CDAP - FI.2022.0088 - 2022-09-26 - A._____, B._____/Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la, Municipalité de Morges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 septembre 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; M.

Etienne Poltier, juge suppléant; M. Alain Maillard, assesseur; Mme

Magali Fasel, greffière.

Recourants

1.

A.________ à

******** représentée par B.________, à Morges,

2.

B.________ à

********,

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière de taxes et impôts de la

Commune de Morges, à Morges,

Autorité concernée

Municipalité de Morges, à Morges.

Objet

Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)

Recours A.________ et consort c/ décision sur recours de

la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la

Commune de Morges du 18 mai 2022 (taxe annuelle 2021 d'entretien des

canalisations d'eaux claires)

Vu les faits suivants:

A.

Les époux A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle ********

du cadastre de ********; cette parcelle d’une surface totale de 1’185 m2

accueille une habitation (adresse chemin ********, ********).

La forme de cette parcelle est triangulaire; elle se

situe entre le chemin ******** à l’ouest et celui des ********, qui en forme la

limite Est, alors que la limite Nord, qui forme le troisième côté du triangle,

la sépare de la parcelle ********.

Il convient de souligner que l’accès à la parcelle ********

se fait depuis le chemin des ********; quant à la partie du chemin des ********

comprise sur cette parcelle, elle est destinée uniquement à l’accès à d’autres

biens-fonds, tous au bénéfice d’une servitude de passage.

Selon extrait du registre foncier y relatif, les

frais d’entretien du chemin, objet de la servitude précitée, doivent être

supportés par les propriétaires usagers, proportionnellement à la surface de

chaque propriété, pour le premier tronçon, respectivement par parts égales

entre chaque propriétaire, pour le second tronçon.

B.

a) Le 10 février 2022, la Commune de Morges a notifié aux époux A.________

et B._________ un bordereau relatif à la taxe annuelle d’entretien des

canalisations d’eau claire de l’année 2021 pour un montant total de 413 fr. 90;

cette taxe prenait en compte une surface imperméabilisée de 427 m2,

pour une surface totale de 1’185 m2. Il ressort du dossier que la

plus grande part de la surface imperméabilisée, soit 299 m2, correspond

à l’espace occupé par le chemin des ******** (soit la servitude de passage dont

sont bénéficiaires d’autres usagers).

C.

a) Les époux A.________ et B.________ ont recouru contre cette taxe, par

acte du 28 février 2022, auprès de la Commission communale de recours en

matière de taxes et impôts de la Commune de Morges. Ils estiment injuste

d’avoir à s’acquitter d’une taxe pour une surface imperméabilisée qui ne leur

procure aucun avantage quelconque.

b) En parallèle, les époux A.________ et B.________

se sont adressés aux divers propriétaires, usagers du chemin des ********, en

leur demandant de prendre en charge cette taxe, correspondant à un ouvrage dont

ils profitent; ils leur ont même proposé une convention, avec une répartition

de la taxe entre eux. Certains ont réagi positivement, alors que d’autres n’ont

pas pris position.

c) On note à ce propos que la Commune, dans ses

déterminations sur le recours, a indiqué que le propriétaire frappé par la taxe

pouvait, après accord et signature des autres parties, faire la demande à la

Commune de modifier les taxes de chacun. Autrement dit, la Commune semblait

prête, par gain de paix, à modifier la taxe au cas où les différents

propriétaires usagers du chemin acceptaient de prendre celle-ci à leur charge.

D.

a) Par décision, rendue à la suite de la séance du 18 mai 2022 et

notifiée le 25 mai suivant, la Commission communale de recours a rejeté le

pourvoi et confirmé la décision attaquée.

b) C’est contre cette décision que les époux A.________

et B.________ ont recouru à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (ci-après CDAP) en demandant en substance une modification de

la taxe, afin qu’ils n’aient pas à s’acquitter de la part de celle-ci

correspondant à la surface du chemin des ********. Daté du 7 juin mais confié à

la Poste le 13 juin seulement, le pourvoi a néanmoins été déposé dans le délai

utile.

c) La Commission de recours, dans sa réponse, se

réfère à sa décision et conclut au rejet du pourvoi; la Municipalité, au nom de

la Commune, a déposé ses déterminations le 4 juillet 2022 et elle conclut elle

aussi au rejet du recours.

Considérant en droit:

1.

L'objet du pourvoi est une taxe annuelle destinée au financement de

l'évacuation des eaux claires. Il convient ainsi de procéder à quelques rappels

à ce sujet.

a) Sous le titre "Principe de

causalité", l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la

protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une

mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Intitulé "Evacuation

des eaux", l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en

principe être traitées (al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être

évacuées par infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas,

elles peuvent, avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux

superficielles (al. 2).

S'agissant du financement des

installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première

phrase, LEaux dispose ce qui suit:

"Les cantons

veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement

et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux

concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments

ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux

usées".

Aux termes de l'art. 66 de la loi du

17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV

814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour

couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations

publiques et des installations d'épuration (al. 1); elles peuvent également

percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation

des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière

étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).

Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux (LICom; BLV 650.11). L'art. 4 LICom autorise les communes à

percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages

déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font l'objet de

règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues qu'auprès des

personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les

dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être

proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

b) La taxe annuelle d’entretien des

canalisations d’eau claire est régie tout d’abord par l’article 46 du règlement

communal de la ville de Morges sur l’évacuation et le traitement des eaux du 2

octobre 2019, dont la teneur est la suivante:

"Art. 46 – Taxe annuelle d’entretien des

canalisations d’eaux claires

1 Pour tout bâtiment ou

bien-fonds raccordé directement ou indirectement aux collecteurs d’eaux usées,

il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d’entretien des collecteurs

d’eaux claires aux conditions de l’annexe."

L’annexe complète cette disposition

à son art. 5:

"Art. 5 —

Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

1 La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires est due

par le propriétaire à la Commune, conformément à l'article 46 du Règlement.

2 En cas d'augmentation ou de diminution de la surface imperméable, la

taxe est réajustée et calculée relativement à la nouvelle surface. Une diminution

de la surface imperméable ne peut être prise en compte qu'à partir du moment où

elle est annoncée à la Commune et les travaux exécutés.

3 Le montant de la taxe d'entretien pour les eaux claires est au maximum

de CHF 1.50 HT par mètre carré de surface imperméabilisée (projection plan ou

relevé par les Services techniques communaux) raccordée au collecteur d'eaux

claires (toiture, cour, parking, voie d'accès, ouvrage souterrain, etc.).

4 Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur lors du

raccordement, compris comme le début de la sollicitation du réseau d'égouts,

puis celui de l'exercice en cours. En cas de raccordement en cours d'année, le

montant est défini au prorata temporis."

L’article 52 du règlement comporte diverses

exonérations et déductions (dont le régime est complété par les articles 11 et

12 de l’annexe); aucune des hypothèses pouvant conduire à une exonération ou

une déduction n’est toutefois réalisée en l’occurrence.

c) Il n'est pas contesté que la taxe d'utilisation

litigieuse fait partie des contributions causales, représentant la contrepartie d'une

prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement

accordé par l'Etat (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; Höhn/Waldburger,

Steuerrecht, vol. I, 9e éd., Berne 2001, § 1 n. 3 s.; Adrian

Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 507;

Oberson, Droit fiscal suisse, 5e éd., Bâle 2021, § 1 n. 6 et 10).

Les taxes d'utilisation ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une

prestation effective est fournie par la collectivité publique. Elles

représentent la contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2

p. 222 et les références citées; 139 I 138 consid. 3.5 p. 142 s.; Hungerbühler,

op. cit., p. 509).

On note en préambule que le canton de

Vaud a choisi un système distinguant eaux claires et eaux usées et prévoyant la

perception de taxes distinctes pour l'évacuation de ces deux types d'eaux

(d'autres cantons au contraire collectent une taxe, voire plusieurs destinées à

financer globalement les canalisations d'évacuation des eaux claires et usées).

En l'occurrence, le prélèvement litigieux est lié à l'évacuation dans le réseau

public communal des eaux claires provenant de la parcelle 1103, au travers des

raccordements des bâtiments et autres surfaces imperméabilisées qui s'y

trouvent; il y a donc bien une prestation communale dont la taxe serait la

contrepartie.

2.

Dans le cas d’espèce, l’argumentation des

recourants porte sur le fait qu’une grande partie de la surface imperméabilisée

de leur parcelle correspond au chemin des ********, qui constitue un accès, qui

ne leur est d’aucun usage, puisqu’il est destiné à desservir d’autres parcelles,

au bénéfice d’une servitude de passage. Ils trouvent donc anormal de devoir

assumer la part de la taxe correspondant à cette surface alors qu’ils n’en

tirent aucun avantage.

a) Les contributions causales ont en commun d'obéir

au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la

proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le

montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la

prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I 220

consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). La valeur de la

prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût

par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (arrêt

TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et les références; cf. ég. art. 4

al. 4 LICom, dont il résulte que le montant des taxes spéciales communales doit

être proportionné aux prestations, avantages ou dépenses en cause); la

jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur l'avantage

économique obtenu (arrêts FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a;

FI.2015.0041 du 15 décembre 2015 consid. 3b in fine; FI.2015.0032 du 23

octobre 2015 consid. 3a et les références).

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire

d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Le principe

d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas

exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en

effet être calculé selon un certain schématisme tenant

compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit

cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des

différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références). Dans ce cadre et d'une

façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle

établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif

raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet

de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire

lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui

est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; arrêt TF 2C_151/2020

du 25 mai 2020 consid. 4.1). L'égalité de traitement ne revêt toutefois

pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines

différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en

cette matière (cf. ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références). La liberté d'appréciation

et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées

dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour

violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un

résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun

motif raisonnable (cf. arrêt FI.2016.0060 précité, consid. 11a et les

références).

b) Les contributions causales dépendant des coûts

(soit celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat) doivent en

outre respecter le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit

global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu,

l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision de

l'administration (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 et les références; arrêt TF

2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 5.2.2) - y compris, dans une mesure

appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et les références; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid.

6.1; arrêt FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5d/bb).

Cet aspect du dossier ne soulève en l’occurrence pas

de véritable contestation.

c) Dans certaines configurations (souvent très

particulières), la jurisprudence a considéré que la règlementation communale

aboutissait à des solutions excessivement schématiques; ainsi dans l'hypothèse

où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans une

mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement

faible; il s'impose alors, pour des motifs d'égalité de traitement et

d'interdiction d'arbitraire, de s'écarter du schématisme découlant du règlement

pour fixer la taxe (cf. arrêt FI.2019.0179 du 18 novembre 2020, et les

références citées au consid. 5 spécialement c et d; aucun des précédents

jurisprudentiels ne concerne cependant une taxe annuelle d'évacuation des eaux

claires; un seul exemple concerne une taxe de raccordement au réseau d'eaux

claires: arrêt FI.1999.0057 du 16 décembre 1999 consid. 2b).

d) S’agissant plus spécifiquement de la taxe

annuelle sur les eaux claires, on observe que, pour satisfaire à l'exigence

d'une taxe "proportionnelle au débit théorique évacué dans les

canalisations" (art. 66 al. 2, 2ème phrase LPEP déjà cité),

de nombreuses communes ont retenu le prélèvement d'une taxe pour l'évacuation

des eaux pluviales calculée sur la base de la surface imperméabilisée de la

parcelle. Ce critère est généralement considéré comme mieux adapté au calcul

d'une telle taxe annuelle que le seul critère de l'affectation de la zone (cf.

à ce sujet, arrêt FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 5b; dans le même

sens, Yves Noël, Il pleut des taxes… analyse de la nouvelle taxe pluviale

lausannoise, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement,

Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zurich 2020, p. 979 ss,

spécialement p. 980 s. et 985 s.).

e) aa) L’article 46 du règlement communal assujettit

à la taxe ici en cause le propriétaire des surfaces imperméabilisées. Dès lors,

la taxe litigieuse a été fixée en prenant en compte les surfaces

imperméabilisées identifiées (en particulier celles correspondant à des chemins

privés revêtus) et mise à la charge du titulaire du droit de propriété sur ces

surfaces, selon les inscriptions figurant au Registre foncier. L’interprétation

retenue par la Municipalité apparaît ainsi pleinement conforme à la lettre du règlement.

Certes, on peut se demander quelle serait l’interprétation de ce texte dans le

cas d’un bien-fonds qui serait grevé d’un droit distinct et permanent, attribué

par exemple à un superficiaire, distinct du propriétaire; quoi qu’il en soit,

dans le cas d’espèce, l’on se trouve en présence d’une simple servitude de

passage, qui ne peut être assimilée à une telle configuration.

bb) La municipalité, sensible à l’argumentation des

recourants, semble être encline à facturer une partie de la taxe aux différents

propriétaires qui avaient donné suite aux démarches des recourants et accepté

d’en supporter une partie. Toutefois, les recourants n’ont pas adhéré à cette

solution, qui ne réglait que la taxe 2021 et cela partiellement seulement à

leurs yeux. La Cour de céans n’a ainsi pas à tenir compte de ces approches

transactionnelles, qui n’ont finalement pas abouti.

On ignore par ailleurs si les conventions conclues

entre propriétaires grevés et propriétaires des fonds dominants s’agissant de

l’entretien du chemin des ******** règlent la question de la prise en charge de

cette taxe. La Commune estime à juste titre qu’elle n’a pas à prendre en

considération une telle convention, qui relève du droit privé. Au demeurant,

l’article 46 du règlement précité ne permet pas un tel report de la taxe du

propriétaire sur les usagers d’une servitude de passage.

cc) De manière générale, l’art. 46 du règlement

échappe à la critique, en tant qu’il saisit des surfaces imperméabilisées

correspondant à des chemins privé (notamment les chemins en cul-de-sac), grevés

de servitude de passage. En définitive, seule demeure la question de savoir si

le régime de l’article 46 du règlement communal, en tant qu’il frappe

uniquement le propriétaire dans une situation comme celle du cas d’espèce,

présente un schématisme excessif que le juge devrait corriger. On observe aussi

au passage que les dispositions d’exception (soit l’article 52 sur les

exonérations et déductions, ainsi que les dispositions correspondantes de

l’annexe) ne permettent pas de résoudre ce problème.

La Cour estime que la taxe ici en cause, encore que

les arguments des recourants présentent un certain poids, ne peut être

considérée comme excessivement schématique, au point que le présent jugement

devrait la corriger et s’écarter ainsi de la disposition réglementaire topique.

La jurisprudence évoquée plus haut (let. c) n’est d’ailleurs pas transposable

ici; elle vise en effet l'hypothèse où le bâtiment en cause est de nature à

mettre à contribution le réseau dans une mesure extraordinairement importante

ou, au contraire, extraordinairement faible: la taxe arrêtée en l’espèce

correspond bien à l’usage correspondant à la surface imperméabilisée du chemin

des ******** sis sur la parcelle ********. Au surplus, une extension de cette exception

jurisprudentielle ne paraît pas appropriée dans la configuration très

particulière du cas d’espèce.

3.

Il découle des considérations qui précèdent que le

pourvoi doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument sera

mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'y a

pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et

impôts de la Commune de Morges du 18 mai 2022 est confirmée.

III.

Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge d'A.________

et B.________, solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 septembre 2022

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.