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Décision

FI.2019.0016

CDAP - FI.2019.0016 - 2019-09-05 - A.________/Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales, Municipalité de Reverolle

5 septembre 2019Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle no ******** de la

Commune de Reverolle, sur laquelle est érigée une construction de type

"chalet" d'une surface au sol de 19 m2.

B.

a) Le 17 décembre 2015, la Municipalité de Reverolle (ci-après: la

municipalité), par l'intermédiaire de la bourse communale, a adressé à A.________

une facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe élimination

ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2015.

A une date indéterminée, l'intéressée a contesté

cette facture, faisant valoir que sa propriété n'était pas une résidence

secondaire, mais un "cabanon de jardin".

Le 20 août 2016, elle a réitéré sa réclamation par

l'intermédiaire de son mandataire, Jean-Claude Guerry, fiduciaire.

b) Le 20 décembre 2016, la municipalité a adressé à A.________

une nouvelle facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe

élimination ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2016.

Le 28 décembre 2016, l'intéressée a recouru contre

cette facture également, toujours pour les mêmes motifs. Elle a ajouté qu'elle

se rendait dans sa propriété le samedi après-midi ou le dimanche et qu'elle

repartait avec ses déchets.

Il s'en est suivi plusieurs échanges entre la

municipalité et le mandataire de A.________, dans lesquels chaque partie a développé

son argumentation respective.

c) Le 18 décembre 2017, la municipalité a adressé à A.________

une nouvelle facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe

élimination ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2017.

Le 4 janvier 2018, l'intéressée a formé recours

contre cette facture, contestant à nouveau la qualification de "résidence

secondaire" de sa propriété.

Il s'en suivi de nouveaux échanges entre la

municipalité et le mandataire de A.________, dans lesquels chaque partie a

maintenu sa position respective.

C.

Le 5 juillet 2018, la municipalité a transmis à la Commission communale

de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Reverolle

(ci-après: la commission communale de recours) les différents courriers qu'elle

a échangés avec A.________ et son mandataire, comme objet de sa compétence.

Le 7 septembre 2018, le Président de la commission

communale de recours s'est rendu sur place, hors présence des parties, et a

pris quelques photographies de la propriété de A.________ qu'il a versées au

dossier. Selon ses constatations, la construction est équipée d'un toit couvert

de tuiles, de gouttières, d'une cheminée, d'une antenne TV/radio, de murs

visiblement en briques couverts de crépis, ainsi que d'une terrasse en dur

d'une surface d'environ 10-12 m2.

Interpellé, Jean-Claude Guerry a renoncé

expressément à être auditionné par la commission communale de recours.

Par décision datée du 28 novembre 2018, la

commission communale de recours a confirmé la position de la municipalité, à

savoir que A.________, dont la propriété dans la commune devait être considérée

comme une "résidence secondaire", était assujettie à la taxe

d'élimination des déchets prévue par le règlement communal. Elle s'est fondée

sur les constatations faites le 7 septembre 2018 et sur les informations

transmises par l'Office d'impôt du district de Morges, selon lesquelles une

valeur locative avait été attribuée à la propriété à compter de 2013. Cette

décision a été notifiée à A.________ directement par pli recommandé du 30

novembre 2018.

D.

a) Par acte remis à la poste le 24 janvier 2019, A.________, par

l'intermédiaire de son mandataire Jean-Claude Guerry, a recouru contre cette

décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP), en concluant implicitement à son annulation. Elle a invoqué comme seul argument

le fait qu'elle n'a jamais été inscrite dans la commune et qu'elle n'a jamais

demandé à l'être.

Par avis du 5 février 2019, la juge instructrice a

informé les parties que, selon le "track and trace" de la poste

produit par l'autorité intimée à sa demande, le pli recommandé comprenant la

décision attaquée avait été distribué au guichet le 4 décembre 2018, de

sorte que le recours remis à la poste le 24 janvier 2019 apparaissait tardif.

Elle a imparti un délai au 14 février 2019 à la recourante pour s'expliquer sur

ce recours ou pour retirer son recours.

Par écriture du 10 février 2019, Jean-Claude Guerry s'est

plaint du fait que la décision attaquée avait été notifiée à sa seule mandante,

alors qu'il avait pourtant annoncé son mandat et eu plusieurs échanges avec la

municipalité et la commission communale de recours. Il a invoqué également les

problèmes de santé de la recourante.

Par avis du 2 mai 2019, la juge instructrice a

invité les autorités intimées et concernées à se déterminer sur le fond, tout

en indiquant que la recevabilité du recours demeurait réservée.

Dans sa réponse du 14 mai 2019, la commission

communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses observations du 14

mai 2019, la municipalité en a fait de même.

La recourante a renoncé à déposer une nouvelle

écriture.

b) Il ressort encore des pièces du dossier des

factures portant sur la taxe annuelle d'épuration, sur la taxe annuelle

d'entretien des collecteurs eaux claires/eaux usées, ainsi que sur la

consommation d'eau.

c) La cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des

recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36), le recours

au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la

décision ou du jugement attaqué. La notification d'une décision est réputée

effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence de son

destinataire (ATF 137 III 208

consid. 3.1.2 et les références citées).

Lorsque l'autorité a connaissance d'un rapport de

représentation, elle est tenue d'adresser toutes ses communications et, en

particulier, de notifier ses décisions au domicile du mandataire. Les notifications

directes aux seuls administrés sont irrégulières (arrêts FI.2018.0057 du 6

septembre 2018 consid. 3b; GE.2014.0172 du 12 novembre 2014 consid. 2;

CR.2011.0073 du 22 octobre 2014 consid. 2a et les références citées).

Selon un principe général du droit, déduit de l'art.

9.

Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, une notification irrégulière ne peut

entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 et les

références citées). Cela ne signifie toutefois pas qu'une telle notification

est dépourvue de conséquences. La jurisprudence considère en effet que la

protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette

irrégularité. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi

qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme. Ainsi, une décision,

fût-elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est

pas déférée au juge dans un délai raisonnable (TF 8C_130/2014 du 22 janvier

2015.

consid. 2.3.2 et les références citées). En particulier, lorsqu'une

décision est notifiée directement à la partie, et non à son représentant,

celle-ci doit se renseigner auprès de son mandataire sur la suite à donner à

son affaire (arrêt PE.2009.0569 du 18 janvier 2010).

b) En l'espèce, le mandataire de la recourante avait

annoncé son mandat. Il avait par ailleurs eu plusieurs échanges tant avec la

municipalité qu'avec la commission communale de recours. L'autorité intimée

était dès lors tenue de lui notifier la décision attaquée. La notification qu'elle

a faite à la seule recourante est dès lors irrégulière.

Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus,

un tel vice ne doit pas entraîner de préjudice pour la partie. Sont réservées

toutefois les règles de la bonne foi. Invité à se déterminer sur la tardiveté

du recours, le mandataire de la recourante s'est plaint de n'avoir pas reçu

directement la décision attaquée de l'autorité intimée. Il n'a pas prétendu

toutefois qu'il n'en aurait eu connaissance qu'après l'échéance du délai de

recours ou qu'il n'aurait pas eu suffisamment de temps pour rédiger un recours.

Vraisemblablement, il aurait été en mesure de respecter le délai de recours,

qui, compte tenu des féries judiciaires (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD), arrivait

à échéance le 21 janvier 2019. Il est dès lors douteux qu'il puisse se

prévaloir de l'irrégularité de la notification pour justifier son retard.

Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer

indécise, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le

fond, comme on le verra ci-après.

2.

a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre

1983.

sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé

"principe de causalité", commande que celui qui est à l'origine d'une

mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Reprenant les termes de

cette disposition, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que

"les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets

urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par

l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à

l'origine de ces déchets". Le montant des taxes est fixé en

particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a),

des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations

d'élimination des déchets (let. b), des amortissements nécessaires pour

maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des intérêts

(let. d) ainsi que des investissements prévus pour l'entretien,

l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation

à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation

(let. e). Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent

les provisions nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).

L'art. 32a LPE constitue

une disposition cadre qui énonce uniquement des principes généraux relatifs au

financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les

cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation (ATF 137 I 257 consid.

6.

; 129 I 290 consid. 2.2;

125.

I 449 consid

3b/bb). Les cantons - de même que les communes, lorsque la compétence en

matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent ainsi d'une

grande liberté dans la mise en œuvre de ces principes (ATF 141 II 113 consid.

5.5.1

p. 136; 138 II 111 consid.

5.3.4

p. 126; 137 I 257 consid. 6.1

p. 268; arrêts 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1 et 2C_797/2013 du 8

juillet 2014 consid. 4). Comme l'art. 32a LPE

n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à

la quantité de déchets, la jurisprudence a notamment déjà considéré qu'il est

admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de

base aussi nommée taxe de mise à disposition (cf. ATF 138 II 111 consid.

5.3

; 137 I 257 consid.

6.1

in fine; 129 I 290 consid. 3.2

et les références citées). La taxe de base étant destinée à couvrir des coûts

fixes, un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité; une telle

taxe peut être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (ATF 138 II 111 consid.

5.3.4

p. 127; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2;2C_446/2016 du 24

mai 2016 consid. 7) et se fonder p. ex. sur la surface habitable, sur le volume

bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (TF 2C_1034/2017 du 16

mai 2019 consid. 4.2.22C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5

mars 2004 consid. 3.2).

La taxe de base constitue la contribution

incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liées à la gestion des

déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation

effective (ATF 137 I 257 consid.

6.1

; TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4;2C_415/2009 du 22

avril 2010 consid. 3;2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4). La taxe

proportionnelle, qui peut prendre la forme d'une taxe au sac, a un effet

incitatif et est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des

déchets (TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).

b) Dans le canton de Vaud, les principes des art. 2 et 32a al. 1 LPE ont été concrétisés par la loi

vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11).

Ainsi, l'art. 30a LGD prévoit que les communes

financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes

(al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe

proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes

prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al.

3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne

peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation

saisonnière de la population (al. 4).

c) Dans la Commune de Reverolle, le règlement sur la

gestion des déchets (ci-après: le RGD), approuvé par le département compétent

le 22 juillet 2013, prévoit la combinaison d'une taxe de base (appelée taxe

forfaitaire) et d'une taxe proportionnelle à la quantité (appelée taxe sur les

sacs à ordures) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains

produits sur le territoire communal (art. 12 ss RGD).

Le cercle des assujettis, le mode de calcul et le

montant maximal de la taxe forfaitaire sont réglés à l'art. 13 let. B RGD, dont

la teneur est la suivante:

"B. Taxes forfaitaires

Les taxes forfaitaires sont plafonnées à:

·

100.

- CHF par an (TVA comprise) par habitant

·

100.

- CHF par an (TVA comprise) par entreprise.

Pour les résidences secondaires, il est perçu du propriétaire

une taxe annuelle de 200.- CHF par an (TVA comprise) au maximum par résidence.

La situation familiale au 1er janvier ou lors de

l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année

en cours.

[...]."

Les montants des taxes sont fixés par la

municipalité. Pour les années litigieuses 2015 à 2017, la taxe forfaitaire

s'élevait à 80 fr. par an et par habitant, 80 fr. par an et par entreprise et

160.

fr. par an et par résidence secondaire.

3.

La recourante conteste son assujettissement à la taxe forfaitaire

d'élimination des déchets. Elle soutient que sa propriété dans la Commune de

Reverolle n'est pas une "résidence secondaire", mais un simple

"cabanon de jardin". Elle en veut pour preuve qu'elle n'a jamais été

inscrite dans la commune.

a) Le RGD ne définit pas ce qu'il faut entendre par

"résidence secondaire". On peut s'inspirer à cet égard des critères

fixés par la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS;

RS 702) à son art. 2, dont la teneur est la suivante:

"Art. 2 – Définitions

1.

Est un logement au sens de la présente loi un

ensemble de locaux qui remplit les conditions suivantes:

a. être

propre à un usage d'habitation;

b. former une

unité de construction;

c. disposer

d'un accès soit depuis l'extérieur, soit depuis un espace commun à plusieurs

logements à l'intérieur du bâtiment;

d. être

équipé d'une installation de cuisine; et

e. ne pas

constituer un bien meuble.

2.

Est une résidence principale au sens de la

présente loi un logement occupé par une personne au moins ayant comme commune

d'établissement au sens de l'art. 3, let. b, de la loi du 23 juin 2006 sur

l'harmonisation de registres la commune dans laquelle se trouve le logement.

3.

Est assimilé à une résidence principale un

logement qui remplit l'une des conditions suivantes:

[...]

4.

Est une résidence secondaire au sens de la

présente loi tout logement qui n'est ni une résidence principale ni un logement

assimilé à une résidence principale."

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que

la construction litigieuse, qui occupe une surface au sol de 19 m2,

est raccordée au réseau d'électricité, ainsi qu'aux collecteurs d'eaux claires

et d'eaux usées. Elle est équipée d'un toit en tuiles, de gouttières, ainsi que

d'une cheminée. Elle possède également une antenne TV/radio. Elle dispose par

ailleurs d'une terrasse en dur d'une surface d'environ 10 m2, sur

laquelle un barbecue en pierre est aménagé.

En outre, selon les indications de la municipalité

(non contredites par la recourante), la consommation d'eau pour la cuisine et

les installations sanitaires s'est élevée pour la période 2011 à 2018 à environ

34.

m3 par année, ce qui représente un peu moins d'un tiers de la

consommation d'eau annuelle moyenne par habitant (statistiques disponibles sur

le site internet de l'Office fédéral de la statistique sous la rubrique

catalogues et banques de données), ce qui n'est pas négligeable.

Au regard de ces éléments, en particulier des

équipements et aménagements de la construction litigieuse, force est de

constater que, malgré ses dimensions modestes, elle remplit les différents

critères fixés à l'art. 2 LRS. Elle doit dès lors être considérée

matériellement comme une "résidence secondaire" au sens de

l'art. 13 let. B RGD, ce qui justifie la perception d'une taxe forfaitaire

d'élimination des déchets. Le fait que la recourante n'a jamais été inscrite

dans la commune n'est pas déterminant. C'est ainsi à juste titre que l'autorité

intimée a confirmé l'assujettissement de la recourante à la taxe litigieuse.

Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que la

taxe forfaitaire pour les résidences secondaires ne respecterait pas les

principes d'équivalence et de couverture des frais.

4.

On relèvera encore, même si la recourante ne s'en est pas plainte et que

cela n'a pas d'incidence sur la question litigieuse, que la commission

communale de recours a été loin d'être irréprochable sur le plan procédural. En

particulier, elle ne pouvait pas procéder seule à une inspection locale. Elle

aurait dû inviter les parties à y participer, pour qu'elles puissent faire

valoir leurs droits d'être entendues (art. 34 LPA-VD; cf. ég. arrêt

AC.2009.0114 du 15 juillet 2009). L'autorité intimée ne pouvait pas non plus

soumettre son projet de décision à la municipalité "pour vérifications

d'usages". Il convient de lui rappeler qu'elle est une autorité

indépendante de la municipalité et que, dans le cadre des recours qu'elle

instruit, elle doit traiter cette dernière comme n'importe quelle partie (arrêt

FI.2018.0278 du 6 mars 2019 consid. 2a). Le fait que le président de la

commission communale de recours ait utilisé les adresses email officielles du

syndic et de la secrétaire municipale dans le cadre de ses échanges (la

communication électronique n'étant de plus pas un mode de communication admis

par la LPA-VD) avec la recourante, respectivement son mandataire, est à cet

égard problématique.

La municipalité n'est pas exempte non plus de tout

reproche sur le plan procédural. Lorsqu'elle a été saisie des contestations de

la recourante, elle n'avait en effet pas à entrer dans un dialogue avec elle,

qui a duré plus de deux ans. Elle devait les transmettre aussitôt à la

commission communale de recours, comme objet de sa compétence (art. 45 de la

loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]).

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la

mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

Conformément à l'art. 49 al. 1 LPA-VD, les frais de

justice devraient être entièrement supportés par la recourante, qui succombe.

Toutefois, compte tenu des irrégularités procédurales commises par la

commission communale de recours, notamment en matière de notification (cf. supra

consid. 1 et 4), une partie de ceux-ci seront mis à la charge de la Commune de

Reverolle (art. 49 al. 2 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1

a contrario LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes

spéciales de la Commune de Reverolle du 28 novembre 2018 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 300 (trois cents) francs est mis à la charge

de la recourante A.________.

IV.

Un émolument de justice de 200 (deux cents) francs est mis à la charge

de la Commune de Reverolle.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 septembre 2019

La

présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.

Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.