CDAP - FI.2023.0026 - 2024-08-06 - Office fédéral des routes (OFROU) Division Infrastructure routière/Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la, Municipalité de Morges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 août 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;

M. Raphaël Gani, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourante

Office fédéral des routes (OFROU), Division

Infrastructure routière, Ouest, à Estavayer-le-Lac,

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière de taxes et impôts de la

Commune de Morges, à Morges,

Autorité concernée

Municipalité de Morges,

représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès Dubey,

avocats à Lausanne.

Objet

Taxe communale égout épuration

Recours OFFICE FEDERAL DES ROUTES (OFROU) c/ décision de

la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts du 6 février

2023 (taxe d'évacuation des eaux claires).

Vu les faits suivants:

A.

a) Achevée en 1964, la Route Nationale N1 (tronçon Lausanne – Genève)

traverse le territoire de la Commune de Morges.

b) Depuis 2008, la Confédération est propriétaire du

réseau des routes nationales; celles-ci sont gérées par l'Office fédéral des

routes, qui dépend du Département fédéral de l'environnement, des transports,

de l'énergie et de la communication (respectivement ci-après: OFROU; DETEC). La

gestion concrète du secteur autoroutier ici en cause a été confiée au Service

intercantonal d'entretien du réseau autoroutier (SIERA).

c) Il ressort encore du dossier que, s'agissant des

travaux d'égout et d'eaux claires réalisés durant la construction de l'autoroute

précitée, une convention a été conclue entre la Commune de Morges, d'une part,

le Bureau de construction des autoroutes vaudoises, d'autre part, en 1963; à

teneur de cette convention, les parties s'étaient réparties entre elles la

charge relative aux coûts de ces travaux, notamment de ceux concernant les

canalisations d'évacuation des eaux pluviales de l'autoroute.

B.

a) La Ville de Morges s'est dotée en 2019 d'un nouveau règlement sur l'évacuation

et le traitement des eaux (ce règlement a été adopté par le Conseil communal le

2 octobre 2019; il a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et

de l'environnement le 6 décembre suivant).

b) Au cours de la procédure d'élaboration de ce règlement,

le Préposé à la surveillance des prix a délivré un préavis favorable à ce

texte, considérant que celui-ci ne comportait pas d'indice d'abus de prix

(préavis du 4 juillet 2018).

c) Par lettre du 9 juillet 2020, l'OFROU s'est

adressé à la Commune de Morges, pour prendre acte du fait que cette commune

entendait percevoir à l'avenir des taxes sur les eaux claires pour l'utilisation

du réseau d'évacuation communal, en lien avec la route nationale N1; l'OFROU

faisait valoir diverses objections, soulignant en particulier que la surface

déterminante devait être abaissée à 102'010 m2 (surface inférieure à

celle estimée initialement par la commune). Dans ce même courrier, l'OFROU

indiquait que la commune devait adresser ses factures à l'exploitant du

tronçon, à savoir le SIERA.

d) La Commune de Morges a notifié au SIERA le 21

avril 2021 la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eau claire pour la

période 2020; calculé sur la surface annoncée de 102'010 m2, le

montant facturé s'élevait à 98'878 fr. 30.

e) Par lettre du 17 septembre 2021, le SIERA a

indiqué que l'OFROU lui avait demandé de suspendre le paiement de cette

facture. Le 30 septembre suivant, la Commune de Morges a exprimé sa surprise à

cet égard, se réservant de prendre les mesures nécessaires à l'encaissement de

cette facture (voir au surplus le deuxième rappel notifié par la Ville de

Morges le 13 décembre 2021, puis la réponse du SIERA, toujours négative, du 10

janvier 2022).

Le 14 février

2022, le SIERA a confirmé la position de l'OFROU à propos de la taxe 2020; la Commune

de Morges, dans une lettre du 1er mars 2022, a elle aussi maintenu

sa position au sujet de cette taxe.

C.

a) Par bordereau du 10 février 2022 (n° 179'171), la Ville de Morges a

notifié au SIERA la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

pour l'année 2021; elle a été arrêté à nouveau à 98'878 fr.30.

b) Par lettre du 10 mars 2022, A.________, directeur

du SIERA, agissant au bénéfice d'une procuration de l'OFROU, a formé opposition

(recours) à l'encontre du bordereau du 10 février 2022 précité. Il se prévalait

de l'art. 13 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection

des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31).

En cours d'instruction, la Commission de recours en

matière de taxes et impôts de la Commune de Morges (ci-après: la commission

communale de recours) a entendu les parties et notamment un représentant de l'OFROU

(audience du 17 janvier 2023).

c) Par décision du 6 février 2023, la commission

communale de recours a rejeté le pourvoi formé au nom de l'OFROU et confirmé le

bordereau n° 179'171 du 10 février 2022, portant sur la taxe annuelle

d'entretien des canalisations d'eaux claires pour l'année 2021.

D.

Agissant par acte du 10 mars 2023, l'OFROU (pour le DETEC) a recouru

contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP). Il conclut principalement à l'annulation

de la décision attaquée et à la réforme de celle-ci en ce sens que le bordereau

179'171, relatif à la taxe annuelle 2021 est annulé, ce avec suite de frais et

dépens; subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité compétente pour

nouveau calcul de la taxe dans le respect du principe de l'équivalence et de la

couverture des frais.

La commission communale intimée a déposé sa réponse

en date du 31 mars 2023, concluant au rejet du recours. Par ailleurs, la

Municipalité de Morges, agissant par l'intermédiaire de ses conseils, a produit

une réponse au recours en date du 3 mai 2023; elle conclut avec dépens au rejet

du pourvoi.

L'OFROU a complété ses moyens dans un courrier du 30

mai 2023, dans lequel il confirme ses conclusions. La municipalité en a fait de

même par lettre de ses conseils du 19 juillet 2023, en maintenant elle aussi sa

position.

E.

On relève encore que la municipalité, outre le dossier de la cause, a

produit des extraits des comptes de la commune (plus précisément les comptes

460, égout communaux/épuration des eaux usées, et 461, intitulé "à

payer à l'ERM", soit l'Etablissement intercommunal chargée de l'épuration

des eaux de la région morgienne.

Considérant en droit:

1.

a) Le recours émane du contribuable auquel la taxation a été notifiée; il

a été déposé par ailleurs en temps utile et respecte les exigences formelles

légales; il est donc recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.

b) Néanmoins, le recours appelle quelques remarques

s'agissant de son objet. La décision attaquée confirme une décision de

taxation, pour le prélèvement d'une taxe annuelle d'entretien des canalisations

des eaux claires, pour l'année 2021. Autrement dit, l'année 2020 ne fait pas l'objet

du présent litige.

aa) Au surplus, la question de la propriété des

canalisations recueillant les eaux de chaussée provenant de la route nationale

ne fait pas non plus l'objet du litige; il suffit en effet de retenir, en lien

avec le fait générateur de la taxe (soit le raccordement direct ou indirect au

réseau d'évacuation des eaux claires de la commune de Morges; pour plus de

détails sur ce point, infra consid. 2b), que, selon le recours lui-même, "un

certain volume d'entre-elles (note du rédacteur: soit des eaux pluviales)

transite effectivement par les canalisations de la commune de Morges".

Autrement dit, les eaux pluviales provenant de l'autoroute se déversent d'abord

dans des installations d'évacuation des eaux claires de cet ouvrage, avant de

se déverser dans le réseau morgien. Il n'y a dès lors pas lieu dans le présent

arrêt, de trancher la question soulevée par le recourant de savoir qui est

propriétaire des canalisations recueillant les eaux provenant des routes

nationales (en page 3 de sa réplique).

bb) Le recourant souligne par ailleurs le coût élevé

de la taxe qui lui est facturée; l'OFROU relève ainsi qu'il serait bien avisé

de réaliser lui-même de nouvelles canalisations où il ferait transiter les eaux

claires de l'autoroute jusqu'au lac (mémoire de recours, let. E de la partie

droit, page 6); cette solution conduirait à une meilleure gestion des deniers publics

par la Confédération. Là encore, il faut constater que la présente procédure ne

concerne pas un tel projet alternatif sur lequel la cour de céans n'a donc pas

à se prononcer.

c) Par ailleurs, s'agissant des moyens soulevés, il

faut relever encore que le mémoire de recours faisait valoir une violation

potentielle de la législation sur la surveillance des prix, présumant que le

surveillant des prix n'avait pas été consulté avant l'adoption du règlement

morgien. Toutefois, à la suite de la réponse déposée par la municipalité, qui

réfute cette critique, le recourant a renoncé à ce moyen, de sorte qu'il ne

sera pas traité

ci-après.

d) En somme, le recourant fait valoir principalement

que la taxation querellée viole l'art. 13 LPEP (consid. 3 ci-après), ainsi que

les principes d'équivalence et de couverture des coûts (consid. 4 et 5). On

procédera au préalable (consid. 2) à quelques rappels.

2.

a) Sous le titre "Principe de causalité",

l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux

(LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite

par cette loi en supporte les frais. Intitulé "Evacuation des eaux",

l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en principe être traitées

(al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être évacuées par

infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas, elles peuvent,

avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (al.

2).

S'agissant du financement des

installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première

phrase, LEaux dispose ce qui suit:

"Les cantons

veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement

et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux

concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments

ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux

usées".

Aux termes de l'art. 66 de la loi vaudoise

du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV

814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour

couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations

publiques et des installations d'épuration (al. 1); elles peuvent également

percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation

des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière

étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).

Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les

impôts communaux (LICom; BLV 650.11). L'art. 4 LICom autorise les communes à

percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages

déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font l'objet de

règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues qu'auprès des

personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les

dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être

proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

b) La taxe annuelle d'entretien des

canalisations d'eau claire est régie tout d'abord par l'article 46 du règlement

communal de la Ville de Morges sur l'évacuation et le traitement des eaux du 2

octobre 2019, dont la teneur est la suivante:

"Art. 46 – Taxe annuelle d'entretien

des canalisations d'eaux claires

1 Pour tout bâtiment ou

bien-fonds raccordé directement ou indirectement aux collecteurs d'eaux usées,

il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eaux

claires aux conditions de l'annexe."

L'annexe complète cette disposition à son art. 5:

"Art. 5 — Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

1 La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires est due

par le propriétaire à la Commune, conformément à l'article 46 du Règlement.

2 En cas d'augmentation ou de diminution de la surface imperméable, la

taxe est réajustée et calculée relativement à la nouvelle surface. Une

diminution de la surface imperméable ne peut être prise en compte qu'à partir

du moment où elle est annoncée à la Commune et les travaux exécutés.

3 Le montant de la taxe d'entretien pour les eaux claires est au maximum

de CHF 1.50 HT par mètre carré de surface imperméabilisée (projection plan ou

relevé par les Services techniques communaux) raccordée au collecteur d'eaux

claires (toiture, cour, parking, voie d'accès, ouvrage souterrain, etc.).

4 Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur lors du

raccordement, compris comme le début de la sollicitation du réseau d'égouts,

puis celui de l'exercice en cours. En cas de raccordement en cours d'année, le

montant est défini au prorata temporis."

L'article 52 du règlement comporte diverses

exonérations et déductions (dont le régime est complété par les articles 11 et

12 de l'annexe); aucune des hypothèses pouvant conduire à une exonération ou

une déduction n'est toutefois réalisée en l'occurrence.

c) L'art. 13 LPEP, sous la note marginale "Règlements

communaux" dispose notamment ce qui suit:

" Les communes sont tenues

d'avoir un règlement sur les canalisations d'eaux claires et d'eaux usées

(ci-après: les canalisations) et l'épuration des eaux, qui n'entre en vigueur

qu'après son approbation par le chef de département concerné.

Elles règlementent notamment

l'évacuation des eaux pluviales, [...].

Sauf convention contraire, les

canalisations pour l'évacuation des eaux pluviales intéressant les routes

nationales ainsi que les routes cantonales hors des traversées des localités ne

sont pas soumises à la règlementation communale."

On notera plus généralement que la LPEP comporte

diverses dispositions générales (art. 1 ss); l'art. 13 précité figure quant à

lui au Titre III intitulé "Déversements et dépôts" et il est

suivi du Titre IV, intitulé "Canalisations". On observe d'ailleurs

que le règlement du 16 novembre 1979 d'application de cette loi regroupe dans

un titre IV, intitulé "Canalisations et collecteurs", les

dispositions concernant les déversement et dépôts (chapitre I) et celles

concernant les canalisations (chapitre II).

Par ailleurs, le Titre V de la loi concerne les

installations d'épuration. Quant aux taxes, elles font l'objet du Titre XI de

la loi.

S'agissant de l'art. 13 LPEP, l'exposé des motifs et

projet de lois du Conseil d'Etat (voir à ce propos Bulletin du Grand Conseil de

septembre 1974, p. 1092) précise que cette disposition vise notamment à

rappeler le principe suivant lequel tout déversement des eaux pluviales

nécessite une autorisation; celle-ci relève de l'autorité communale, si le

déversement se fait dans le réseau communal, alors que l'autorisation doit être

cantonale si le déversement se fait dans une canalisation cantonale ou dans les

eaux publiques. L'exposé des motifs ne précise par ailleurs pas la portée à

donner à l'art. 13 al. 3 LPEP.

d) On ajoutera enfin qu'il n'est pas

contesté que la taxe d'utilisation litigieuse fait partie des contributions causales, représentant

la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier

appréciable économiquement accordé par l'Etat (cf. ATF 135 I 130 consid. 2;

Höhn/Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., Berne 2001, § 1 n. 3

s.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p.

505 ss, 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., Bâle

2021, § 1 n. 6 et 10). Les taxes d'utilisation ne peuvent en principe être

prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la collectivité

publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 et les références citées; 139 I 138 consid. 3.5; Hungerbühler, op.

cit., p. 509).

3.

En substance, le recourant soutient que l'art. 13 al. 3 LPEP pose un

principe général qui implique d'exonérer les routes nationales non seulement de

la nécessité d'obtenir une autorisation (communale en l'espèce), mais également

de la taxe querellée. Pour la municipalité, au contraire, l'art. 13 al. 3 dispense

les routes nationales de l'obligation d'obtenir une autorisation de

déversement, mais non pas au surplus de la taxe annuelle d'entretien du réseau

des canalisations d'eaux claires.

a) A titre liminaire, il convient de souligner que

ces deux questions relèvent de thématiques différentes. En effet, la

Confédération réalise des constructions et des installations: pour celles-ci,

il y a lieu d'examiner si les procédures ordinaires de construction (relevant

de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire

[LAT; RS 700]) sont ou non applicables ou, au contraire, si le droit

fédéral spécial met en place des procédures distinctes (ainsi en matière d'installations

électriques ou de chemins de fer). Pour le surplus et c'est l'autre question en

jeu en l'occurrence, l'art. 62d de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation

du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010) prévoit, à certaines

conditions, une exonération de la Confédération des impôts cantonaux et

communaux (à noter que les art. 62a ss LOGA font référence aux procédures

spécifiques, évoquées ci-dessus, mises en place par le droit fédéral; on parle

à cet égard de "procédure d'approbation des plans"; ci-après:

PAP).

b) S'agissant de la première thématique à savoir

celle de la construction de l'infrastructure, en l'occurrence celle de l'autoroute,

la matière est régie par la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes

nationales (LRN; RS 725.11); ces dispositions sont complétées par une

ordonnance du 7 novembre 2007 (RS 725.111). S'agissant de la construction des

routes nationales, celles-ci sont soumises à la PAP (cf. art. 26 ss LRN; voir

plus généralement, sur ce type de procédure, Jean-Baptiste Zufferey, Droit

public de la construction, Berne 2024, n° 1153 ss; voir également Mirjam Aemisegger,

La procédure d'approbation des plans des projets fédéraux d'infrastructure,

Zurich 2024, plus spécialement s'agissant des routes nationales n° 265 ss).

Dans le régime usuel de la PAP, applicable aux routes nationales, le projet

relève d'une autorité fédérale unique et aucune autorisation cantonale n'est

requise pour l'ouvrage projeté. Or, constituent notamment des parties intégrantes

des routes nationales (assujetties dès lors à la PAP) "les ouvrages et

installations pour l'évacuation des eaux […] et les conduites"

(art. 2g de l'ordonnance fédérale du 7 novembre 2007 sur les routes nationales

[ORN; RS 725.111]).

Il découle de l'art. 13 al. 3 LPEP – a minima

– une forme d'articulation entre le régime de la PAP et le droit cantonal et

communal applicable au réseau communal d'évacuation des eaux claires: cette

disposition dispense en tous les cas un tel déversement de l'autorisation

nécessaire à teneur du règlement communal (art. 18 du règlement communal). Pour

le surplus, il y a lieu, comme on l'a vu, de laisser ouverte la question de

savoir si la réalisation de nouvelles canalisations pour l'évacuation des eaux

claires de la N1, avec déversement dans le lac, serait sujette à autorisation

communale de construire (et/ou à une autorisation cantonale) ou non.

c) aa) S'agissant de la taxe querellée, il faut

souligner tout d'abord que la jurisprudence, bien qu'elle interprète l'art. 62d

LOGA de manière assez large, a retenu de manière claire que cette disposition n'entraînait

pas d'exonération en relation avec les contributions causales. Ainsi, l'Ecole

Polytechnique Fédérale de Zurich a-t-elle dû s'acquitter d'une taxe pour l'utilisation

du domaine public, en lien avec l'occupation de celui-ci en vue de la

réalisation d'un chantier pour l'une de ses constructions (TF 2C_1001/2020 du 9

mars 2021 consid. 2 et 3, très détaillé sur ce thème; voir aussi ATF 107 Ib 289:

assujettissement de la Confédération, en lien avec des biens-fonds de l'armée,

au paiement d'une charge de préférence). Au demeurant, le recourant ne fait pas

valoir cette disposition pour être dispensé de la taxe ici en cause – à juste

titre au vu de la jurisprudence citée.

Autrement dit, il ne s'appuie que sur la disposition

cantonale de l'art. 13 al. 3 LPEP. A cet égard, l'on pourrait soutenir que le

libellé de l'art. 13 al. 3 LPEP, selon sa lettre, pourrait être compris en ce

sens que les installations d'évacuation d'eaux claires de la route nationale

échappent à la taxe communale ici en cause. Néanmoins, à teneur de l'exposé des

motifs précité, il semble que l'art. 13 al. 3 LPEP vise uniquement à dispenser

la route nationale de la procédure d'autorisation du déversement dans les

canalisations publiques communales. Par ailleurs, sous l'angle systématique, la

disposition en cause, qui ne figure pas dans le chapitre consacré aux

dispositions générales de la loi, est incluse dans un Titre de ce texte

distinct de celui qui traite des taxes; l'approche systématique paraît donc

bien indiquer que l'exonération concerne uniquement l'autorisation de

déversement et non une exemption de la taxe. Il apparaît ainsi, en définitive,

qu'il y a lieu de s'écarter de l'interprétation littérale, les autres éléments

d'interprétation (interprétations historique et systématique) convergeant pour

retenir la conclusion que l'art. 13 al. 3 LPEP n'emporte pas une exonération de

la route nationale de la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'évacuation

des eaux claires.

On ajoutera à ce propos que l'art. 62d LOGA poursuit

un but de saine gestion des deniers publics, en évitant des transferts d'argent

sans cause entre les collectivités publiques suisses des divers niveaux

(principalement par le biais d'impôts cantonaux et communaux, à charge de la

Confédération). Par contre, lorsque le prélèvement est causal et qu'il est dès

lors lié à une prestation du canton ou de la commune en faveur de la

Confédération, le prélèvement peut être opéré à juste titre. En l'occurrence,

les eaux claires récoltées à partir de la route nationale se déversent dans le

réseau communal des eaux claires de la Ville de Morges; il y a donc bien une

prestation communale en faveur de la Confédération, qui constitue le fondement

de la taxe ici en cause. On relève d'ailleurs que le Surveillant des prix, dans

une Recommandation à destination de la Commune d'Echandens, estimait nécessaire

de faire participer le réseau des routes publiques au financement des

canalisations d'eaux claires et de l'évacuation de celles-ci (voir cette recommandation,

produite en procédure par la municipalité intimée; on relève aussi que la

Commune de Morges, comme celle de la Tour-de-Peilz – voir arrêt FI.2020.0147 du

15 juillet 2021, partie Faits, let. G – font participer, certes sous une forme

différente, les réseaux des voies publiques communales au financement de l'évacuation

des eaux claires).

4.

Le recourant fait ensuite valoir une violation du principe de l'équivalence.

Il critique le fait que le critère retenu pour le calcul de la taxe s'appuie

sur le critère des surfaces imperméabilisées. Or, les autoroutes présentent des

surfaces imperméabilisées très importantes, ce qui le conduit à proposer un

autre critère, à savoir la longueur de conduite utilisée par les eaux évacuées.

a) On note en préambule que le canton

de Vaud a choisi un système distinguant eaux claires et eaux usées et prévoyant

la perception de taxes distinctes pour l'évacuation de ces deux types d'eaux

(d'autres cantons au contraire collectent une taxe, voire plusieurs destinées à

financer globalement les canalisations d'évacuation des eaux claires et usées).

b) Les contributions causales ont en commun d'obéir

au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la

proportionnalité en matière de contributions publiques – , selon lequel le

montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la

prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). La valeur de la

prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût

par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (TF

2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et les références; cf. ég. art. 4

al. 4 LICom, dont il résulte que le montant des taxes spéciales communales doit

être proportionné aux prestations, avantages ou dépenses en cause); la

jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur l'avantage

économique obtenu (arrêts FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a;

FI.2015.0041 du 15 décembre 2015 consid. 3b in fine; FI.2015.0032 du 23

octobre 2015 consid. 3a et les références).

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire

d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Le principe

d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas

exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en

effet être calculé selon un certain schématisme tenant

compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit

cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des

différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références). Dans ce cadre et d'une

façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle

établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif

raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet

de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire

lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui

est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 2C_151/2020 du 25

mai 2020 consid. 4.1). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un

caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences

ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière

(cf. ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références). La liberté d'appréciation et

l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans

cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du

principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat

insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif

raisonnable (cf. arrêt FI.2016.0060 précité, consid. 11a et les références).

Dans certaines configurations (souvent très

particulières), la jurisprudence a considéré que la règlementation communale

aboutissait à des solutions excessivement schématiques; ainsi dans l'hypothèse

où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans

une mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement

faible; il s'impose alors, pour des motifs d'égalité de traitement et

d'interdiction d'arbitraire, de s'écarter du schématisme découlant du règlement

pour fixer la taxe (cf. arrêt FI.2019.0179 du 18 novembre 2020 et les

références citées au consid. 5 spécialement c et d; aucun des précédents

jurisprudentiels ne concerne cependant une taxe annuelle d'évacuation des eaux

claires; un seul exemple concerne une taxe de raccordement au réseau d'eaux

claires: arrêt FI.1999.0057 du 16 décembre 1999 consid. 2b).

c) S'agissant plus spécifiquement de la taxe

annuelle sur les eaux claires, on observe que, pour satisfaire à l'exigence

d'une taxe "proportionnelle au débit théorique évacué dans les

canalisations" (art. 66 al. 2, 2ème phrase LPEP déjà cité),

de nombreuses communes ont retenu le prélèvement d'une taxe pour l'évacuation

des eaux pluviales calculée sur la base de la surface imperméabilisée de la

parcelle. Ce critère est généralement considéré comme mieux adapté au calcul

d'une telle taxe annuelle que le seul critère de l'affectation de la zone (cf.

à ce sujet, arrêts FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 5b; FI.2022.0088 du

26 septembre 2022, consid. 2e/cc concernant déjà la Commune de Morges; dans le

même sens, Yves Noël, Il pleut des taxes… analyse de la nouvelle taxe pluviale

lausannoise, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement,

Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zurich 2020, p. 979 ss,

spécialement p. 980 s. et 985 s.; voir aussi, pour un exemple en sens

contraire, avec application du critère de l'affectation de la zone, arrêt

FI.2020.0147 précité, consid. 4e).

d) L'art. 46 du règlement communal assujettit à la

taxe ici en cause le propriétaire des surfaces imperméabilisées. Dès lors, la

taxe litigieuse a été fixée en prenant en compte les surfaces imperméabilisées

identifiées (indiquées par le recourant lui-même). L'interprétation retenue par

la municipalité apparaît ainsi conforme à la lettre du règlement.

Il convient d'emblée de souligner que le critère

proposé par le recourant (soit la longueur des conduites communales parcourues

par les eaux évacuées de l'autoroute) n'est pas conforme à l'art. 66 al. 2

LPEP. En effet, la loi cantonale prescrit de se fonder sur un critère lié au

débit théorique des eaux claires évacuées. On vient de voir que la solution qui

paraît la plus conforme au droit cantonal supérieur est celle d'un calcul qui

retient le critère des surfaces imperméabilisées; en revanche, le critère de la

longueur des conduites sollicitées ne répond nullement au critère prescrit par

la loi cantonale.

Par ailleurs, on ne voit pas qu'il y ait lieu de

considérer que la taxe ici en cause serait en totale disproportion avec la

prestation fournie. En effet, les surfaces correspondant aux tronçons de route

nationale ici en cause sont très importantes et sont de nature à générer un

débit d'eaux pluviales très conséquent (voire extrême, en cas de fortes

précipitations). Dès lors, il n'y a pas matière à considérer que l'on se trouve

en présence d'une situation qui justifierait de s'écarter du critère de calcul

réglementaire. Ce moyen doit ainsi être écarté également.

5.

Le recourant soulève enfin le moyen tiré d'une violation du principe de

la couverture des coûts.

a) Les

contributions causales dépendant des coûts (soit celles qui servent à couvrir

certaines dépenses de l'Etat) doivent respecter le principe de la couverture

des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas

dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la

branche ou subdivision de l'administration (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 et

les références; TF 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 5.2.2), y compris, dans

une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf.

ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et les références; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019

consid. 6.1; arrêt FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5d/bb).

b) Le recourant relève à cet égard que le montant

exigé à raison des routes nationales, de l'ordre de 100'000 fr. par an, est

très élevé. Tel est effectivement le cas; mais, comme cela ressort du dossier, des

contributions similaires sont prélevées auprès de la commune elle-même (le

montant est même plus élevé: pour 2022, c'est une taxe de près de 256'000 fr.

qui est comptabilisée à charge du domaine public communal de ce fait) ou du

canton, voire des CFF.

Par ailleurs, la municipalité a produit des extraits

des comptes communaux relatifs au réseau des canalisation eaux usées et eaux

claires, qui apparaissent comme équilibrés.

Le recourant observe également la modicité du

montant demandé du canton, en comparaison de la somme qui lui est réclamée.

Sans doute, le montant demandé du canton, au titre

de cette taxe, apparaît comme peu élevé. Il demeure que les routes cantonales

en traversée de localités sont assimilées à des routes communales; en

conséquence, seules les routes cantonales hors traversée de localité (visées

également, on le relève, par l'art. 13 al. 3 LPEP) dont les eaux se

déverseraient dans les canalisations d'eaux claires communales, sont

assujetties à la taxe due par le canton. A cet égard, les explications de l'autorité

intimée sont convaincantes. L'on ne voit donc pas qu'il y ait matière à ce

sujet à les compléter, ni à retenir une violation du principe d'égalité de

traitement entre canton et Confédération quant aux montants facturés.

c) Par ailleurs, le principe de la couverture des

coûts exige de comparer le produit des taxes avec les coûts engendrés par la branche

ou la subdivision administrative concernée. On peut à cet égard se poser deux

questions, la première consiste à délimiter la "subdivision

administrative" pertinente; la seconde est celle de savoir quels coûts

peuvent entrer dans l'enveloppe de coûts totale à prendre en considération.

aa) Sur le premier aspect, la jurisprudence laisse

une marge de manœuvre étendue à la collectivité concernée pour délimiter la

subdivision dont les prestations doivent être financées par une ou plusieurs

taxes (ATF 126 I 180, consid. 3; voir aussi TF 2C_226/2015 du

13 décembre 2015 consid. 5). Ainsi, une taxe déterminée pourrait servir à

financer chacun des éléments de l'équipement séparément (routes, eau, énergie,

égouts, etc.); mais il est néanmoins admis de considérer que chacun de ces

postes soient réunis en un seul, relatif à l'équipement global du terrain (TF

2C_226/2015 précité consid. 5.1 et les références citées).

A la lumière de cette jurisprudence, le fait que la

commune intimée regroupe dans ses comptes le financement des eaux usées – canalisations

et épuration – et celui des eaux claires peut être admis; la critique formée

par le recourant à ce propos peut être écartée.

bb) Par ailleurs, sous l'angle des coûts à prendre

en considération, les coûts totaux englobent bien évidemment l'ensemble des

coûts générés par l'unité administrative en cause, à laquelle une part des

frais généraux de la commune doivent ou peuvent être ajoutés; enfin, la

jurisprudence admet également la prise en compte de l'alimentation de fonds de

réserve, pour autant que les réserves en cause soient objectivement

justifiées et permettent de couvrir les besoins futurs prévisibles estimés avec

prudence (ATF 143 I 220, consid. 5.2.1 et les références).

C'est précisément ce qu'a fait la commune intimée, à

lire les comptes versés au dossier. L'autorité intimée relève en effet qu'elle

a dû consommer une partie de son fonds de réserve durant l'exercice en cours;

la prudence implique dès lors de reconstituer ce fonds au moyen des recettes

dégagées par les taxes. L'approche suivie apparaît ainsi fondée sur des motifs

objectifs et de prudence. Cet aspect n'est d'ailleurs pas contesté par le

recourant.

cc) Il en découle qu'il y a lieu de confirmer une

absence de violation du principe de la couverture des coûts, au vu des éléments

comptables produits. Il convient ainsi d'écarter également ce dernier grief du

recourant.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent dès lors au rejet du recours,

entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée.

Selon l'art. 52 LPA-VD, des frais de procédure ne

peuvent en principe pas être exigés de la Confédération (al. 1); font toutefois

exception les procédures dans lesquelles elle agit pour défendre ses intérêts

patrimoniaux (al. 2). Il faut considérer que tel était le cas en l'espèce vu la

nature du litige (sur la notion d'intérêts patrimoniaux que l'art. 66 de la loi

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110] utilise

également, cf. Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire

de la LTF, 3ème éd., Berne 2022, N 30 ad

art. 66 LTF et les

références). Un émolument de justice sera dès lors mis à la charge du recourant

débouté (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Compte tenu de la valeur litigieuse,

celui-ci sera fixé à un montant de 5'000 fr. (cf. art. 2 du tarif des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;

BLV 173.36.5.1]).

La Commune de Morges, qui obtient gain de cause par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens

(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), à la charge du recourant (cf. art. 55 al. 2

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts

de la Commune de Morges du 6 février 2023 est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 5'000 (cinq mille) francs, sont mis à la charge de la Confédération, par l'intermédiaire

de l'Office fédéral des routes.

IV.

La Confédération, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des routes,

versera à la Commune de Morges une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 6 août 2024

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.