CDAP - FI.2022.0092 - 2023-08-31 - A.________/Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Commugny, Municipalité de Commugny

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 août 2023

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;

M. Raphaël Gani, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôt

de la Commune de Commugny,

Autorité concernée

Municipalité de Commugny,

Objet

Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)

Recours A.________ c/ décision sur recours de la

Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Commugny du 29

avril 2022 (taxation pour permis de construire no 30999/21 pour frais

administratifs).

Vu les faits suivants:

A.

a) A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 26 mars au 26

avril 2021, la Municipalité de Commugny a délivré à A.________ et B.________ un

permis de construire pour la réalisation d'un immeuble de neuf appartements,

avec parking extérieur, sur la parcelle n° ******** de Commugny. A l'envoi du

permis de construire (n° 30999) était annexée une facture datée du 10 juin

2021, portant sur une somme totale de 9'149 fr. 15; celle-ci se décompose en

trois postes, étant rappelé que la valeur de la construction s'élevait à 3'100'000

fr.:

-

taxe

communale, minimum 200.- ou 1/1000 de la valeur de construction 3'100.00

-

frais

administratifs 5'744.70

-

frais de

publication 304.45

Suite à une demande de A.________, la municipalité a

adressé à l'intéressé la facture notifiée à la Commune de Commugny par le

Service technique intercommunal, à savoir C.________, à ********, par 5'744 fr.

70 (soit des honoraires, calculés à hauteur de 1,7/1000 de la valeur des

travaux, auxquels s'ajoutent divers frais et la TVA).

b) A la suite d'un échange de correspondances entre A.________

et la municipalité, cette dernière a confirmé la taxe en cause dans une

décision du 25 octobre 2021.

B.

Les émoluments perçus lors de l'octroi d'un permis de construire sont

traités dans divers textes adoptés par la Commune de Commugny ou dans le cadre

de conventions auxquelles elle est (ou était, au moment de faits) partie.

a) Tout d'abord, l'art. 3 du Règlement communal 24

juin 2009 sur les émoluments et les contributions de remplacement en matière de

police des constructions comporte un barème des émoluments perçus, notamment

lors de l'octroi d'un permis de construire. S'agissant d'une construction

neuve, comme en l'espèce, ce barème prévoit un émolument de 1/1000 de l'estimation

totale du coût des travaux, mais au maximum de 5'000 francs. Le même article

mentionne un montant minimum de "Fr. 200.--

plus frais annexes selon art. 4". Cette dernière disposition se lit

comme suit:

"[...]

Art. 4 – Frais annexes

Si la complexité d'un dossier

nécessite le recours d'un spécialiste, tel qu'un ingénieur-conseil, un

architecte, un géomètre, un urbaniste, les honoraires des spécialistes seront

ajoutés et portés en charge de l'auteur de la demande du permis de construire

ou du requérant du plan de quartier.

A tous les émoluments prévus à l'article

3 ci-dessus, s'ajoutent les frais administratifs (ouverture et traitement du

dossier, honoraires du service technique intercommunal, frais de port, de

photocopies et de publication dans les journaux, mise à jour du plan cadastral

par le géomètre, etc.).

Si la sécurité d'un chantier

nécessite des mesures de surveillance particulière, les frais et honoraires des

intervenants seront facturés en fonction du temps consacré.

[...]"

b) Le 1er avril 2009, les Communes du

district de Nyon, dont celle de Commugny, ont passé une convention, en vue de

la création d'une association ayant pour but le maintien d'un service technique

intercommunal (ci-après: STI). Ce service serait chargé de l'étude des dossiers

et des plans à soumettre à l'enquête publique selon les obligations découlant

de la législation cantonale; il serait chargé également de procéder à la mise à

l'enquête de ces dossiers et enfin de procéder aux visites préalables à l'octroi

du permis d'habiter ou d'utiliser (art. premier de la convention). A teneur de

l'art. 4 de celle-ci, tout projet de construction soumis à la procédure de mise

à l'enquête publique selon la LATC en vigueur est traité par le STI, qu'il s'agisse

d'un ouvrage public ou privé. L'art. 20 concerne le financement du

fonctionnement du STI; il prévoit sous let. a, soit pour les ouvrages visés à l'art.

4 précité, une finance basée sur le nombre d'habitants, une finance par permis

de construire délivré.

c) A la même date, soit le 1er avril

2009, l'Association des communes précitées a conclu avec C.________ un contrat;

par ce contrat, l'association confie à cette société la gestion et l'exploitation

du service technique intercommunal, en se référant à la convention

intercommunale précitée. Ce mandataire est ainsi chargé d'accomplir les tâches

mentionnées dans la convention; il représente, par délégation, les

municipalités auprès des autorités, des bureaux techniques, des maîtres d'ouvrage,

ainsi qu'auprès de leurs mandataires; cependant la même disposition précise que

les municipalités restent seules compétentes pour délivrer les permis de

construire, d'habiter ou d'utiliser (art. 2 al. 2 et 5 du contrat); l'art. 3

précise en outre les tâches confiées au STI dans ce cadre. L'art. 6 de ce

contrat porte ensuite sur la rémunération de ce bureau. S'agissant des ouvrages

visés à l'art. 4 de la convention, la partie de la rémunération dépendant du

nombre de dossiers traités est calculée sur la base de la valeur de l'ouvrage

faisant l'objet de la demande de permis de construire; le taux appliqué est de

1,7/1000. La même disposition prévoit des exceptions (notamment un montant

minimal de 200 fr. par dossier; un abattement du taux à 1,2/1000 lorsque la

valeur de construction dépasse 5'000'000 fr., le montant maximum étant fixé à

15'000 francs).

C.

a) Agissant par acte du 23 novembre 2021 adressé à la Cour de droit

administratif du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), A.________ a recouru

contre la décision municipale du 25 octobre 2021. Cependant, dans la mesure où

les décisions municipales en matière de taxes sont susceptibles d'un recours

préalable auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôt (art.

45 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux: LICom;

BLV 650.11), la juge instructrice, par décision du 17 décembre 2021, a constaté

que le pourvoi auprès de la CDAP était prématuré, celui-ci devant être transmis

à la Commission communale compétente. La municipalité a ainsi saisi cette

commission en date du 23 décembre 2021.

b) Dite commission a statué par décision du 29 avril

2022; elle a rejeté le recours. Cette décision a été communiquée au recourant

par l'intermédiaire de la municipalité, par lettre du 19 mai 2022.

D.

Agissant par acte daté du 14 juin 2022, mais confié à La Poste le

lendemain, soit en temps utile, A.________ a recouru contre la décision de la

Commission communale de recours auprès de la CDAP. Il s'en prend au premier

chef au poste "Frais administratifs",

dont le montant lui paraît excessif; il estime également que la taxe perçue ne

respecte pas le principe de l'équivalence (de nombreuses communes perçoivent en

effet selon lui des montants bien inférieurs).

a) Dans sa réponse du 8 août 2022, la commission

conclut au rejet du recours, en y joignant diverses pièces. Par ailleurs, la

municipalité, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Alain Thévenaz, a elle

aussi déposé une réponse au recours, ce en date du 9 septembre 2022. Elle

conclut avec dépens au rejet de celui-ci.

b) Le recourant a enfin déposé une écriture

complémentaire, dans laquelle il confirme ses moyens, ce en date du 28 octobre

2022. Il relève que la commune de Commugny aurait quitté l'association

intercommunale et mis fin à sa collaboration avec le STI, pour procéder, à l'avenir,

avec le concours d'un architecte, employé à temps partiel par la commune.

Considérant en droit:

1.

L'objet du recours est une taxe communale perçue en lien avec la

délivrance d'un permis de construire. Certes, le recourant paraît se limiter à

l'un des postes de cette taxe soit les frais administratifs; il a d'ailleurs

payé les autres montants demandés. Toutefois, lorsqu'il évoque une violation du

principe de l'équivalence, ce moyen concerne l'ensemble de la taxe, qu'il faut

considérer, en tant que tel, comme litigieux.

2.

Avant d'aborder le cas d'espèce, on rappellera quelques principes

applicables en matière de contributions publiques et spécialement s'agissant de

taxes causales.

a) Parmi les contributions publiques, la

jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et

les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1).

Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la

collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique

de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche,

constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage

particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles

reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause

(ATF 135 I 130 consid. 2; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer

Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [édit.],

Kausalabgaben, 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent généralement en

émoluments, charges de préférences et taxes de remplacement (ATF 147 I 16

consid. 3.2.1). L'émolument représente le "prix" (ou la contrepartie)

de la fourniture d'un service par l'Etat. L'émolument administratif est la

forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative (Xavier

Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., 2021, § 1 n. 7).

b) aa) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble

de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal

où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.

Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant

fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes

généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet

de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La

contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il

peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise –

exigence de la densité normative (Erfordernis der Normdichte) – pour que

les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin

de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4). En outre, les éléments essentiels de la contribution –

soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul –

doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la

règlementation (Erfordernis der Normstufe) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1;

René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40),

ce qui exclut une règlementation au niveau d'une ordonnance uniquement. S'agissant

du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre

(montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs

déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit., p.

46 et les renvois à la jurisprudence).

Les exigences mentionnées ci-dessus valent en

principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La

jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de

certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut

ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une

contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels

contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le

principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,

inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en

contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la

pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 7.2). L'assouplissement

suppose généralement que les deux principes précités soient applicables

(Wiederkehr, op. cit., p. 47).

L'assouplissement concerne le mode de calcul de la

taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des

contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op.cit., p. 47 avec renvoi à

l'ATF 143 II 283 consid. 3.5; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2

avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a). Le sujet et l'objet de la contribution

peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op.

cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit. p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement

consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la

contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les

principes de la couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter

le montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la

valeur de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut

être comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des

particuliers (Wiederkehr, op. cit., p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182

consid. 4f; voir aussi arrêt FI.2020.0032 du 4 juin 2021 consid. 2b/aa).

bb) Le principe de l'équivalence – qui est l'expression

du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –

implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur

objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La

valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à

son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en

cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde

dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou

à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet

être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et

de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères

objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées

par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2). L'avantage économique

retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire

impossible à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exclut pas une

certaine schématisation ou l'usage de moyennes d'expérience (TF 2C_519/2013

du 3 septembre 2013 consid. 5.1; Oberson, op. cit., § 3 n. 89).

cc) Selon le principe de la couverture des frais, le

produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très

peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de

l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les

amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le

principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire

lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas

aux frais directs ou immédiats générés par l'activité administrative

considérée; elles englobent les frais généraux, en particulier ceux de port, de

téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement

des capitaux investis et des équipements (ATF 120 Ia 171 consid. 2a; TF

5A_55/2008 du 22 avril consid. 5.1). Les émoluments perçus pour des prestations

fournies dans une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement

correspondre exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines

prestations, qui coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être

taxées plus lourdement que leur prix de revient, et inversement (ATF 101 Ib 462

consid. 3b). La collectivité peut compenser par un émolument perçu sur des

affaires importantes l'insuffisance des émoluments prélevés pour d'autres

opérations qui, en raison du peu d'intérêt qu'elles présentent, ne permettent

pas de réclamer des émoluments couvrant tous les frais qu'elles occasionnent

(ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300; Xavier Oberson, op.

cit., § 3 n. 88). Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, le calcul

des coûts considérés comportant une part d'appréciation. Les excès que cela

pourrait impliquer sont, le cas échéant, corrigés par l'application du principe

de l'équivalence (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Vol. III,

2018, p. 533).

Le principe de la couverture des frais s'applique

seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige

Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui

constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant nécessité

du travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1).

c) Sous l'angle de la base légale, la taxe ici

litigieuse peut s'appuyer sur le règlement communal sur les émoluments déjà

cités plus haut (adopté d'ailleurs en conformité avec l'art. 46 al. 2 LPA-VD).

Cependant, la question des frais administratifs, topique dans le cas d'espèce,

mérite une attention particulière.

3.

a) Dans le cas d'espèce, il faut souligner tout d'abord que l'art. 4 du

Règlement communal sur les émoluments prévoit, à son al. 2, de manière

expresse, que les frais administratifs et notamment les honoraires du service

technique intercommunal s'ajoutent en qualité de frais annexes (comme le

mentionne aussi le barème de l'art. 3) à l'émolument de base. Force est ainsi

de retenir, comme le soutient la municipalité dans sa réponse, que la base

légale nécessaire au prélèvement de ces montants existe. Au demeurant, la

situation est effectivement différente de celle traitée dans une autre affaire

(CDAP, arrêt du 8 septembre 2020, FI.2019.0166), dans laquelle le règlement

communal ne comportait aucune indication sur le report sur le contribuable de

tels frais administratifs ou débours (on laissera ici ouverte la question de

savoir si l'art. 45 LPA-VD constituait une base légale suffisante à cet égard

ou si le règlement adopté par la commune, en application de l'art. 46 al. 2,

doit la traiter expressément).

Il demeure, sous l'angle de la base légale, que le

calcul des "frais administratifs" ne repose sur aucune norme,

même de niveau réglementaire. Face au silence de ces textes, on peut se

demander si les principes précités (principe de la couverture des frais et de l'équivalence)

peuvent y suppléer.

b) Pour le recourant, la question centrale porte d'ailleurs

sur le principe de l'équivalence et son respect par la contribution qui lui est

demandée. En effet, selon lui, une taxe de base de 1/1000 de la valeur des

travaux, à laquelle s'ajoutent des honoraires du Service intercommunal à

hauteur de 1,7/1000 de cette même valeur, débouchent sur un prélèvement

excessif et disproportionné par rapport à l'avantage reçu du fait de l'octroi

du permis de construire. Le recourant va même jusqu'à laisser entendre que les

prestations successives du STI, puis de l'administration communale, en lien

avec les procédures de permis de construire, seraient en partie inutiles. Il en

veut pour preuve le rapport n° 55 de la Cour des comptes, qui concerne la

commune de Tannay, également membre de l'association intercommunale des

communes du district de Nyon et qui recourt aux prestations du STI. Le fait que

la commune ait mis fin à sa collaboration avec le STI serait d'ailleurs, à ses

yeux, une manière d'admettre le point de vue du recourant.

Pour sa part, la municipalité met l'accent sur le

fait que la commune de Tannay prélevait en fin de compte un émolument

correspondant à un forfait supérieur à 3/1000 du coût de construction; s'agissant

au contraire de la Commune de Commugny, le prélèvement se monte à 2,7/1000

seulement, ce qui devrait rester admissible. Elle relève au surplus que les

émoluments encaissés, à hauteur de 1/1000 du coût de construction, ne

permettent même pas de couvrir le salaire de l'employée communale dévolue à la

police des constructions.

4.

La contestation porte, on l'a vu, d'abord sur les "frais

administratifs", encourus par la commune dans la procédure de permis

de construire ici en cause. Les frais en cause lui ont été facturés par le STI

et constituent des frais de tiers, soit des débours.

a) Faisant partie de la Sous-section I "Frais"

et intitulé "Principe", l'art. 45 LPA-VD dispose ce qui suit:

"Hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les

autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des

frais occasionnés par l'instruction et la décision."

aa) Selon la doctrine, qui s'étend peu à ce sujet,

les débours sont des dépenses particulières que l'autorité avance au cours de

la procédure ou en rapport avec celle-ci (Benoît Bovay, Procédure

administrative, 2e éd., 2015, p. 636 s.) et que la loi permet de répercuter sur

les parties (Grégory Bovey, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/ Frésard,

Commentaire de la LTF, 3e éd., 2022, n. 2 ad art. 62 LTF). Outre l'art. 45

LPA-VD, le droit positif connaît diverses règles relatives aux débours. Par exemple,

le tarif du Tribunal cantonal du canton de Vaud des frais judiciaires et des

dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; BLV 173.36.5.1)

emploie le terme de "frais" (en l'occurrence, ce terme désigne

les débours de l'autorité judiciaire de recours), définis comme les montants

versés par le tribunal à des tiers pour l'accomplissement de certaines

opérations (art. 1 al. 3 TFJDA). Il s'agit notamment des frais d'expertise, de

traduction ou du défraiement des témoins (cf. art. 7 al. 2 TFJDA et art. 16 ss

du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal

administratif fédéral, du 21 février 2008 [FITAF; RS 173.320.2]). On rencontre

également des dispositions régissant les frais de la procédure administrative

non contentieuse. Ainsi, selon l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance générale du

Conseil fédéral sur les émoluments du 8 septembre 2004 (OGEmol; RS 172.041.1),

les débours font partie intégrante des émoluments (en l'occurrence perçus par l'administration

fédérale, soit au premier chef par l'autorité qui mène la procédure

non-contentieuse, pour les décisions qu'elle rend et les prestations qu'elle

fournit [cf. art. 1 al. 1 OGEmol]), mais sont calculés séparément. L'art. 6 al.

2 OGEmol énumère les dépenses qui sont réputées constituer des débours, à

savoir les frais afférents aux prestations effectuées par des tiers (let. a);

les frais liés à la collecte de documentation (let. b); les frais de

transmission et de communication (let. c) et les frais de déplacement et de transport

(let. d).

bb) Comme les frais de procédure dont ils font

partie, les débours constituent des contributions causales, plus précisément

des émoluments administratifs (voir, en lien avec l'art. 63 al. 1 de la loi

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021],

Michael Beusch, in: Auer/Müller/Schindler [édit.], Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2e éd., 2019, n. 2, 3 et 10 ad art. 63 PA).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, les débours sont

soumis – comme les émoluments dont ils font partie – aux principes de la

couverture des frais et de l'équivalence (TF C-1264/2013 du 2 mai 2014 [où les

débours consistaient en les coûts du rapatriement d'un corps en Suisse,

facturés par une entreprise de pompes funèbres à l'Ambassade de Suisse en

Colombie, laquelle les avait répercutés sur un parent du défunt] consid. 4.5).

cc) Les débours devraient

également respecter le principe de la légalité, au même titre que les

émoluments, étant rappelé que la jurisprudence admet un assouplissement de ce

principe, pour autant qu'il soit compensé par les principes de couverture des

coûts et de l'équivalence (consid. 2 b ci-dessus). Cet assouplissement va d'ailleurs

très loin, non pas s'agissant du sujet et de l'objet du prélèvement, mais bien

de son calcul: le Tribunal fédéral va en effet même jusqu'à admettre l'absence

de toute norme (qu'il s'agisse d'une base légale formelle ou matérielle) pour

le calcul de ces contributions. Tel a été le cas dans un arrêt concernant l'émolument

lié à l'élaboration d'un plan de quartier; à cet émolument s'ajoutait d'ailleurs

des frais administratifs correspondant à l'exécution d'un mandat confié à un

bureau d'architectes. La disposition cantonale prévoyait à cet égard seulement

que de tels frais pouvaient être répercutés sur les propriétaires, en

proportion des surfaces détenues par les intéressés dans le périmètre du plan

de quartier (TF 2C 407/2010 du 16 novembre 2010 consid. 2.3 à 2.8; autrement

dit cette règle régissait la clé de répartition des frais, mais non le calcul

de leur montant).

La cour de céans, pour sa

part, a développé des considérations similaires dans un arrêt du 7 octobre 2022

(cause FI.2021.0039, consid. 4 et 5, concernant les frais de prise en charge de

chiens séquestrés et hébergés à la fourrière cantonale, exploitée par la

Société vaudoise protectrice des animaux).

b) Il est constant que le

cas d'espèce concerne une taxe dépendante des coûts, en l'occurrence ceux engagés

par la commune intimée en lien avec la procédure de permis de construire. Tel

est le cas en particulier des "frais administratifs" facturés aux

recourants en sus de la taxe communale de permis de construire de 1/000 de la

valeur des travaux.

aa) S''agissant du

principe de la légalité, l'art. 45 LPA-VD, comme le règlement communal

comportent, au niveau de la loi au sens formel, une règle permettant de

répercuter ces frais sur le requérant du permis de construire. En revanche,

aucune de ces dispositions ne traite du calcul de ces frais; on ne trouve par

ailleurs pas de disposition réglementaire (soit au moins dans une base légale

au sens matériel) réglant ce point. Ce constat est troublant; il n'en demeure

pas moins que la jurisprudence citée plus haut admet cette solution (TF

2C_407/2010 du 16 novembre 2010 consid. 2.3 à 2.8). On observera encore à ce

sujet que la convention passée entre l'Association des communes du district de

Nyon et le STI ne saurait suppléer à cette absence de base légale; il s'agit en

effet d'un texte de droit privé, qui ne bénéficie d'ailleurs pas de la

publicité d'une disposition légale ou réglementaire (voir à ce propos le

rapport n° 55 du 28 août 2018 de la Cour des comptes du canton de Vaud, lequel

porte notamment sur le STI du district de Nyon, p. 47).

bb) Par ailleurs, le

respect du principe de la couverture des coûts peut être examiné en adoptant

deux points de vue distincts. Le premier, celui de la commune intimée elle-même

aboutit au constat que ce principe est à l'évidence respecté. En effet, dite

commune reçoit une facture du STI, qu'elle répercute directement sur le

requérant au permis de construire; tel a été le cas en l'espèce. Autrement dit,

elle ne réalise aucun bénéfice dans cette opération.

Le second point de vue est

celui du STI lui-même, mandaté par la commune. La question est de savoir si ce

dernier peut ou non réaliser des bénéfices à l'occasion de la facturation de

ses prestations à la commune. En règle générale, en présence de débours liés à

des frais de prestations de tiers, cette question n'est guère déterminante.

Ainsi, dans le cas d'une expertise ordonnée par un tribunal ou une autre

autorité, il est admis que le mandataire choisi puisse établir une facture

comportant une marge bénéficiaire. L'autorité concernée, dans la règle, s'en

tiendra à cette facture, sans procéder à une réduction de celle-ci (sauf dans

des hypothèses très particulières, par exemple lorsque le rapport de l'expert

est inutilisable ou lorsque ce dernier a procédé à des opérations inutiles;

voir à ce sujet Stéphane Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance

administrative, 2014, n° 694 ss, spécialement 696 et 697). Certes, il arrive

que la règle applicable se réfère à un tarif; dans ce cas, l'expert est tenu de

le respecter, à défaut de quoi l'autorité procédera à une modération de la note

de ce dernier. Il demeure que l'existence de tels tarifs n'est pas généralisée

(s'agissant de l'existence, rare, de tarifs, Voisard, op. cit. n° 691). L'exemple

que l'on vient de de développer concerne des prestations de tiers de nature

ponctuelles (l'expertise n'est en effet pas la règle).

Le cas d'espèce est

particulier en ce sens qu'un ensemble de prestations est en l'occurrence

sous-traitées à un bureau privé (sans que l'on puisse parler d'une véritable

délégation de tâches publiques; à tout le moins la relation entre les communes

du district de Nyon et le STI n'englobe pas le transfert d'un pouvoir de

décision à ce dernier). On pourrait dès lors se demander si le procédé utilisé

en l'espèce n'a pas pour effet de contourner le principe de la couverture des

coûts, puisque le bureau mandataire privé est habilité à réaliser un bénéfice

(sur la possibilité pour le tiers de réaliser un bénéfice, voir Voisard, op.

cit. n° 684). Or, le principe de la couverture des coûts prévoit que les

recettes globales dégagées par les contributions perçues ne dépassent pas l'ensemble

des coûts liés à la tâche en cause; il ne devrait ainsi pas être possible pour

la commune elle-même de réaliser un tel bénéfice. Là encore, cependant, selon

la jurisprudence, un dépassement modeste de l'enveloppe des coûts est possible,

à concurrence de 5% environ (voir à ce sujet René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrecht, vol. II, Berne 2014, n° 682 ss). En

fin de compte, on ne voit pas que le mandataire privé puisse être empêché de

réaliser lui aussi une marge bénéficiaire appropriée lorsqu'il fournit de

telles prestations à une collectivité publique.

Dans le cas d'espèce, il

ne paraît pas nécessaire d'instruire cette question plus avant, dans la mesure

où rien n'indique que le STI réalise un bénéfice excessif, au travers de sa

rémunération à hauteur de 1,7/000 de la valeur des constructions. Il semble au

contraire que le STI estime cette rémunération insuffisante, compte tenu de la

complexification des procédures de permis de construire; à lire le rapport de

la Cour des comptes précité (p. 46 ss), le STI facture séparément des frais

administratifs liés aux objets de compétence cantonale ou à l'utilisation de

divers formulaires officiels, postes qui ne sont pas prévus dans la convention

(ces frais ont effectivement été perçus dans le cas d'espèce), mais ces frais

demeurent modestes; le STI tend également, selon ce rapport, à limiter ses

prestations.

Le recourant critique

encore le fait que le STI ait été mandaté sans procédure de marché public

préalable; selon le rapport de la Cour des comptes précité, ce contrat a d'ailleurs

été conclu avec cette entité dès sa fondation, soit il y a plus de 50 ans. Il n'en

demeure pas moins que ce mandat a été renouvelé depuis lors; ce mandat a en

effet été renouvelé, la dernière fois en 2009, alors que la législation sur les

marchés publics était déjà en vigueur. Le grief du recourant pourrait dès lors

être formulé ainsi: à défaut d'un appel d'offres, les prestations du STI ne

peuvent pas être considérées comme économiquement les plus favorables;

(potentiellement) trop chères, elles ne devraient dès lors pas pouvoir être

répercutées sans aménagement sur le contribuable. Cet argument n'est toutefois

pas déterminant; le principe de la couverture des coûts permet en effet de

percevoir auprès de l'administré bénéficiant de la prestation une contribution

à hauteur (au plus) des dépenses consenties et le principe de l'équivalence ne

permet pas de considérer comme excessive une taxe, fondée sur des critères

raisonnables et reconnus, au seul motif que les coûts de celle-ci, par

hypothèse, auraient pu être inférieurs. On relève d'ailleurs que l'offre

économiquement la plus favorable, en faveur de laquelle l'adjudication doit

intervenir, n'est pas nécessairement l'offre dont le prix est le plus bas (ce

dernier pouvant déboucher, à court terme, sur une taxe d'un montant inférieur).

En définitive, il apparaît

que la facture du STI, répercutée par la commune sur le requérant, respecte le

principe de la couverture des coûts.

Sous l'angle de la

couverture des coûts (mais il s'agit de l'ensemble des coûts consentis,

internes à la commune ou frais de tiers) , il faut observer encore que la Cour

des comptes avait constaté que la Commune de Tannay, malgré le niveau élevé des

émoluments perçus, n'atteignait qu'un taux de couverture de 80%; ce taux est

certainement plus faible s'agissant de la commune intimée

cc) Le recourant, on l'a

vu, invoque principalement la violation du principe de l'équivalence, qui

implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur

objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. Il s'appuie

pour cela sur le rapport précité de la Cour des comptes (p. 47; 55 et 58 ss).

Le rapport en question concerne la Commune de Tannay, laquelle recourt

également aux services du STI; l'émolument perçu par cette dernière (si l'on

cumule l'émolument communal avec les honoraires perçus par le STI) dépasse

3/000, ce qui, selon ce rapport, est largement plus élevé que les montants

perçus dans d'autres communes (toujours selon ce rapport, l'émolument en

question se situerait dans une fourchette entre 1 et 2/000 de la valeur de la

construction). Les remarques qui précèdent montrent tout d'abord que le critère

de la valeur de construction est adéquat et très usité pour le calcul de l'émolument

de permis de construire; il n'est donc guère critiquable, pour autant qu'une

dégressivité par paliers soit aménagée; la réglementation communale ne paraît

pas critiquable à cet égard.

Sous cet aspect, la

critique présentée par le recourant porte essentiellement sur la taux global

(taxe communale plus frais administratifs) appliqué à la valeur de construction

par la commune intimée; mais il ne convainc pas sur ce point. Certes, l'émolument

perçu par la commune intimée, compris globalement, est relativement lourd,

puisqu'il s'élève à 2,7/000 de la valeur de la construction; par contre,

celui-ci doit encore être considéré comme se situant dans des limites

raisonnables, puisqu'il est inférieur à 3/1000, plafond mentionné par la Cour

des comptes. L'équivalence, on le rappelle est difficile à mesurer; on peut

prendre en considération à cet égard l'avantage retiré par le recourant de la

prestation communale, mais il est possible également de tenir compte des

dépenses publiques consenties pour le traitement du cas, et pour les deux

critères de manière schématique. Dans la mesure où les charges d'une commune

(sinon ses prestations) diffèrent d'une collectivité publique à l'autre, on ne

voit guère que les variations de taux puissent, si ce taux est plus élevé (ce

dans des limites raisonnables tout au moins), être considérés comme une entorse

au principe d'équivalence.

dd) En définitive, il faut

conclure que l'émolument global perçu auprès du recourant est conforme au

droit, même si le calcul de l'un des postes de celui-ci, soit "les frais

administratifs", ne repose sur aucune norme. La taxe litigieuse, dans la

mesure où elle satisfait aux principes de la couverture des coûts et de l'équivalence,

doit ainsi être confirmée.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,

doit être rejeté. L'émolument d'arrêt devra ainsi être supporté par le

recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il doit au surplus des dépens à

la commune intimée, qui l'emporte avec le concours d'un avocat (art. 55

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue sur recours par la Commission de recours en matière d'impôt

de la Commune de Commugny le 29 avril 2022, confirmant la taxation liée au

permis de construire n° 30999/21 est maintenue.

III.

L'émolument d'arrêt, est fixé à 600 (six cents) francs et mis à la

charge du recourant A.________.

IV.

Ce dernier doit en outre à la Commune de Commugny un montant de 1'500

(mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 31 août 2023

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.