entreprises et entités morales.

Pour l'année 2016, la municipalité n'avait pas

adopté de directive s'agissant des exonérations. Suite à un postulat déposé au

Conseil communal, qui faisait notamment suite au présent litige, la

municipalité a adopté le 27 février 2017 la directive suivante:

"La liste des entreprises actives sur le territoire

communal est tenue à jour par les services administratifs de la commune.

Pour la taxation, c'est la liste au 31 décembre de l'année

précédente qui fait foi.

Chaque entreprise peut, jusqu'à l'échéance du délai de

recours contre la taxe, apporter la preuve qu'elle aurait dû être retirée de

cette liste: dans ce cas, la taxation est simplement annulée par la bourse

communale, si elle a déjà été émise. Dans le cas contraire, l'entreprise est, à

l'échéance du délai de recours, réputée avoir renoncé à se faire radier et est

dès lors traitée comme une entreprise active. […]"

c) Il convient d'examiner si c'est à juste titre que

la commission communale de recours a considéré que l'intimé devait être

dispensé du paiement de la taxe forfaitaire pour entreprise pour l'année 2016

au motif que certains exploitants d'entreprises agricoles situées sur le

territoire communal n'avaient pas été soumis au paiement de celle-ci.

aa) Une décision viole le principe de l'égalité

lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun

motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou

lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des

circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de

manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se

rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne

doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude

doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la

décision à prendre (ATF 129 I 113 consid.

5.1

p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa

p. 4; 123 I 1 consid. 6a p.

7.

et la jurisprudence citée). Le principe de la légalité de l'activité

administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En

conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une

inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,

alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres

cas (ATF 136 V 390 consid. 6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose

cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté

d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le

citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de

prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt TF

2C_442/2012 du 14 décembre 2012 consid. 5.5, in RDAF 2013 II 60;1C_482/2010 du

14.

avril 2011 consid. 5.1; ég. ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 s. et les

références citées). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi

selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF

132.

II 485 consid. 8.6 p. 510), et qu'aucun intérêt public ou privé

prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (voir arrêt

TF 2C_490/2014 du 26 novembre 2014 consid. 3.2).

bb) L'art. 13 let. D RGD prévoit le cercle des

contribuables assujettis à la taxe forfaitaire pour les entreprises et

"entités morales" soit les entreprises industrielles, artisanales ou

de service, les commerces et les exploitations agricoles. Il n'est pas contesté

en l'espèce que le recourant dirige une exploitation agricole et qu'il entre

dès lors dans le cercle des assujettis à cette taxe.

L'instruction a permis d'établir que, pour

déterminer les contribuables qui sont assujettis au paiement de cette taxe, la

municipalité se fonde sur le registre des entreprises prévu par la loi du 31

mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), ce qui

est désormais expressément prévu par la directive du 27 février 2017. Un tel mode

de faire est compatible avec le principe de la légalité compte tenu des

exigences assouplies posées par la jurisprudence en matière de contributions

causales (ATF 143 I 220, consid. 5.1. et réf. citées).

Or, il apparaît que, pour l'année 2016, seules certaines

des exploitations agricoles situées sur le territoire communal figuraient dans

le registre. L'instruction menée par la Commission communale de recours a ainsi

permis de mettre en évidence que la moitié au moins des agriculteurs actifs sur

le territoire communal ne s'étaient pas vus notifier de bordereaux les

enjoignant à s'acquitter de la taxe forfaitaire entreprise.

Confrontée à ce constat, la municipalité n'est

toutefois pas restée inactive. Elle a en effet identifié la source de cette

inégalité de traitement dans le fait que le registre des entreprises sur lequel

elle s'appuyait n'était pas exhaustif, comme l'a confirmé un courrier adressé

par le Service de la promotion économique et du commerce à l'ensemble des

communes vaudoises le 17 février 2017. A cet égard, il semble que le nouveau

registre des entreprises, qui sera développé par l'Administration cantonale des

impôts (ACI), permettra de résoudre les difficultés mises en évidence dans le

cadre de la tenue du précédent registre.

La municipalité a par ailleurs clairement manifesté sa

volonté d'assurer la taxation de toutes les entreprises sises sur son

territoire communal. L'inégalité de traitement constatée par la commission

communale de recours ne résulte ainsi pas de l'octroi injustifié d'une

exonération à certaines entreprises, mais du défaut d'inscription de ces

dernières, contrairement aux exigences légales rappelées ci-dessus, dans le

registre communal ou cantonal des entreprises. Peu importe donc que d'autres entrepreneurs

n'auraient à tort pas reçu de bordereau pour le paiement de la taxe forfaitaire

entreprise.

Il n'apparaît pas en l'état que la municipalité ait

manifesté son intention de créer une pratique illégale sur la base de sa

réglementation communale. Elle a, au contraire, immédiatement après avoir été

confrontée aux problématiques que suscitait l'application de sa nouvelle

réglementation, tenté de trouver des solutions et adopté une nouvelle

directive, dont il ressort qu'elle entend tenir à jour la liste des entreprises

actives sur le territoire communal.

On relèvera encore que la prescription n'est pas

encore intervenue pour les taxes forfaitaires qui pourraient être dues pour

l'année 2016 et que la municipalité pourrait encore notifier des décisions aux

entreprises et "entités morales" qui n'en auraient pas reçu jusqu'ici

parce qu'elles ne figuraient pas dans le registre des entreprises.

Les conditions permettant de retenir l'application

du principe d'égalité dans l'illégalité ne sont donc pas réunies. C'est donc à

tort que la commission communale de recours a considéré que l'intimé devait

être dispensé du paiement de la taxe forfaitaire pour les entreprises en 2016

pour ce motif.

3.

Par économie de procédure, il convient encore d'examiner les autres

griefs qui ont été invoqués par l'intimé devant la commission communale de

recours à l'encontre de la décision de la municipalité.

a) L'intimé soutient qu'il est agriculteur

indépendant et n'est pas inscrit au registre du commerce en tant qu'entreprise.

Le texte clair de l'art. 13 let. D RGD soumet les

exploitations agricoles au paiement de la taxe forfaitaire "entreprises et

entités morales". Il est établi que le recourant dirige une exploitation

agricole. En outre, le texte de l'art. 13 let. D RGD, qui est décisif même si

son titre fait référence à des "entités morales", soumet les

entreprises au paiement de la taxe indépendamment de leur forme juridique. Il

n'est donc pas décisif que l'intimé exerce son activité sans être inscrit au

registre du commerce.

Ce grief s'avère donc mal fondé.

b) L'intimé fait valoir que la taxe forfaitaire

perçue en lien avec son exploitation agricole irait à l'encontre du principe du

pollueur-payeur dès lors qu'il paierait déjà pour l'élimination de déchets

spécifiques liés à son activité. Il fait également valoir qu'il ne peut amener

à la déchèterie que des déchets valorisables et qu'il est également soumis au

paiement de la taxe forfaitaire personnelle alors qu'un service de ramassage de

déchets ne vient pas deux fois par semaine à son domicile.

aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I

257.

consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées; ég.

arrêt TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7), un système mixte de perception

(taxe de base ou forfaitaire et taxe au sac) pour couvrir les coûts

d'élimination des déchets est conforme au principe de causalité, également dit

du "pollueur-payeur", institué par les art. 32 ss de la loi

fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS

814.

). Dans ce système, la taxe de base constitue la

contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures

liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de

leur utilisation effective. Elle peut n'avoir aucun effet incitatif pour autant

que le rapport entre la taxe de base et celle variable corresponde

approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des

coûts variables (arrêt TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 8 et 2C_858/2014

du 17 février 2015 consid. 2.4). La taxe au sac, incitative parce que

proportionnelle à la production des déchets, est quant à elle destinée à

couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets.

Il résulte du système mixte que la perception d'une

taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits s'avère conforme

au droit fédéral et cantonal (arrêt TF 2C_858/2014 précité consid. 2.4).

Toujours selon le Tribunal fédéral, le fait de soumettre deux catégories distinctes

de contribuables à la taxe de base – à savoir les "habitants" de la

commune, d'une part, et les "entreprises" qui y sont établies,

d'autre part – est admissible. De même, le fait que des habitants exerçant

également une activité lucrative dans la Commune soient cumulativement soumis à

la taxe de base "habitant" et "entreprise" n'est pas

arbitraire. En effet, une activité indépendante, même exercée à domicile, est

potentiellement de nature à engendrer des déchets spécifiques liés à l'activité

en question qui s'ajoutent à ceux liés au simple fait d'habiter la Commune

(arrêt TF 2C_677/2010 du 2 mars 2011 consid. 3.2).

bb) En l'espèce, il n'est pas contraire au principe

de causalité que l'intimé soit soumis au paiement de la taxe forfaitaire pour

"entreprises et entités morales" en raison de son activité

d'exploitant agricole indépendamment du fait qu'il soit soumis à d'autres taxes

en lien avec l'enlèvement des déchets, en particulier à la taxe forfaitaire

pour les habitants établis prévue par l'art. 13 let. C RGD. S'agissant d'une

taxe de base, elle est perçue indépendamment de la quantité ou de la nature des

déchets, puisqu'elle rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des

déchets, lesquelles doivent être maintenues sans égard à leur utilisation

effective. A l'inverse de la taxe variable (taxe au sac) – qui n'est pas remise

en cause en l'espèce –, la taxe de base n'a au surplus pas d'effet incitatif. Il

en va de même des taxes spéciales prévues par l'art. 13 let. F RGD qui sont

liées à des déchets particuliers et ne revêtent pas le même caractère que la

taxe forfaitaire. Enfin, peu importe également que l'intimée ne bénéficie pas

des mêmes services en matière d'enlèvement des déchets que des habitants ou

entreprises situées à d'autres endroits du territoire communal dans la mesure

où le paiement de la taxe forfaitaire ne constitue pas la contrepartie de

l'utilisation de ces installations. Pour le surplus, l'intimé ne conteste pas

qu'il bénéficie des installations communales puisqu'il indique amener ses

déchets valorisables à la déchetterie.

Ce grief est donc également mal fondé.

c) Enfin, l'intimé s'en prend au montant de la taxe

forfaitaire en constatant que celui-ci a augmenté de 150 fr. pour l'année 2015

à 200 fr. pour l'année 2016.

Ce faisant, l'intimé se contente d'une critique

générale à l'encontre du montant de la taxe. Il ne fait pas clairement valoir

que la taxe litigeuse serait contraire aux principes de couverture des coûts et

d'équivalence en soutenant par exemple que le rapport entre la taxe forfaitaire

et la taxe proportionnelle ne correspondrait pas à celui entre le montant des

coûts fixes et celui des coûts variables. Le tribunal ne voit au surplus pas de

motif de considérer que tel serait le cas en l'espèce compte tenu du montant de

la taxe litigieuse.

Ce grief doit aussi être écarté.

4.

Le recours doit ainsi être admis, la décision attaquée annulée et la

décision rendue par la municipalité en première instance confirmée.

Dès lors que la municipalité obtient gain de cause,

les frais devraient en principe être mis à la charge de l'intimé, qui succombe

(art. 49 LPA-VD). Compte tenu des circonstances, cette solution apparaît

toutefois trop rigoureuse si bien que l'on renoncera à percevoir des frais

(art. 50 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de

la Commune de A.________ du 1er février 2018 est annulée.

III.

La décision de la Municipalité de A.________ du 31 octobre 2016 est

confirmée.

IV.

Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 décembre 2018

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.