FI.2018.0146

CDAP - FI.2018.0146 - 2019-03-11 - A.________/Commission de recours en matière d'impôts et taxes communaux, Municipalité de Bercher

11 mars 2019Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Le 28 décembre 2017, la Commune de Bercher a adressé à A.________ une

facture portant le n° ******** intitulée "Décompte final 2017 eau,

taxes et impôts" d’un montant de 1'025 francs.

Le 7 février 2018, A.________ a déposé un recours contre la facture

précitée auprès de la Commission de recours en matière d'impôts et taxes

communaux de la Commune de Bercher (ci-après: la commission de recours).

Celle-ci a rejeté son recours par décision rendue le

7 mars 2018.

Le 4 avril 2018, A.________ a attaqué cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:

la CDAP ou le tribunal).

Le 5 avril 2018, la juge instructrice de la CDAP a

informé les parties qu’il ressortait à première vue du recours que la

commission de recours n'aurait pas respecté l'art. 47 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) puisqu’elle semblait ne pas

avoir convoqué le recourant à son audience. Un bref délai était imparti à

l'autorité pour se déterminer sur la question de la violation du droit d'être

entendu, ou pour reconsidérer sa décision.

La commission de recours a auditionné le recourant en

date du 29 mai 2018 et a rendu une nouvelle décision en date du 12 juin 2018.

Le 22 juin 2018, la juge instructrice a rendu une

décision de radiation, considérant que la nouvelle décision avait pour

conséquence de rendre la procédure relative à la décision du 7 mars 2018 sans

objet. Elle relevait que cela ne privait cependant pas le recourant de la possibilité

de faire contrôler, s'il le souhaitait, la validité de la nouvelle décision du

12 juin 2018 en interjetant un nouveau recours conformément aux voies de droit

figurant en dernière page de dite décision.

Le 12 juillet 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a attaqué devant

la CDAP la décision du 12 juin 2018, en concluant à l’annulation de la facture

n° ********. Il soutient tout d’abord que la décision du 12 juin 2018 n’a

pas de validité dès lors qu’elle lui a été envoyée sous pli simple. Sur le

fond, le recourant estime que la commune ne pouvait pas retenir le chiffre de

6527 comme état du compteur au 1er janvier 2017 vu que ce chiffre

avait été relevé sur son compteur le 11 novembre 2016. Ceci signifiait en effet

que la commune avait facturé pour l’année 2017 des prestations de 2016, à

hauteur de 50 jours. Ceci n’était pas admissible vu que les tarifs 2017

n’étaient pas valables en 2016. Il y avait ainsi une surfacturation, qui ne se

comptait pas en centimes mais en francs.

La Municipalité de Bercher (ci-après: l’autorité concernée) s’est

déterminée le 28 août 2018 et a conclu au rejet du recours. Elle expose

notamment qu’elle ne peut pas procéder au relevé de tous les compteurs le 31

décembre, raison pour laquelle les relevés sont effectués au courant du mois de

novembre, afin que les factures puissent être adressées aux administrés à la

fin de l’année. Il n’en demeure pas moins que la période de facturation

correspond à celle du 1er janvier au 31 décembre 2017. Elle ajoute

que la consommation d’eau peut s’apprécier sous forme de moyenne et que la

moyenne consommée par le recourant durant le mois de décembre 2017 doit être

plus ou moins identique à la moyenne du mois de décembre 2016. Le mois de

décembre 2017 fera l’objet du décompte de la facture 2018 et si, par hypothèse,

le tarif baissait, ledit mois de décembre serait facturé à la baisse, même si

l’entrée en vigueur du tarif plus bas n’avait lieu que le 1er

janvier suivant.

La commission de recours (ci-après: l’autorité intimée) s’est déterminée

le 5 septembre 2018 et s’est référée aux explications contenues dans sa

décision du 12 juin 2018, qui répondait de son point de vue entièrement aux

arguments du recourant.

Le 2 octobre 2018, les parties ont été informées que suite au départ à

la retraite de la juge Isabelle Guisan, l’instruction de la cause était reprise

par la juge Mélanie Pasche.

A la requête du conseil de l'autorité concernée, les

parties ont été informées qu'un arrêt devrait pouvoir être rendu dans le

courant du premier semestre 2019.

Considérants

1.

a) Aux termes de l’art. 47a LICom, les dispositions de la loi sur

les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par

analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours

(1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure

administrative est applicable (3ème phrase).

Aux termes de l'art. 75 de la loi cantonale du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité

pour former recours notamment toute personne physique ou morale ayant pris part

à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la

possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(let. a).

b) En l'occurrence, le recourant a la qualité pour

contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours a été déposé

dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu

d'entrer en matière.

2.

Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli

recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les circonstances

l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut

notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme. La notification

doit dans les tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD).

Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de

la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à

l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité qui veut

se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit

communiquer ses décisions sous pli recommandé (ATF 142 IV 125 consid.

4.

). L'envoi sous pli simple, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne

fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des

circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en

ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe

effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les

déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; TF 1C_634/2015 du

26.

avril 2016 consid. 2.1).

En l'absence de notification ou en présence d'une

notification irrégulière, la décision concernée n'est pas nulle, mais

simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires et qui

soutiennent ne pas l’avoir reçue, sous réserve du respect des règles de la

bonne foi (TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3; TFA du

27.

janvier 2004 dans la cause C 44/03).

En l’occurrence, il est vrai que l’autorité intimée

n’a pas notifié sa décision selon les règles prévues par la loi. La décision

est néanmoins parvenue au recourant, qui n’a jamais allégué que la décision ne

lui avait pas été notifiée et qui a pu la contester en temps utile. Le

recourant n’a ainsi pas subi de préjudice résultant de la notification

irrégulière et peut se voir opposer la décision attaquée (cf. pour comparaison

CDAP PE.2013.0274 du 30 juillet 2014). Il y a par conséquent lieu d'examiner le

fond de l'affaire.

3.

a) L'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des

eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure en

supporte les frais. L'art. 60a LEaux précise cette exigence en posant les

principes suivants concernant le financement des installations d'évacuation et

d'épuration des eaux:

"1 Les cantons

veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation d'entretien,

d'assainissement et de remplacement des installation d'évacuation et

d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis,

par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui

sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé

en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité

d'eaux usées produites;

b. des amortissements nécessaires

pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

c. des intérêts;

d. des investissements planifiés

pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations,

pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations

relatives à leur exploitation.

2.

Si l'instauration de

taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait

compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection

de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

3.

Les détenteurs

d'installation d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions

nécessaires.

4.

Les bases de calcul

qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".

b) Dans le canton de Vaud, les principes des art. 3a

et 60a LEaux ont été concrétisés dans la loi du 17 septembre 1974 sur la

protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31) et dans la loi du 30

novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; BLV 721.31). L'art. 66 LPEP

dispose ainsi que les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes

pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des

canalisations publiques et des installations d’épuration (al. 1); elles peuvent

également percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle pour

l’évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques (al.

2).

L'art. 14 al. 1 let. a LDE prévoit pour sa part que

la commune peut exiger en outre du propriétaire pour la livraison d'eau le

paiement d’une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect

au réseau. Ces dispositions renvoient pour le surplus à la LICom. L’art. 4

LICom autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de

prestations ou d’avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces

taxes font l’objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être

perçues qu’auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou

ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3);

leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses

(al. 4).

c) Sur le plan communal, la matière est régie en

l'espèce par deux règlements:

le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux,

adopté par le conseil communal de Bercher le 5 décembre 2012, qui comprend une

annexe qui fixe les taxes uniques de raccordement ainsi que les taxes

annuelles, approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement

le 26 février 2015;

le règlement communal sur la distribution de l'eau adopté par le conseil

communal de Bercher le 5 décembre 2012, qui comprend une annexe qui fixe les

taxes uniques de raccordement ainsi que les taxes de consommation, approuvé par

la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement le 13 juillet

2016.

La municipalité a soumis au conseil communal un

préavis n° 2016-10 daté du 7 décembre 2016 concernant le budget 2017. En

pages 4 et 5 de ce préavis, la municipalité expliquait notamment qu'en raison du

principe de la causalité et du déficit structurel des services concernés, il

était nécessaire de faire passer la taxe sur la consommation d'eau de fr.

1.

/m3 à fr. 2.50/m3 et la taxe annuelle liée à l'épuration

de fr. 2.50/m3 à fr. 4.00/m3.

Le budget 2017 a été adopté par le conseil communal le

7.

décembre 2016. Le 8 décembre 2016, la municipalité a fait afficher au pilier

public les nouveaux tarifs votés par le conseil communal, pour le règlement

communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux ainsi que pour le règlement

communal sur la distribution de l'eau. Les affiches indiquaient que les

nouveaux tarifs entreraient en vigueur au 15 janvier 2017 avec effet rétroactif

au 1er janvier 2017.

d) Le recourant met en cause le fait que pour la

période de facturation du

1er au 31 décembre 2017, la Commune de Bercher se soit fondée sur la

période de consommation de novembre 2016 à novembre 2017. Le recourant ne

précise toutefois pas quelle règle de droit serait violée par cette manière de

procéder.

Il apparaît en premier lieu que cette manière de

faire ne viole pas le principe de la légalité. En effet, pas plus le droit

fédéral ou cantonal que le droit communal ne règlent le moment auquel un

compteur doit être relevé. L’art. 8 al. 3 du règlement communal sur la

distribution de l'eau se limite à préciser que "Le compteur est relevé

annuellement". Sous cet angle, la pratique communale ne prête pas le

flanc à la critique. On soulignera aussi que les textes légaux applicables ne

disposent pas expressément que la période de facturation et la période de consommation

doivent être identiques.

Dans ce contexte, on pourrait se demander si l’absence

de dispositions précises dans la loi pose un problème de prévisibilité, en

permettant l’application d’un tarif donné à des faits antérieurs à son entrée

en vigueur. A cet égard, il faut toutefois rappeler l'exigence de prévisibilité

de la loi n'est pas absolue. Le législateur ne peut pas renoncer à utiliser des

normes générales ou vagues, dont l'interprétation et l'application doivent être

laissées à la pratique. Le degré de précision nécessaire n'est pas fixé de

manière abstraite; il dépend de la pluralité des états de fait, de la

complexité de la norme, de l'intensité de l'atteinte aux droits

constitutionnels et de l'appréciation que l'on ne peut faire objectivement

qu'au moment où se présente un cas concret d'application (ATF 131 II 13 consid.

6.5

Liée au principe de prévisibilité, l'interdiction de

la rétroactivité des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une norme

à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Sous certaines

conditions, il est toutefois possible d'y déroger: il faut dans ce cadre que la

rétroactivité soit expressément prévue par la loi ou ressorte clairement de son

esprit, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise

pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents

et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc; TF

2C_797/2009 du 20 juillet 2010 consid. 4.1,2P.215/2000 du 12 mars 2001 consid.

6b). En droit fiscal, l’on s’attache à une notion restrictive de la

non-rétroactivité. La créance fiscale ne naît qu’avec la taxation, même si elle

se fonde sur des faits générateurs antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi.

Il n'y a pas de rétroactivité proprement dite lorsque des faits antérieurs à

l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions fiscales sont pris en

considération en tant qu'éléments servant au calcul de l'impôt, à moins qu'ils

ne constituent eux-mêmes l'objet fiscal (par exemple: un gain en capital)

frappé après coup d'un impôt spécial (v. ATF 144 I 81 consid. 4.1, 119

V 200 consid. 5 c/dd, 104 Ib 205 consid. 6, 102 Ia 31 consid. 3a; Ernst Blumenstein / Peter Locher, System des

schweizerischen Steuerrechts, 7e éd., Zurich 2016, p. 193 et les références citées). De même, la loi fiscale peut, sans

rétroagir, déterminer l’impôt dû à partir de son entrée en vigueur,

relativement aux revenus obtenus avant celle-ci; les revenus ne sont pas

réellement imposés, mais servent de base de calcul (ATF 104 Ib 205 consid. 6a, 102

Ia 31 consid. 3a, 101 Ia 82 consid. 2; cf. André Grisel, L’application du droit

public dans le temps, in: ZBl 1974 p. 233 ss, spéc. 242/243).

En l’occurrence, comme exposé ci-dessus, il n'y a pas

de rétroactivité proprement dite, vu que l'on est en présence de tarifs qui

s’appliquent à un état de chose durable et non à un fait entièrement révolu

dans le temps. Le Tribunal fédéral a en outre expressément admis cette manière

de faire en matière fiscale. Quant à l’atteinte portée au principe de

prévisibilité, elle est minime, d’une part, car elle porte uniquement sur un

mois de consommation et, d’autre part, car le dossier ne fait pas état de

circonstances particulières qui feraient que la consommation moyenne varie

grandement d’une année à l’autre. Cette atteinte se justifie de plus par des

raisons pratiques, le relevé de l’ensemble des compteurs au 31 décembre étant

impossible. On ajoutera que les autorités communales disposent d'une grande autonomie

dans l'organisation de leurs activités quotidiennes. Enfin, cette pratique ne

porte pas atteinte à des droits acquis et ne conduit pas à un résultat

choquant, sachant qu’elle peut jouer aussi bien en faveur qu’en défaveur de l'administré,

en fonction des variations de tarifs (cf. pour comparaison concernant une taxe

liée au ramassage des déchets avec effet rétroactif, CDAP FI.2014.005 du 16

juin 2015 consid. 8).

4.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à

rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours

commande que le recourant en supporte les frais (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99

LPA-VD). La Municipalité de Bercher, qui obtient gain de cause avec

l’assistance d’un mandataire, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Commission de recours en matière d'impôts et taxes

communaux du 12 juin 2018 est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 400 (quatre cents) francs, sont mis à la charge

de A.________.

IV.

A.________ versera à la Municipalité de Bercher des dépens, arrêtés à

1'000 (mille) francs.

Lausanne, le 11 mars 2019

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.