CDAP - FI.2023.0004 - 2023-05-17 - A.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mai 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Nicolas Perrigault et

M. Bernard Jahrmann, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à

********.

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière d'impôts communaux

et de taxes spéciales, à Lausanne.

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne, à

Lausanne.

Objet

Taxe de ramassage

des ordures

Recours A.________ c/ décision de la Commission communale

de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales du 31 août

2022.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** du cadastre de la

commune de Lausanne, sur laquelle sont bâtis une maison d’habitation n°ECA ********

et un atelier n° ECA ********.

B.

Le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets (RGD) est entré

en vigueur le 1er janvier 2013. Depuis lors, le Service

d'assainissement de la Ville de Lausanne a notifié chaque année à A.________ (soit

de 2013 à 2020) deux bordereaux au titre de la taxe de base déchets, au vu de

sa qualité de propriétaire d’immeuble sur le territoire communal. Les

bordereaux suivants ont été adressés à ce dernier: pour l’année 2013, nos

456.8902 (34 fr.55) et 456.8777 (140 fr.10); pour l’année 2014, nos 456.11135

(134 fr.75) et 456.20402 (33 fr.20); pour l’année 2015, nos 456.31472 (31

fr.90) et 456.39907 (129 fr.35); pour l’année 2016, nos 4807.100748 (129 fr.35)

et 4807.103973 (31 fr.90); pour l’année 2017, nos 6934.107901 (31 fr.90) et

6934.109330 (129 fr.35); pour l’année 2018, nos 6934.110972 (31 fr.80) et

6934.115647 (129 fr.); pour l’année 2019, nos 6934.129743 (160 fr.25) et 6934.130410

(31 fr.80); pour l’année 2020, nos 6934.160779 (31 fr.80) et 6934.168639 (160

fr.25).

A.________ a régulièrement formé recours en temps

utile auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts

communaux et de taxes spéciales (ci-après: la commission) contre les bordereaux

qui lui ont été notifiés. A l’appui de ses recours, il a invoqué le fait que depuis

2004 son domicile principal était à ******** (********), qu’il n’occupait sa

maison de Lausanne qu’une partie de l’année et n’avait pas recours aux services

de la voirie lausannoise. Il a critiqué en outre les taxes qui lui étaient

notifiées sous l’angle du principe de l’équivalence.

L’instruction des premiers recours a été suspendue

jusqu’à droit jugé dans l’affaire pendante devant le Tribunal fédéral (cause 2C_1034/2017;

arrêt du 16 mai 2019). A la reprise de l’instruction, les recours ont été

joints et la commission a tenu audience le 27 mai 2021, au cours de laquelle

elle a recueilli les explications de A.________ et celles des représentants de

la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité).

Par décision du 31 août 2022, la commission a rejeté

les recours de A.________ contre les bordereaux qui lui ont été notifiés de

2013 à 2020.

C.

Le 27 septembre 2022, A.________ a écrit directement à la commission

pour critiquer la décision susmentionnée. La commission a traité cette

correspondance comme un recours contre sa décision et l’a transmise le 12

janvier 2023 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP), comme objet de sa compétence.

Par avis du 16 janvier 2023, le juge instructeur a

enregistré le recours et requis une avance de frais, qui a été acquittée en

temps utile par A.________.

La commission a produit son dossier; elle n’a pas

été appelée à répondre.

Considérant en droit:

1.

Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts

directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au

recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère

phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable

(3ème phrase). Le recours ayant été interjeté dans la forme

prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai de trente jours (art. 95

LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.

A l’appui de son recours, le recourant fait pour l’essentiel valoir

qu’il a sa résidence principale à Ormont-Dessus, où il est domicilié. Il

n’habite qu’une partie de l’année dans l’immeuble dont il est propriétaire à

Lausanne et n'évacue pas ses déchets sur la commune de Lausanne. Il n'occupe

ainsi l'immeuble situé à Lausanne qu'au titre de résidence secondaire et se

charge d'éliminer tous ses déchets sur sa commune de domicile, où il est

assujetti à la taxe de ramassage. En outre, il se plaint de ce que la taxation

est arbitraire, dès l’instant où une personne vivant seule dans un immeuble

versera la même taxe que quatre personnes occupant un logement d’un volume

identique. Il estime ainsi que la taxe ne tient pas compte de la production de

déchets et constituerait un impôt foncier supplémentaire.

3.

On rappelle à titre préliminaire que le principe de la légalité gouverne

l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une

importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit

constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui

s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales

ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime

fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de

calcul, doivent être définis par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140;

arrêt TF 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 consid. 5.2 in Archives 83 301). Le

principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables

mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une

loi au sens formel (ATF 122 I 305 consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a

in fine p. 512 s.). La base légale doit présenter une densité normative

permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par

le droit constitutionnel (cf. ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101; 139 I 280

consid. 5.1 p. 284; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s.

et les références citées). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la

légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les

références citées). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas

absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir

à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela

tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle

de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités

d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la

norme (arrêt TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1).

Ces exigences valent en principe pour les impôts

(cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions

causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la

fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant

peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une

contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels

contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 7.2 et les

références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung,

Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).

4.

a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité"

(dit aussi principe du "pollueur-payeur"), commande que celui qui est

à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Selon

l'art. 32a LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des

déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par

l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à

l'origine de ces déchets (al. 1, 1ère phrase). Les bases de calcul qui servent

à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4). Cette

disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des

installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons –

respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des

déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise

en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de

ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur

législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 138 II 111 consid. 5.3.4 p.

126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020

consid. 4.1; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.1 et les arrêts cités). Les

cantons et les communes doivent néanmoins s'assurer que les coûts d'élimination

soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de

ceux qui sont à l'origine de ces déchets; le montant des taxes est fixé en

particulier en fonction (a) du type et de la quantité de déchets remis, (b) des

coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations

d'élimination des déchets, (c) des amortissements nécessaires pour maintenir la

valeur du capital de ces installations, (d) des intérêts, (e) des

investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de

ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des

améliorations relatives à leur exploitation (arrêt TF 2C_446/2016 du 24 mai

2016 consid. 7).

Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration

d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, il

est admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe

de base. Cette dernière constitue la contribution incompressible qui rétribue

les coûts liés à la gestion des déchets d'infrastructures qui doivent être maintenues

indépendamment de leur utilisation effective, la proportion entre le montant de

la taxe de base et celle dépendant des quantités devant correspondre

approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et celui

des coûts variables (arrêts TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4;

2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 197 et les nombreuses

références citées). Cette taxe étant destinée à couvrir des coûts fixes, un

certain schématisme ne viole pas le principe de causalité: une telle taxe peut

en particulier être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6) et se fonder sur la surface

habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables

(arrêts TF 2C_1034/2017 déjà cité consid. 4.2.1; 2C_446/2016 déjà cité consid.

7; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 197; 2A.403/1995 du 28

octobre 1996 consid. 4b in DEP 1997 39). Sous cet angle, la jurisprudence a

jugé que le fait de percevoir, auprès d'une entreprise gérant elle-même ses

déchets et ne mettant ainsi pas à contribution le service public communal de

gestion des déchets en raison de sa structure et de son organisation, une taxe

de base indépendante de la quantité de déchets produits était conforme au droit

fédéral et cantonal (cf. arrêts TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 5.2;

2C_858/2014 déjà cité consid. 2.4 et les arrêts cités).

b) En droit vaudois, l’art. 30 al. 1 de la loi

cantonale du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11)

reprend le contenu de l’art. 32a al. 1 LPE et prévoit que le coût de

l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au

droit fédéral. L'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts

d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles

prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al.

3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent

percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières, au sens de l'art. 4a al. 1 LICom. Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les

communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis

à l'approbation du chef du département concerné.

c) Se fondant sur cette dernière disposition, le

Conseil communal de Lausanne a adopté le 13 novembre 2012 un nouveau règlement

communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), approuvé par la Cheffe du

Département de la sécurité et de l'environnement le 19 novembre 2012, dont

l’art. 1er prévoit qu’il régit la gestion des déchets sur le

territoire de la Commune de Lausanne (al. 1) et s'applique à l'ensemble du

territoire de la Commune et à tous les détenteurs de déchets (al. 2). L’art. 6

al. 1 RGD prescrit que les tournées de ramassage et les infrastructures liées

aux déchets sont en principe réservées à la population et aux entreprises qui

résident sur le territoire de la Commune. Au chapitre du financement, le RGD

contient les dispositions suivantes:

"Art. 11 - Principes

1 Le détenteur des déchets assume le coût de leur

élimination.

2 Pour couvrir les coûts d’élimination des

déchets urbains, y compris ceux de mise à disposition des infrastructures, la

Commune perçoit une taxe de base, une taxe proportionnelle à la quantité de

déchets et des taxes spéciales, dont l’ampleur et les modalités sont définies à

l’article suivant.

3 Jusqu’aux maximaux fixés ci-après, la

Municipalité est compétente, pour fixer le montant des taxes et l’adapter à

l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité

communale. Elle prend en compte les charges prévisibles et les comptes des

années précédentes. Elle communique aux assujettis qui en font la demande les

bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

Art. 12 - Taxes

Les montants des taxes indiqués ci-après s’entendent hors

impôts et taxes éventuels fixés par le canton ou la Confédération, qui sont

prélevés en sus.

A. Taxe de base

1 Les propriétaires d’immeubles paient une taxe

de base annuelle. Ils peuvent la répercuter sur les locataires dans la mesure

où le contrat de bail le permet.

2 La taxe de base est fixée à 30 centimes par an

au maximum par m3 du volume total de l’immeuble admis par l'Établissement

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA).

3 La Municipalité est compétente pour accorder

une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui comprennent des

locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide

intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d’escaliers et d’ascenseurs ainsi

que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une

telle exonération.

4 La Municipalité est compétente pour accorder

une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui abritent une

entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la

totalité de ses déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en

considérant le volume total de l’immeuble réduit d’une part équivalente à 75 %

du volume effectivement occupé par l’entreprise.

5 La situation au 1er janvier est

déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en cours et pour en

déterminer le débiteur.

B. Taxe proportionnelle

1 Les détenteurs de déchets incinérables doivent

acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d’une taxe anticipée.

2 Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées

à:

a. 1.25 francs au maximum par sac de 17 litres;

b. 2.50 francs au maximum par sac de 35 litres;

c. 4.75 francs au maximum par sac de 60 litres;

d. 7.50 francs au maximum par sac de 110 litres.

3 Les entreprises qui bénéficient d’une collecte

spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à des sacs non taxés pour

rassembler les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets de composition

analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700 francs au

maximum par tonne pesée.

4 Chaque naissance d’un enfant donne droit à une

distribution unique et gratuite de 80 sacs de 35 litres.

5 La Municipalité peut, par directive, prévoir

une distribution gratuite de sacs aux personnes souffrant d’incontinence au

sens de la LAMal.

C. Taxes spéciales

1 La Municipalité peut prélever d’autres taxes

pour des prestations particulières liées à l’élimination des déchets, y compris

les déchets, spéciaux, les déchets particuliers et ceux de voirie, ou pour des

prestations dépassant la mesure habituelle, en fonction des frais occasionnés.

2 Elle peut prélever notamment une taxe spécifique:

a. pour le

pesage des conteneurs de déchets des entreprises qui le demandent;

b. pour la

manutention et le vidage de conteneurs enterrés;

c. pour

les collectes effectuées sur des chemins privés;

d. pour

les collectes effectuées à la demande en-dehors des dates et heures prévues

dans les directives;

e. pour

la collecte des déchets spécifiques générés en lien direct avec l’activité

d’une entreprise (y compris pour la collecte sur le domaine public de déchets

abandonnés par les usagers de l’entreprise);

f. pour

l’élimination de certains déchets valorisables;

g. pour

l’élimination des déchets particuliers amenés aux centres de collecte;

h. pour

l’enlèvement de déchets abandonnés sur le domaine public en infraction aux

dispositions du présent règlement et des directives municipales;

Faits

i. pour

les contrôles et pesages effectués à la demande des usagers, si leur résultat

donne tort à l’usager, ou confirme la décision ou la détermination de la

Commune.

3 La Municipalité précise dans les directives municipales

les prestations particulières qui sont soumises à des taxes spéciales, ainsi

que le montant de ces taxes."

Le RGD n’a pas été contesté devant la Cour

constitutionnelle et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Dans

l’arrêt 2C_1034/2017, déjà cité, le Tribunal fédéral a confirmé que la taxe de

base perçue en application de ce règlement ne violait pas le principe de

causalité en lien avec celui de la primauté du droit fédéral (consid. 4); il a

en outre rejeté les griefs de violation des principes de l’équivalence et de

couverture des coûts (consid. 5 et 6).

5.

a) En l’occurrence, le recourant est propriétaire sur la commune de

Lausanne d’un immeuble sur lequel un bâtiment d’habitation et un atelier sont

érigés. Selon ses explications, le recourant n’y résiderait qu’une partie de

l’année; peu importe cependant. En effet, le RGD n’opère aucune distinction selon

qu’un immeuble est affecté à la résidence principale de son propriétaire ou à

la résidence secondaire. Le principe de la légalité s’opposerait par conséquent

à ce qu’une réduction – voire une exonération – soit accordée en faveur du

propriétaire qui, à l’image du recourant, affecterait son immeuble à l’usage de

résidence secondaire. A partir du moment où le recourant réside ne serait-ce

que quelques jours par an dans son immeuble, il est censé mettre à contribution

les infrastructures communales de traitement et de collecte des déchets urbains

(cf. art. 1er al. 2 et 6 al. 1 RGD). Or, la taxe de base sert

précisément à financer le coût de fonctionnement et d’entretien de ces

infrastructures. Peu importe que le recourant soit également assujetti au

Considérants

paiement de la taxe de base dans sa commune de domicile, son assujettissement à

la taxe de ramassage des déchets sur la commune de Lausanne ne prête pas le

flanc à la critique.

b) Le recourant explique que cette taxation

conduirait à un résultat arbitraire, dans la mesure où il n’est pas tenu compte

de la quantité de déchets éliminée. Comme on l’a dit plus haut, dès l’instant

où les conditions de l’assujettissement sont réalisées, la taxe de base est due

par le contribuable, indépendamment de l’utilisation qu’il fait des

infrastructures de traitement des déchets urbains (cf. d’ailleurs arrêt du

Tribunal administratif FI.2005.0219 du 13 février 2006 consid. 1b/bb, selon

lequel les cantons et les communes ne sont pas tenus de prévoir

un tarif plus bas pour les propriétaires de résidences secondaires ou de

maisons de vacances que celui pratiqué pour les résidents principaux; cf. dans

le même sens, s’agissant de la taxe de raccordement, René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Zurich 2014, n.653,

réf. jurisprudentielle citée). On rappelle que la taxe de base doit

couvrir tous les frais fixes de fonctionnement et d’entretien des installations

qui ne dépendent pas de la quantité de déchets à traiter, ce qui est le cas en

la présente espèce (cf. arrêt TF 2C_1034/2017 consid. 4.7). La fréquence de l’utilisation

de ces installations se mesure en revanche dans l’autre composante de la

contribution, à savoir la part variable que représente la taxe au sac.

c) Le recourant se plaint en outre d’une inégalité

de traitement, en expliquant que certains propriétaires ont la faculté de

répercuter le montant de cette taxe sur leurs locataires (cf. art. 12 let. A

al. 1, 2e phrase, RGD), ce qui n’est pas son cas. Dans la mesure où

le recourant a lui-même choisi de jouir de son bien comme d’une résidence

secondaire, il ne peut naturellement pas faire supporter le coût de cette taxe

par un tiers. Toutefois, comme le recourant n’est pas objectivement privé de la

possibilité de louer son bien à un ou plusieurs tiers, on ne voit pas en quoi la

taxe querellée serait génératrice d’une inégalité de traitement.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du

recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui

succombe, devra supporter les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99

LPA-VD). L’allocation de dépens n’entrera pas en ligne de compte (cf. art. 55

al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts

communaux et de taxes spéciales, du 31 août 2022, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de

A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mai 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.