CDAP - FI.2021.0073 - 2022-06-27 - A.________ /Le Procureur Général

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juin 2022

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Alex

Dépraz, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Le Procureur Général, à Renens,

Objet

Recours A.________ c/ décision du Procureur Général du 28

mai 2021 (demande de consultation d'un dossier pénal archivé; émolument de

décision).

Vu les faits suivants:

A.

Le 20 novembre 2018, lors d'une séance de la Commission des finances du

Conseil communal de Montreux (ci-après: la commission des finances), le syndic B.________

a fourni verbalement aux dix commissaires présents des explications détaillées

sur les dépenses de service qu'il avait effectuées durant l'année 2017.

Certaines de ces informations avaient par la suite été publiées dans un article

paru le 12 décembre 2018 dans le journal La Liberté.

Sur dénonciation du Préfet du district de la

Riviera-Pays d'Enhaut (ci-après: le préfet), qui n'était pas parvenu à

identifier l'auteur de cette indiscrétion, une enquête pénale pour violation du

secret de fonction a été ouverte le 16 avril 2019 par le Ministère public central,

sous référence ********. Cette procédure a été classée par ordonnance du 12 mai

2020.

Cette ordonnance a été communiquée au Conseil

communal de Montreux par l'intermédiaire de la préfecture; elle a par ailleurs

été annexée au procès-verbal de la séance du 24 juin 2020, consultable en

ligne.

B.

Le 30 avril 2021, A.________ a requis du Procureur C.________, qui avait

instruit la procédure PE10.007443-BUF, de pouvoir consulter les pièces du

dossier. Il a précisé qu'il occupait à l'époque des faits le poste de vice-président

de la commission des finances et qu'il avait été entendu par le préfet dans le

cadre de son enquête administrative.

Le Procureur C.________ a transmis cette demande au

Procureur général, avec un préavis favorable.

Par décision du 28 mai 2021, le Procureur général a admis

la demande de A.________ et l'a autorisé à consulter le dossier archivé ********

(ch. I du dispositif); il a mis par ailleurs à la charge de l'intéressé un

émolument de 300 fr. (ch. II du dispositif).

C.

Par acte du 29 juin 2021, A.________ a recouru contre cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Jugeant démesuré l'émolument perçu "pour la consultation d'un dossier électronique",

il a conclu à son annulation.

Dans sa réponse du 22 juillet 2021, le Procureur

général a conclu au rejet du recours, précisant que l'émolument perçu ne

portait pas sur la consultation du dossier, mais sur la décision elle-même.

Invité à déposer un éventuel mémoire complémentaire,

le recourant n'a pas procédé.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître.

Sont des autorités administratives les organes du

canton, des communes, des associations ou fédérations de communes et des

agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont

légalement habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD). Par décision, on

entend, selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans

un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de

modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater

l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (let. b); de

rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La

décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier,

et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire,

un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid.

3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a).

Selon la jurisprudence, lorsque le Ministère public,

respectivement le Procureur général, statue sur une demande de consultation

d'une ordonnance pénale entrée en force ou d'un dossier pénal archivé, il n'agit

pas comme autorité de poursuite pénale au sens du Code de procédure pénale du 5

octobre 2007, (CPP; RS 312.0), mais comme autorité administrative, la consultation

du dossier d'une procédure pénale achevée n'étant pas régie par le CPP mais par

le droit public cantonal (cf. ATF 136 I 80 consid. 1.1; TF

1C_13/2016 du 18 avril 2016 consid. 1; TF 1C_127/2015 du 7 juillet 2015 consid.

1; ég. arrêt GE.2021.0091 du 8 décembre 2021 consid. 1).

La cour de céans est dès lors compétente.

b) Pour le surplus, le recours a été

interjeté en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et respecte les conditions formelles

énoncées à l'art. 79 LPA-VD. Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur le bien-fondé du montant perçu par le Procureur

général à titre d'émolument, montant que le recourant qualifie de démesuré.

3.

A titre préalable, il convient de rappeler quelques considérations générales

en matière d'émoluments.

a) Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé

en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 de

la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS

101) et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales

que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux régissant le

régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son

mode de calcul, doivent être définis par la loi (cf. aussi art.

164 al. 1 let. d Cst.; ATF 143 I 227 consid. 4.2; ATF 136 I 142 consid.

3.1; TF 2C_655/2015 du 22 juin 2016 consid. 4.5). Si cette dernière délègue à

l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de

délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle

doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables,

l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de

délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative).

Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre

excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution

qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 143 I 227 consid. 4.2; ATF 136

Faits

I 142 consid. 3.1; ATF 135 I 130 consid.

7.2 et les références).

b) Ces exigences valent en principe pour les impôts

comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet

de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la

jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de

calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant

peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont

la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels

que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la

légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué

avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique

et les exigences de la pratique (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.1; ATF 135 I 130

consid. 7.2; TF 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1).

c) La plupart des contributions causales - en

particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir

certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de

préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; ATF 135 I 130 consid. 2). Selon ce principe, le

produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très

peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de

l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les

amortissements et les réserves (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; ATF 139 III 334

consid. 3.2.3; ATF 135 I 130 consid.

2).

Les différents types de contributions causales ont

en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du

principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon

lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être

en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport

d'équivalence individuelle; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; ATF 139 I 138 consid.

3.2; ATF 139 III 334 consid.

3.2.4 et les références).

d) L'assouplissement du principe de la légalité en

matière fiscale ne se justifie à travers l'application des principes

constitutionnels susmentionnés que dans la mesure où la réglementation en cause

vise à, respectivement a pour effet de mettre la totalité des coûts d'une

prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas

lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation

applicable, qu'une partie des dépenses effectives, comme c'est le cas par exemple

des frais judiciaires (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.3.1 et 4.3.2). Les principes

de l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors pas d'encadrer

de manière suffisante la contribution en cause (cf. ATF 143 I 227 consid.

4.2.3; ATF 123 I 254 consid.

2b; ATF 121 I 273 consid.

4b; ATF 120 Ia 1 consid.

3f).

4.

En l'espèce, le Procureur général se fonde sur l'art. 45 LPA-VD pour justifier

la perception de l'émolument litigieux. Dans sa réponse, il se réfère également

à l'art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens

en matière administrative (TJFDA; BLV 173.36.5.1), soulignant que le montant de

300 fr. perçu se situe dans la fourchette prévue par cette disposition.

a) Comme on l'a déjà relevé, lorsqu'il statue sur une

demande de consultation d'un dossier archivé, le Procureur général n'agit pas comme

une autorité de poursuite pénale, mais comme une autorité administrative (cf. supra

consid. 1a). Il est donc soumis pour ce type de procédures aux dispositions de

la LPA-VD (cf. art. 1 et 2 al. 1 let. a LPA-VD), comme n'importe quelle autre

autorité administrative.

La question des frais est réglée dans la LPA-VD à

ses art. 45 ss, dont la teneur est en particulier la suivante:

"Art. 45 – Principe

1 Hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité,

les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des

frais occasionnés par l'instruction et la décision.

Art. 46 – Montant

1 Un règlement du Conseil d'Etat fixe les frais

dus en procédure administrative devant les autorités administratives

cantonales.

Considérants

2.

Les communes édictent les règlements nécessaires

à la perception des frais dus en procédure devant elles.

3.

Un règlement du Tribunal cantonal fixe les frais

dus en procédure devant lui.

[...]

Art. 48 – Procédure administrative

1.

En procédure administrative, les frais sont en

principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité."

b) Le Conseil d'Etat a adopté sur la base de l'art.

46.

al. 1 LPA-VD le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière

administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1). Ce règlement, qui s'apparente à un

tarif, liste pour chaque département les émoluments qui peuvent être perçus et

précise leurs montants, soit par un montant fixe soit par une fourchette soit

encore par un tarif horaire, qui varient selon les prestations ou décisions.

c) La cour de céans a déjà eu l'occasion de juger

que les autorités ne pouvaient se fonder sur le seul art. 45 LPA-VD pour percevoir

des frais dans les procédures qu'elles mènent, soulignant que cette disposition

avait un caractère potestatif. Si elles décidaient d'en prélever, il leur appartenait

au préalable d'adopter un règlement prévoyant le cadre tarifaire de ces frais

ou leur mode de calcul, conformément à l'art. 46 LPA-VD (cf. arrêt FI.2013.0019

du 16 mai 2013 consid. 3; ég. arrêt FI.2017.0139/FI.2018.0047 du 16 mai

2018.

consid. 2). Ce raisonnement, tenu pour les autorités communales, peut être

repris pour les autorités cantonales.

Or le RE-Adm ne prévoit pas la possibilité pour le

Ministère public, respectivement le Procureur général, de percevoir un émolument

pour les décisions portant sur des demandes de consultation de dossiers

archivés. Il n'existe pas non plus d'autres règlements ou des lois spéciales le

permettant. Quant au TFJDA invoqué par le Procureur général dans sa réponse, il

ne s'applique qu'aux procédures devant le Tribunal cantonal.

Tout au plus, des frais auraient pu être prélevés

pour la consultation proprement dite du dossier comme le permet l'art. 13 al. 3

du tarif du 15 décembre 2010 des frais de procédure pour le Ministère public et

les autorités administratives compétentes en matière de contraventions

(TFPContr; BLV 312.03.3) – auquel le ch. 4 de la Directive no 4.1

du Procureur général "Consultation par un tiers des ordonnances

pénales, des ordonnances de classement et des dossiers archivés" renvoie

– , dont la teneur est la suivante:

"La consultation par un tiers du dossier d'une affaire terminée

donne lieu à un émolument que le greffier arrête en fonction des recherches

effectuées, mais au maximum à 500 francs."

Dans sa réponse, le Procureur général a toutefois

expressément précisé que l'émolument litigieux ne portait pas sur la consultation

du dossier mais sur la décision

elle-même. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner plus avant cette

question.

Force est ainsi de constater que l'émolument contesté

ne repose sur aucune base l.ale. Il doit dès lors être annulé.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation du chiffre II du dispositif de la décision attaquée.

Vu l'issue du litige, l'arrêt est rendu sans frais (cf.

art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).

Le recourant, qui a procédé seul sans l'assistance

d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (cf. art.

55.

LPA-VD et 10 a contrario TFJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Le chiffre II du dispositif de la décision du Procureur Général du 28

mai 2021 est annulé.

III.

L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2022

La

présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire

de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles

soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.