CDAP - FI.2021.0021 - 2021-07-09 - A.________/Commission de recours en matière d'impôts, Municipalité de Chavornay

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 juillet 2021

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant;

Mme Mélanie Pasche, juge; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Jean-Claude SCHWEIZER, avocat à Neuchâtel,

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière d'impôts, à Chavornay,

Autorité concernée

Municipalité de Chavornay,

représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,

Objet

Taxe communale égout épuration

Recours A.________, succursale ******** c/ décision sur

recours de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 7 janvier

2021 (taxation relative à la consommation d'eau pour les périodes 2017, 2018 et

2019)

Vu les faits suivants:

A.

A.________, succursale ******** (ci-après aussi : A.________ ou la

recourante) exploite à ******** une ferme d’élevage de poissons, comportant plusieurs

bassins. Dans le but d’avoir un meilleur contrôle de sa consommation d’eau, elle

a entrepris des travaux en 2016. Ceux-ci impliquaient le déplacement de l’arrivée

d’eau dans les installations de A.________ et un nouveau raccordement. Celui-ci

fait l’objet de l’abonnement n°2'125, compteur n°100'036'807 (le dossier

ne contient pas de pièce relative à la conclusion de ce nouvel abonnement); il

s’agit du compteur principal, qui avait pour vocation de remplacer deux sous-compteurs

préexistants (faisant l’objet respectivement des abonnements n°1978, compteur n°133'036'792,

et abonnement n°2448, compteur n°5'060'699; ceux-ci seront désignés ci-après

comme « sous-compteurs »). Toutefois, les abonnements liés aux deux

sous-compteurs n’ont pas été supprimés; les trois abonnements précités ont ainsi

fait l’objet de facturations pour les années 2017, 2018 et 2019. Or, il en résultait

une facturation à double de la consommation d’eau effective de A.________ (d’abord

en lien avec le compteur principal, abonnement n°2125, puis en lien avec les

deux sous-compteurs précités; les parties sont d’accord pour admettre qu’il s’agissait

de la même eau, livrée une fois mais facturée deux fois).

B.

Les circonstances de l’installation du nouveau compteur principal (abonnement

n°2125) sont peu claires. Selon la Municipalité de Chavornay, ces travaux ont

eu lieu à son insu. La recourante le conteste, estimant qu’il n’est pas

possible que la municipalité ignore tout du nouveau raccordement intervenu

(selon la recourante, ces travaux ont eu lieu en concertation avec les employés

de la Commune, dont B.________); de surcroît, l’employé communal qui a procédé

aux relevés des compteurs (il s’agirait de C.________) ne pouvait ignorer que

les indications du compteur principal faisaient double emploi avec celles des sous-compteurs

(le procès-verbal établi par la Commission communale de recours à l’occasion de

son audience du 30 septembre 2020 évoque en p. 2, à propos de l’installation du

nouveau raccordement, un courriel de 2015, informant la Commune; cependant, cette

pièce ne figure pas au dossier).

C.

a) Durant les années 2017, 2018 et 2019, la bourse communale de Chavornay

a donc établi des factures pour quatre abonnements (abonnement n°1978, 2448,

2125 et 2117; ce dernier abonnement n’est en l’occurrence pas litigieux). Quoi qu’il

en soit, les chiffres de consommation sont parus curieux à A.________, qui a

procédé à des vérifications courant 2019. Celles-ci ont permis de déceler l’erreur

à fin 2019; A.________ a entrepris en conséquence diverses démarches : ses

représentants ont été reçus le 19 janvier 2020 dans les locaux communaux, puis une

visite du site de A.________ a eu lieu le même jour (voir aussi le courrier

du 21 janvier 2020 de A.________ à la municipalité). Dans ce dernier courrier, A.________

demandait que le problème de surfacturation des années 2017 à 2019 soit résolu

et, implicitement, que les montants perçus en trop lui soient restitués.

b) Par lettre du 14 février 2020, la Municipalité de

Chavornay a décidé d’entrer en matière sur la demande, en tant qu’elle

concernait l’année 2019, ce qui entraînait une réduction de la facturation

intervenue de 34'958 fr. 15. En revanche, elle ne disait mot des montants

"surfacturés" des années 2017 et 2018.

c) Par lettre du 3 mars 2020, A.________ a accusé réception

du courrier de la municipalité relatif à l’année 2019. Pour le surplus, elle a maintenu

ses demandes pour les factures des années 2017 et 2018 (respectivement

un trop perçu de 35'534 fr. 40 et de 22'845 fr. 60); à ces montants s’ajoutait

le montant relatif à la location des deux sous-compteurs durant les années en cause.

Elle demandait en conséquence le remboursement de ces montants, au titre du

remboursement de l’indû. La municipalité a alors transmis le dossier à la

Commission communale de recours en matière d’impôts de la Commune de Chavornay,

afin que celle-ci traite ce cas comme recours. Cette dernière a procédé à diverses

mesures d’instruction (audition des parties le 30 septembre 2020, ordonnance de

production de pièces du 10 octobre 2020); ce n’est qu’à la suite de celles-ci que

la municipalité a produit les factures litigieuses des années 2017 et 2018.

A.________, dans un courrier du 26 octobre 2020, a

adressé à la Commission de recours de nouvelles réquisitions d’instruction, tendant

notamment à l’audition de plusieurs témoins (dont des employés de la Commune).

D.

Statuant le 7/11 janvier 2021, la Commission de recours en matière d’impôts

de Chavornay a rejeté le recours et confirmé la décision initiale de la municipalité,

datée du 18 février 2020. En substance, elle constate que les factures

notifiées pour les années de consommation 2017 et 2018, qui comportaient l’indication

des voie et délai de recours, n’ont pas été contestées en temps utile, de sorte

qu’elles sont entrées en force (ch. 36 de la décision). Elle aborde également

la question de la révision (ch. 37 s.), pour conclure que les conditions d’une

révision ne sont pas remplies, en raison du défaut de diligence de la recourante

dans l’examen des factures qui lui ont été notifiées. Ce fait suffit, selon la

commission, au rejet de la demande de révision, de sorte que les réquisitions

de mesures d’instruction présentées le 26 octobre 2020 par A.________ doivent être

écartées.

E.

Agissant par l’intermédiaire de son mandataire, A.________ a recouru contre

la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: CDAP), en date du 12 février

2021, soit en temps utile. Elle conclut en substance avec dépens à l’annulation

de la décision attaquée, aux fins d’obtenir la restitution des montants d’impôts

payés en trop; à cette occasion, elle renouvelle les réquisitions d’audition de

témoins, adressées initialement à la Commission communale de recours.

Dite commission, dans sa réponse au recours du 11

mars 2021, conclut au rejet de celui-ci. Quant à la municipalité, elle conclut

également, avec suite de frais et dépens, par l’intermédiaire de son conseil, au

rejet du recours. Enfin, A.________, toujours par son conseil, a complété ses

moyens dans une écriture du 16 avril 2021 (elle y invoque la voie de la

révision).

F.

La Cour a ensuite statué.

Considérant en droit:

1.

Les factures litigieuses, soit celles des sous-compteurs, concernent les

années de consommation 2017 et 2018, abonnements n°1978 et 2448. Ces factures

comportaient l’indication des voie et délai de recours; aucun pourvoi n’ayant

été formé en temps utile à l’encontre de ces factures, l’on se trouve en présence

de décisions entrées en force (voir à ce propos art. 45 et 46 de la loi du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.1] et l’arrêté communal

d’imposition cité au dos des décisions en cause; ces textes mentionnent la

Commission communale de recours comme autorité compétente, ainsi que le délai de

trente jours à respecter à cet effet).

Au demeurant, la recourante ne conteste pas qu’un recours

contre ces décisions serait tardif. Elle estime cependant que, dans la mesure où

la Commune intimée ne lui a pas livré l’eau correspondant à la double facturation,

celle-ci devrait lui restituer les montants versés en trop. A cet égard, il faut

souligner, avec la Commission de recours, que la perception d’un impôt ou d’une

taxe sur la base d’une décision entrée en force, ne porte pas sur un indu. L’on

ne peut se trouver en présence d’un indu que si le montant prélevé et payé ne

repose pas sur une décision ou si la décision en cause a fait l’objet d’une révision,

entraînant après coup son annulation (dans ce sens: arrêt Tribunal administratif

[TA] FI.2001.0031 du 28 février 2006, consid. 2a).

2.

Une restitution des montants ici en cause n’est donc possible que si les

factures correspondant à la consommation d’eau pour les années 2017 et 2018 doivent

être mises à néant (par le biais d’une révision, d’une reconsidération ou d’un

réexamen).

a) La recourante invoque tout d’abord le mécanisme

de l’art. 64 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36), relatif au réexamen. Il faut cependant d’emblée souligner que le

régime général de l’art. 64 LPA-VD cède le pas aux solutions divergentes retenues

dans les lois spéciales.

b) Or, en l’occurrence, l’art. 42 LICom indique que

les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux concernant la

révision des décisions de taxation, la prescription des créances d’impôts et la

répétition de l’indu s’appliquent par analogie aux impôts communaux. Ce renvoi

se réfère, à la suite d’une révision, à la loi du

4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11). Il faut d’ailleurs

comprendre l’art. 203 LI (applicable à la révision des décisions de nature

fiscale) en ce sens que cette voie exclut celle du réexamen de l’art. 64 LPA-VD;

la procédure de révision est ainsi la seule voie de droit extraordinaire qui permet

exceptionnellement de remettre en cause les décisions de nature fiscale (y compris

des taxes communales) entrées en force (voir notamment arrêt CDAP FI.2008.0106 du

27 mai 2009).

Les conditions de la révision sont définies à l’art.

203 LI, dont la teneur est la suivante:

"1Une décision ou un prononcé entré en force

peut être révisé en faveur du contribuable, sur sa demande ou d'office :

a. lorsque des faits importants ou des preuves concluantes

sont découverts;

b. lorsque l'autorité qui a statué n'a pas tenu compte de

faits importants ou de preuves concluantes qu'elle connaissait ou devait

connaître ou qu'elle a violé de quelque autre manière l'une des règles

essentielles de la procédure;

c. lorsqu'un crime ou un délit a influé sur la décision ou le

prononcé.

2 La révision est exclue lorsque le requérant

invoque des motifs qu'il aurait déjà pu faire valoir au cours de la procédure

ordinaire s'il avait fait preuve de toute la diligence qui pouvait

raisonnablement être exigée de lui."

Selon l'art. 204 LI, la demande de révision doit

être déposée dans les nonante jours qui suivent la découverte du motif de révision,

mais au plus tard dans les dix ans dès la notification de la décision ou du

prononcé.

S’inspirant de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant

le rappel d’impôt, une partie de la doctrine, mais aussi quelques commissions

de recours ou tribunaux cantonaux, se sont prononcés en faveur d’une révision

facilitée lorsqu’une décision administrative est entachée d’une erreur

essentielle et manifeste de l’autorité fiscale (pour un exemple tiré de la

jurisprudence: arrêt TA FI.2007.0076 du 13 décembre 2007). Dans un tel cas, la

correction serait admise même en l’absence d’un motif classique de révision et

il importe peu que le contribuable ait été ou non en mesure de faire corriger

cette erreur dans la procédure ordinaire en faisant preuve de l’attention

commandée par les circonstances. En effet, l’autorité de taxation peut

commettre un abus de droit en invoquant le manque de diligence du contribuable

pour s’opposer à la révision d’une taxation entachée d’un vice dont elle est à

l’origine et, partant, la première responsable (Hugo Casanova/Claude-Emmanuel

Dubey, n. 16 ad art. 147 LI in Commentaire de la loi sur l’impôt fédéral direct,

édité par Noël/Aubry Girardin, Bâle 2017; voir cependant arrêt CDAP FI.2018.0216

consid. 4, hostile à la voie de la révision facilitée). Il reste qu’un refus de

révision par l’autorité pourrait apparaître, dans certains cas, comme un abus

de droit.

c) A titre de comparaison, on signalera ici une espèce

jugée par le Tribunal fédéral, dans un contexte similaire (arrêt TF 2C_339/2017

du 24 mai 2018). En l’occurrence, une Commune avait notifié des factures d’électricité

sur la base de relevés de compteurs effectués par son personnel; le chiffre

fourni par le compteur était correct, sauf qu’un multiplicateur, d’un facteur 3,

aurait dû être appliqué. La commune, qui avait notifié des décisions sur la

base du chiffre livré par le compteur, qui étaient donc erronées, souhaitait obtenir

par la suite, malgré l’entrée en force de ces décisions, le paiement des montants

manquants. Le Tribunal cantonal des Grisons, appliquant une règle de révision

comparable à celle de l’art. 203 al. 1 let. b LI, lui avait donné raison (à

vrai dire, la disposition topique appliquée était plus proche de l’art. 107 aLI

que de

l’actuel art. 203 LI, lequel est désormais plus large). Pour le Tribunal

fédéral, au contraire, la commune ne pouvait pas se prévaloir de cette disposition

permettant la révision lorsque l’autorité n’a pas tenu compte, en raison d’une inadvertance

de faits importants résultant du dossier; pour le Tribunal fédéral en effet, l’oubli

d’appliquer le multiplicateur précité ne constituait pas un fait résultant du

dossier, ce qui excluait donc la voie de la révision (voir plus précisément arrêt

2C_339/2017 précité, consid. 3.2; et l’autorité aurait pu tenter d’invoquer l’existence

de faits nouveaux, plus exactement de "faux nova", mais la faute de

son employé lors du relevé du compteur empêchait que ce motif de révision ne soit

accueilli).

3.

Dans le cas d’espèce, il convient de retenir que la recourante a requis

la révision des décisions de taxe portant sur la consommation d’eau des années

2017

et 2018; elle l’a fait oralement le 19 et par écrit le 21

janvier 2020; à cet égard, il ne faut pas s’arrêter aux termes impropres

utilisés (étant précisé que ceux-ci sont très divers : on parle aussi en

effet de réexamen, de reconsidération, comme préalables nécessaires à une répétition

d’impôts ou de taxes indûment perçus). Au demeurant, la recourante, dans la dernière

écriture de son conseil, du 16 avril 2021, s’inscrit bien dans le cadre d’une

procédure de révision (même si elle n’évoque pas l’art. 203 LI).

Dans ce contexte, il faut souligner que, lors de la

notification des décisions de taxe précitées, l’existence d’une double

facturation n’était pas connue. La découverte de cette erreur portait

incontestablement sur un fait important (aussi bien au titre de la let. a que

de la let. b de l’art. 203 al.1 LI). Or, à teneur de la let. b précitée, il y a

motif de révision de la décision entrée en force :

"lorsque l’autorité qui a

statué n’a pas tenu compte de faits importants ou de preuves concluantes qu’elle

connaissait ou devait connaître ou qu’elle a violé de quelque autre manière l’une

des règles essentielle de la procédure."

Dans le cas d’espèce, au vu des allégués de la recourante,

on peut poser l’hypothèse que la municipalité (ou tout au moins le personnel

communal, dont elle répondrait des erreurs) pouvait, voire devait connaître l’existence

du nouveau raccordement, ainsi que le fait que celui-ci rendait redondant les

deux sous-compteurs, dont les factures sont litigieuses. Certes, la

municipalité fait-elle valoir une violation de l’art. 15 du règlement du 14

décembre 2017 de la Commune de Chavornay, concernant la distribution de l’eau;

cette disposition interdit en effet à toute personne et à l’abonné notamment de

procéder à des interventions sur le compteur sans intervention de la municipalité.

Autrement dit, la recourante aurait placé le nouveau compteur sans une telle

autorisation, de sorte qu’elle n’aurait qu’à s’en prendre à elle-même s’agissant

des factures erronées qu’elle a pu recevoir.

Au demeurant, l’affirmation précitée de la

municipalité n’est guère étayée non plus; en particulier, on ne comprend pas

que celle-ci ait pu percevoir des taxes sur la base d’un nouvel abonnement

portant sur un nouveau compteur principal sans avoir jamais donné son aval à quelque

intervention que ce soit. Il semble également qu’un courriel de 2015, adressé par

la recourante à la municipalité, ait abordé cette question; mais ce document ne

figure pas au dossier. En particulier, on ne voit pas que la commune puisse

notifier des factures sur la base d’un nouvel abonnement conclu contre son gré ou

à son insu. En outre, les factures de la municipalité ont été notifiées après

le relevé des compteurs (du compteur principal et des sous-compteurs); on ne

comprend pas non plus, à ce stade de l’instruction, comment il a pu échapper à

l’employé communal chargé des relevés, soit un homme de métier (voir dans ce

sens arrêt TF 2C_339/2017 précité), que les relevés du compteur principal et

des sous-compteurs étaient redondants.

Il résulte des considérations qui précèdent que la Commission

communale de recours, en ne donnant pas suite aux réquisitions d’instruction de

la recourante (tendant notamment à l’audition des employés communaux qui sont

intervenus sur le site), a violé le droit de celle-ci à la preuve; cette violation

du droit d’être entendu conduit à l’annulation de la décision attaquée. Le

dossier sera en conséquence renvoyé auprès de dite Commission, qui pour qu’elle

procède à un complément d’instruction sur les points précités, puis statue à

nouveau.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l’admission partielle

du recours. Dans la mesure où la recourante l’emporte, le présent prononcé doit

être rendu sans frais; en outre, dès lors qu’elle a consulté avocat, elle a

également droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 7 janvier 2021 par la Commission communale de

recours en matière d’impôts de la Commune de Chavornay est annulée; le dossier

lui est retourné pour qu’elle complète l’instruction dans le sens des considérants

et statue à nouveau.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument.

IV.

La Commune de Chavornay versera à A.________ une indemnité de 2'500 (deux

mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juillet 2021

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.