CDAP - FI.2024.0005 - 2024-10-29 - A.________/Commission de recours en matière fiscale, Municipalité d'Orbe

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 octobre 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M.

Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Commission de recours en matière

fiscale de la Commune d'Orbe, à Orbe,

Autorité concernée

Municipalité d'Orbe,

à Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat

à Lausanne.

Objet

Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)

Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours

en matière fiscale de la Commune d'Orbe du 20 novembre 2023 (taxe pour

occupation temporaire du domaine public pour l'année 2022).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ a requis et obtenu un permis de construire pour des travaux

de démolition/construction à la rue des ********, à Orbe. Ces travaux ont

nécessité des autorisations pour utilisation temporaire du domaine public pour

des durées variables, fonction des empiètements plus ou moins importants selon

les périodes de développement du chantier.

B.

Le 14 février 2023, les autorités communales ont adressé à A.________

une facture d'un montant de 10'043 fr. 05 pour l'utilisation du domaine public

durant la période du 25 juillet au 31 décembre 2022. Le poste relatif à l'utilisation

d'une surface de 50 m2 pour un parc pour véhicules s'élevait à

4'100 fr., soit un franc par jour et par m2 pour 82 jours

d'occupation.

L'intéressée s'est plainte du bien-fondé de cette

facture, en faisant valoir que la surface destinée au stationnement des

véhicules des ouvriers était régulièrement occupée par des tiers.

A la suite de cette contestation, la Municipalité

d'Orbe a consenti un abattement de 1'000 fr. sur la facture litigieuse pour

tenir compte de ce fait. Une nouvelle facture d'un montant 9'053 fr. 05 (étant

précisé qu'un émolument fixe supplémentaire de 10 fr. a été prélevé) a ainsi été

adressée le 12 mai 2023 à A.________

C.

Le 15 mai 2023, A.________ a contesté cette nouvelle facture auprès de

la Commission de recours en matière fiscale de la Commune d'Orbe (ci-après: la

commission communale de recours), en faisant valoir que le montant facturé de 1

fr. par m2 et par jour pour l'utilisation de la surface destinée au

stationnement des véhicules des ouvriers ne satisfaisait pas aux principes

d'équivalence et de couverture des coûts. Elle a conclu pour ces motifs principalement

à ce que la facture litigieuse soit ramenée à un montant total de 4'061 fr. 35,

subsidiairement à son annulation.

Par décision du 20 novembre 2023, la commission

communale de recours a rejeté le recours et confirmé la facture du 12 avril

2023.

D.

Le 8 janvier 2024, A.________ a recouru contre cette décision devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en reprenant

les mêmes conclusions et argumentation que celles de son recours du 15 mai

2023.

Dans sa réponse du 7 mars 2024, la commission

communale de recours a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la

décision attaquée. Dans ses déterminations du 11 mars 2024, la municipalité en

a fait de même.

La recourante et la municipalité ont confirmé leurs

conclusions respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures.

Interpellée sur une jurisprudence récente portant

sur une problématique comparable, la recourante s'est déterminée par écriture

du 15 août 2024, maintenant son recours et confirmant ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par

l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36), suspendu durant les féries de fin d'années

(cf. art. 96 LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au

surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD

(applicable par renvoi de l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956

sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]), de sorte qu'il convient d'entrer

en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur le bien-fondé d'une taxe d'utilisation du domaine

public communal.

3.

A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.

a) Parmi les contributions publiques,

la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement les impôts et

les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid.

5.1; 135 I 130 consid. 2 et les références citées; Ernst Blumenstein/Peter Locher,

System des schweizerischen Steuerrechts, 8ème éd.,

Zurich/Bâle/Genève 2023, p. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème

éd., Bâle 2021, p. 4; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal

suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation

des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de

toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions

causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou

d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles

reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause

(ATF 143 I 220 consid. 4.2; 135 I 130 consid. 2 et les références citées).

Les taxes causales se divisent à leur tour en plusieurs catégories,

parmi lesquelles figurent les taxes d'utilisation du domaine public, à savoir

les taxes que le bénéficiaire acquitte en contrepartie du droit exclusif ou

spécial d'utiliser certains biens publics (cf. ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 74

et les références citées; TF 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.1),

comme en l'occurrence la taxe litigieuse.

b) Les différents types de contributions causales

ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de

contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution

exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective

de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle – cf. ATF 139 I 138 consid.

3.2; 139 III 334 consid.

3.2.4; 135 I 130 consid. 2).

En outre, la plupart des contributions causales – en particulier celles

dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses

de l'Etat – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce

principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou

seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision

concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les

provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 135 I 130 consid. 2; 126 I

180 consid. 3a/aa; 124 I 11 consid. 6c).

c) La LICom définit les contributions que les

communes peuvent percevoir. Son art. 4, intitulé "taxes spéciales" et

consacré aux taxes causales, dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à

l'article premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article

3bis (taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes

spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières (al. 1); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis

à l'approbation du chef de département concerné (al. 2); elles ne peuvent

être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou

ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie

(al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages

ou dépenses (al. 4). Ce dernier alinéa rappelle le principe d'équivalence

que les taxes causes doivent respecter.

d) Le règlement général de police de la Commune

d'Orbe du 1er octobre 2020 consacre son titre II au domaine public.

Selon son art. 18, toute utilisation ou occupation du domaine public dépassant

les limites de son usage normal est soumise à autorisation préalable (al. 1);

les autorisations sont délivrées moyennant le paiement d'émoluments

(al. 5, 1ère phrase).

Le montant de ces émoluments est précisé dans le

"tarif des anticipations sur le domaine public" adopté le 26 décembre

1972 par la municipalité. Ce tarif prévoit notamment pour l'occupation

temporaire du domaine public les émoluments suivants (cf. art. III):

Tarif unitaire en francs

Minimum par permis

Permis de dépôts, par mètre carré et

par jour:

1.-

5.-

Echafaudages, installations de

chantiers, etc., par mètre carré et par jour:

-.30

10.-

4.

La recourante se plaint d'une violation du principe d'équivalence.

a) Selon la jurisprudence, la valeur de la

prestation fournie se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son

coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en

cause. L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public

est cependant souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique.

Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient

aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des

situations moyennes (cf. arrêts TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014

consid. 6.2; TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; TF 2C_173/2013

du 17 juillet 2013 consid. 5.1). La contribution doit néanmoins être établie

selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne

seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220

consid. 5.2.2).

b) En l'espèce, la prestation fournie par la commune

a consisté en à la mise à disposition de la recourante d'une partie du domaine

communal en vieille ville d'Orbe pour des échafaudages, des installations de

chantier ainsi que le stationnement des véhicules des ouvriers et des

différents autres intervenants. Cette prestation a été facturée 9'053 fr. 05.

C'est le poste relatif au parc pour véhicules qui est litigieux. La recourante

estime excessif le montant de 4'100 fr. facturé pour ce poste au regard des prix

pratiqués au sein de la commune pour la location d'une place de parc extérieure,

qui reviendrait en moyenne à 100 fr. par mois. Selon son calcul, le tarif de 1

fr. par m2 appliqué aboutirait à un prix plus de trois fois

supérieur (12 m2 x 30 jours = 360 fr.).

A l'appui de son argumentation, la recourante a

produit un lot d'annonces immobilières portant sur des locations de places de parc

dans la commune. Ces annonces font état de prix compris entre 40 fr. et 200 fr.

par mois, pour une moyenne d'environ 120 fr. par mois. La moyenne remonte

à 175 fr. par mois, si l'on prend en considération uniquement les annonces en

vieille ville (étant précisé que la localisation des places en question n'est

pas systématiquement indiquée). Si ce montant est supérieur au chiffre avancé

par la recourante, il reste néanmoins sensiblement inférieur au montant de la

taxe prélevée pour l'occupation temporaire d'une surface équivalente sur le

domaine public. Cela ne signifie toutefois pas encore que le principe

d'équivalence ne serait pas respecté. Il faut tout d'abord relativiser la

pertinence de la comparaison effectuée par la recourante. Contrairement aux

locations mensuelles dont elle se prévaut, qui ne peuvent être résiliées que

moyennant le respect des délais et termes prévus contractuellement, en cas de

mise à disposition d'une partie du domaine public, seule la durée effective (au

jour près) et nécessaire aux besoins de l'administré qui en a requis l'usage

est en effet facturée. Par ailleurs, comme la cour de céans l'a rappelé dans un

arrêt récent du 2 juillet 2024 (cause FI.2023.0175 consid. 6d; ég. TF

2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.4 et 6.5), en matière de taxes

d'utilisation du domaine public, la valeur du terrain mis à contribution ne

constitue pas le seul critère pour évaluer la valeur objective de la prestation

fournie. Dans le cas particulier, il faut ainsi également tenir compte du fait

que l'espace mis à disposition pour le stationnement des véhicules des ouvriers

et des autres intervenants du chantier se situait aux abords immédiats de

celui-ci, ce qui constituait un avantage indéniable pour la recourante. Cet

avantage était d'autant plus important pour elle que les possibilités de

stationnement en vieille ville d'Orbe sont peu nombreuses. Au regard de ces

éléments, il convient d'admettre que, s'il peut apparaître de prime abord

élevé, le montant de 4'100 fr. facturé pour le poste relatif au parc pour

véhicules reste dans des limites raisonnables et dans un rapport de

proportionnalité avec l'avantage obtenu par la recourante, étant rappelé

également le schématisme admis par la jurisprudence en la matière et rappelé ci-dessus.

A titre de comparaison, dans l'arrêt FI.2023.0175 mentionné plus haut (cf.

consid. 6d), la cour de céans a confirmé la conformité au principe

d'équivalence d'une taxe de 25 fr. par jour pour une place de stationnement, ce

qui correspond à 750 fr. par mois, soit plus du double du tarif litigieux.

La recourante ne peut par ailleurs tirer aucun

argument du tarif de 0 fr. 35 par m2 et par jour pratiqué par la

Commune de Lausanne. Les collectivités publiques disposent en effet d'une

grande liberté d'appréciation dans l'établissement de leurs tarifs, qui doivent

tenir également compte des particularités locales. L'arrêt FI.2023.0175 déjà

cité, qui fait un état des lieux des règlementations dans le domaine, souligne

du reste la grande divergence des tarifs pratiqués dans le canton de Vaud,

ceux-ci variant de 0 fr. 07 par m2 et par jour à Nyon à 2 fr.

80 par m2 et par jour sur le domaine public cantonal (cf. consid. 6b

et c). Par ailleurs, comme la municipalité l'a relevé dans ses écritures, la

Commune de Lausanne a depuis le dépôt du recours révisé ses tarifs, les

emprises sur le domaine public dépassant 20 m2 étant désormais

facturées 0 fr. 40 par m2 et par jour.

Mal fondé, le grief de violation du principe

d'équivalence doit ainsi être rejeté.

5.

La recourante dénonce également une violation du principe de couverture

des frais. Il lui échappe toutefois que les taxes d'utilisation du domaine

public ne sont pas soumises à ce principe, puisque la collectivité publique ne

subit en principe pas ou que peu de coûts lors de la mise à disposition du

domaine public (cf. TF 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4. 2 et les

références; ég. arrêt FI.2023.0175 précité consid. 4a in fine). Mal

fondé également, ce grief doit être écarté.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera

les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle devra par ailleurs verser

des dépens à la commune intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Commission de recours en matière fiscale de la Commune

d'Orbe du 20 novembre 2023 est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________

IV.

A.________ versera à la Commune d'Orbe un montant de 1'500 (mille cinq

cents) francs à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 29 octobre 2024

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.