CDAP - FI.2025.0022 - 2025-11-18 - A.________ /Commission communale de recours en matière fiscale, Municipalité ********

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 novembre 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; MM. Guillaume Vianin et Raphaël

Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me John-David Burdet, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière fiscale,

de la commune ********, à ********,

Autorité concernée

Municipalité ********,

représentée par Me Nicolas Blanc, avocat à Lausanne.

Objet

Taxe ou émolument

communal (sauf épuration ou ordure)

Recours A.________ c/ décision de la Commission communale

de recours en matière fiscale de la commune ******** du 7 janvier 2025

(facture pour occupation du domaine public pour l'installation du chantier)

Vu les faits suivants:

A.

A.________, qui exploite une entreprise de

construction, s’est vu confier la réalisation en entreprise générale d'un

immeuble et d'un garage souterrain sur la parcelle n°********, de 1'018 m2,

sise ********, à ********, dont elle était copropriétaire avec ********, à ********.

Le chantier se situant sur un axe à

forte circulation, avec de nombreux usagers différents, il a été convenu, avec

les services de la commune d’********, d'installer le chantier avec une emprise

sur le domaine public, afin d’y maintenir le trafic, sans interruption et en

fonction des phases d'avancement du chantier. L'usage accru du domaine public communal

était alors régi par le Règlement général de police communal (RGP), approuvé le

3 février 2022.

Entre le 10 et le 20 mars 2023,

plusieurs courriels et des plans de circulation ont été échangés entre la

constructrice et les services communaux. Les travaux ont

débuté sur place en mai 2023.

B.

Le 11 mai 2023, le Conseil communal d’******** a adopté le règlement en

matière d'usage du domaine public (RDP), lequel a été approuvé par la Cheffe du

Département des institutions le 17 juillet 2023. Ce règlement est entré en

vigueur le 1er octobre 2023. A son article 12 (dispositions

transitoires), le RGP prévoit une disposition rétroactive aux termes de

laquelle: "Dès l’entrée en vigueur des présentes dispositions, les

usages accrus du domaine public autorisés préalablement sont soumis au nouveau

tarif mentionné à l'article 10, au prorata temporis" (al. 1).

Le 9 octobre 2023, le Chef du service communal de

l’urbanisme, de la police des constructions et du développement durable a avisé

A.________ de l’entrée en vigueur du RGP, par courriel en

précisant qu’un émolument serait désormais perçu pour tout empiètement sur le

domaine public. Un formulaire de demande d'autorisation à compléter et le texte

du règlement étaient joints à ce courriel. Le 21 décembre 2023, A.________ a

complété et renvoyé à la commune ******** le formulaire de demande de l'usage

accru du domaine public.

C.

Le 12 février 2024, la Bourse communale a

adressé à A.________ une facture n°152’089, d’un

montant de 36'159 fr.50 pour usage accru du domaine public durant la période du

1er octobre 2023 au 30 mars 2024 (133 m2 à 1 fr.50 par

jour pendant 181 jours + 50 fr. d'émolument administratif).

Le 29 février 2024, A.________ a contesté cette

décision, au motif qu’il n’avait jamais été mentionné, durant les séances

précédant l’installation du chantier, qu'une taxe serait perçue par la commune.

A.________ a en outre indiqué que le chantier allait durer

encore une année, ce qui allait impliquer des coûts supplémentaires non prévus

d'environ 100'000 fr., mettant en péril le projet de construction. Sur ce

point, A.________ a ajouté que si cette information lui

avait été communiquée initialement, elle aurait pu prendre en compte le montant

de cette taxe dans son devis, ce qui aurait influé sur les discussions lors de

l'attribution des marchés aux entreprises.

Dans sa séance du 12 mars 2024, la Municipalité ********

(ci-après: la municipalité) a décidé d'annuler la facture initiale de 36'159 fr.50

et d'en établir une nouvelle, de 20'000 francs, couvrant la période du 21

décembre 2023 (date du dépôt de la nouvelle demande d'autorisation) au 30 mars

2024 (soit 133m2 à 1 fr. 50 par jour pendant 100 jours +

50 fr. d’émolument administratif). Cette nouvelle décision a été notifiée à A.________

par courrier du 20 mars 2024, avec l’information qu’en cas de poursuite de

l’usage accru du domaine public au-delà du 30 mars 2024, une nouvelle demande

d'autorisation devrait être requise. A.________ a contesté

cette décision, invoquant les mêmes motifs que précédemment

Les représentants de la municipalité ont rencontré

ceux de A.________ le 25 avril 2024. Dans sa séance du 30 avril

2024, la Municipalité a décidé de ne pas revenir sur sa décision du 12 mars

2024 et de maintenir la nouvelle facture de 20'000 fr., ce qu’elle a communiqué

à l’intéressée le 7 mai 2024, avec mention des voies et délai de recours.

D.

Par acte du 7 juin 2024, A.________ a saisi la

Commission communale de recours en matière d'impôt (ci-après: la commission de

recours ou l’autorité intimée) d’un recours tendant à l'annulation de la

décision de la municipalité du 7 mai 2024.

L'emprise sur le domaine public a pris

fin le 26 juillet 2024.

La commission de recours a tenu séance

le 9 décembre 2024 et a entendu les représentants de A.________ et ceux de la municipalité.

Dans sa décision communiquée aux

parties le 7 janvier 2025, la commission de recours a rejeté le recours, sans

frais, ni dépens.

E.

Par acte du 10 février 2025, A.________ a saisi la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre

cette dernière décision; elle a pris les conclusions suivantes:

"(…)

a. Principalement:

II. La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale

de recours en matière fiscale est annulée et réformée en ce sens que la

décision de la Municipalité ******** du 7 mai 2024 en matière de taxe pour

usage du domaine public maintenant sa décision du 20 mars 2020 de facturer à A.________

un montant de frs. 20'0000.- pour usage accru du domaine public pour la période

du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024 est annulée et elle-même réformée en ce

sens que la décision du 20 mars 2024 et la facture du 19 mars 2024 sont

annulées.

III. Il est constaté qu'en application de la décision

d'autorisation d'usage du domaine public du mois de mai 2023, A.________ n'a

pas à s'acquitter d'une taxe d'usage du domaine public pour le chantier sis à ********

à ******** et ce jusqu'à la levée de l'installation de chantier survenue le 26

juillet 2024.

b. Subsidiairement:

IV. La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale

de recours en matière fiscale est annulée et renvoyée à l'autorité précédente

pour nouvelle décision dans le sens des considérants."

La commission de recours et la

municipalité ont produit leurs dossiers; dans leurs écritures respectives,

elles proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée; elle

maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l’art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts

communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts

directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux

recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère

phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable

(3ème phrase). Conformément à l’art. 92 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la voie du

recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision de l'autorité

intimée.

b) En l’espèce, le recours a été interjeté dans la

forme et le délai prescrits par la loi (cf. art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD); il est

donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2.

A l’encontre de la décision attaquée, la recourante fait valoir en

substance que, contrairement à ce que l’autorité intimée a retenu, la

municipalité lui aurait bien délivré une décision d'autorisation d'usage accru

du domaine public, non limitée dans le temps et qui ne prévoyait le prélèvement

d'aucune taxe. La recourante invoque également la protection de la bonne foi,

compte tenu des garanties qui lui ont été données par les services communaux et

de l’absence de réserve de la municipalité quant à une éventuelle future

taxation pour ce chantier. Par surabondance de moyen, la recourante critique le

montant de la taxe, estimant que celle-ci est disproportionnée; elle invoque

une violation du principe d’équivalence.

3.

Dans ses déterminations complémentaires, la recourante requiert

plusieurs mesures d’instruction. Elle demande tout d’abord que la municipalité

soit invitée à produire le document qu’elle remet habituellement aux

constructeurs lors de l'ouverture d’un chantier; elle demande en outre

production des échanges survenus lors de la séance du 15 mars 2023; enfin, elle

requiert la tenue d’un audience et l’audition de plusieurs témoins.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.

2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les

éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation

juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes,

d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de

participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de

s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision

à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références). En procédure

administrative, l'autorité peut notamment recourir aux moyens de preuve

suivants (art. 29 al. 1 LPA-VD): audition des parties (let. a); documents,

titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties,

des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). De même, les parties

peuvent présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de

l'instruction (art. 34 al. 2 let. d LPA-VD).

Le droit d'être entendu n'empêche cependant pas le

juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui

ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non

arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore

proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son

opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 138 III 374

consid. 4.3.2; arrêt TF 2C_112/2020 du 9 juin 2020 consid. 3.1).

b) En l’espèce, le litige a trait essentiellement au

respect de principes généraux du droit administratif et du droit fiscal; il

s’agit donc de questions juridiques que le Tribunal revoit avec un plein

pouvoir d’examen. A cela s'ajoute que la recourante a été

entendue par l’autorité intimée, qu’elle s’est exprimée à deux reprises dans le

cadre de la présente procédure et a produit de nombreuses pièces à cet égard.

Du reste, le dossier complet a été produit par l'autorité intimée. Par

appréciation anticipée des preuves, il ne sera dès lors pas donné suite à ces

réquisitions, ceci d’autant moins au vu du sort qui sera réservé au présent

recours, comme on va le voir.

4.

a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine

distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales

(ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 138 II 70 consid. 5.1

p. 73). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la

collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique

de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche,

constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier

appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi

sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130

consid. 2 p. 133; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter

besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Kausalabgaben,

Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent

à leur tour en plusieurs catégories, dont les taxes (ou émoluments)

d'utilisation (Benutzungsgebühren), qui constituent la contrepartie

financière de l'utilisation d'un bien public (Jacques Dubey/Jean-Baptiste

Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 1834). Une catégorie

voisine est celle des taxes (ou émoluments) de concession (Konzessionsgebühren),

qui sont dues par les bénéficiaires d'une concession, lorsqu'ils exercent une

activité qui est en principe réservée à la collectivité ou sont autorisés à

faire un usage privatif du domaine public (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1835).

La classification des taxes pour usage privatif du domaine public, sur la base

d'une concession, est d'ailleurs controversée: alors que la jurisprudence plus

ancienne les qualifiait de taxes d'utilisation, la jurisprudence récente y voit

des taxes de concession. La distinction n'a toutefois guère de portée pratique

(Isabelle Häner, in: Kausalabgaben, op. cit., p. 6).

On distingue trois formes d'usage du

domaine public: l’usage commun, l'usage accru et l'usage privatif (ou

exclusif). L’usage commun, conforme à l’affectation du bien et compatible avec

les autres usagers du domaine public, implique en règle générale sa gratuité

(cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1515 et 1517; Pierre Moor/François

Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III: L'organisation des

activités administratives/Les biens de l'Etat, 2e éd., Berne 2018,

n. 8.4.3.3). Un usage est en revanche considéré comme accru lorsqu’il reste

conforme à l’affectation ou la nature du bien en question, mais qu’il n’est pas

simultanément possible à un nombre indéterminé de personnes

(Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1). Il a pour conséquence que la

collectivité publique concernée a le droit de le soumettre à un régime

d’autorisation préalable et d'exiger en contrepartie le paiement d’une taxe qui

constitue un émolument domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.2

et 8.4.4.7; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1518 et 1524). L’usage privatif du

domaine public exclut totalement et durablement que son usage commun soit

exercé; il est fréquemment soumis à la délivrance par la collectivité d’une

concession, laquelle est subordonnée au paiement d’une redevance

(Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1525 s.).

La taxe d'occupation ou d'empiètement du domaine

public est qualifiée soit de taxe d'utilisation (TF 2C_439/2014 précité consid.

6.1; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1834), soit de taxe de concession

(ainsi Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts,

7e éd., Zurich 2016, p. 4).

b) aa) Le principe de la légalité gouverne

l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en

droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127

al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques,

tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les

principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de

contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis

par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et

abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière

suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der

Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une

latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient

prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les

éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la

contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens

formel – exigence du niveau de la réglementation (Erfordernis der Normstufe)

– (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip

im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la réglementation dans

une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en

principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul

basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul

(Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).

Sur le plan communal, seuls les règlements adoptés

par l'organe législatif ont valeur de lois au sens formel, à l'exclusion des

règlements édictés par l'organe exécutif (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et la jurisprudence

citée). Dans le canton de Vaud, seuls les règlements adoptés par le conseil

communal ou le conseil général constituent ainsi des "lois" au sens

formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité.

Les exigences mentionnées ci-dessus valent en

principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La

jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de

certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut

ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une

contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels

contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le

principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,

inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en

contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la

pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140).

L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient

applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).

L'assouplissement concerne le mode de calcul de la

taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des

contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op. cit., p. 47 avec renvoi à

ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2

avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179). Le sujet et l'objet de l'impôt

peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op.

cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit., p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement

consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la

contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les

principes de couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter le

montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la valeur

de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut être

comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des

particuliers (Wiederkehr, op. cit. p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182

consid. 4f).

bb) Le principe d'équivalence – qui est l'expression

du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –

implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur

objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La

valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à

son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en

cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde

dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou

à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet

être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et

de moyennes (Hungerbühler, op. cit., p. 523 et la jurisprudence citée). La

contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et

s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des

motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage

économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent

difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la

jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière

schématique (TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.2; 2C_519/2013 du 3

septembre 2013 consid. 5.1; 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1).

cc) Selon le principe de la couverture des frais, le

produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très

peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de

l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les

amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le

principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement,

c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec

prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225).

Le principe de la couverture des frais s'applique

seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige

Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui

constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant

nécessité un certain travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283

consid. 3.7.1 p. 293). En dehors de ces cas, le principe de la couverture des

frais ne s'applique généralement pas aux taxes d'utilisation du domaine public

ni aux taxes de concession (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293 et consid.

3.7.2 p. 294; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Dubey/Zufferey, op. cit., n.

1845 ss; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich/Saint-Gall 2020, n. 2783 s. et les

renvois à la jurisprudence; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Band II, Berne 2014, p. 330 n. 849 et les renvois à la

jurisprudence; voir aussi CDAP CCST.2018.0006 du 8 mars 2019 consid. 3c). Cela

vaut notamment pour les taxes d'usage accru ou privatif du domaine public (ATF 143 II 283 consid. 3.7.2 p. 294). Il s'agit alors de taxes

"indépendantes des coûts" (kostenunabhängige Kausalabgaben;

cf. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl

2003 p. 508 s., not.

512, 518 et 522). En effet, la collectivité publique ne subit en

principe pas ou seulement peu de coûts lors de la mise à disposition du domaine

public (TF 2C_226/2012 précité consid. 4.2). L'utilisation du domaine public ne

présente pas de valeur marchande comparable au secteur privé (TF 2C_609/2010 du

18 juin 2011 consid. 3.2). En revanche, lorsque les taxes sont étroitement

liées aux coûts de construction et d'entretien d'une installation publique,

elles sont dépendantes des coûts et obéissent au principe de la couverture des

frais (Hungerbühler, op. cit., p. 522; TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016

consid. 5.3 s'agissant d'une taxe d'utilisation d'une place d'amarrage dans un

port).

Les taxes d'utilisation du domaine public

n'obéissent en tout cas pas entièrement aux principes d'équivalence et de

couverture des frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts

et/ou leur valeur ne peut être chiffrée (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et les

renvois à la jurisprudence; v. également arrêt CDAP FI.2023.0175 du 2 juillet

2024 consid. 4a).

Le principe de couverture des frais n'étant

généralement pas applicable aux taxes d'utilisation du domaine public, il ne

peut y avoir à leur égard d'assouplissement du principe de la légalité (consid.

2b/aa ci-dessus) en lien avec ce principe (arrêt TF 2C_609/2010 précité consid.

3.2), du moins lorsque, à défaut d'offres comparables de prestataires privés,

il n'existe pas de prix du marché pouvant servir à la comparaison avec la taxe

d'utilisation en cause (ATF 143 II 283 consid. consid. 3.7.2 p. 294).

5.

a) aa) Selon son art. 1 al. 1, la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur

les routes (LRou; BLV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à

l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie

du domaine public, cantonal ou communal. L’art. 2 al. 1 LRou ajoute qu’en règle

générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs,

les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas

partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les

places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou

de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes

les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.

Aux termes de l'art. 26 LRou, intitulé "Autres usages", tout usage

excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession,

délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la

municipalité s'agissant du domaine public communal. Ils donnent lieu à la

perception d'un émolument unique ou périodique (al. 1). Le Conseil d'Etat

arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage du domaine public cantonal.

L'autorité communale fait de même pour l'usage du domaine public communal, sous

réserve d'approbation par le chef de département concerné (al. 2). Les art. 27

et 29 LRou traitent respectivement de l'usage accru et de l'usage privatif du

domaine public.

bb) L’art. 4 LICom, intitulé «taxes spéciales» (pour

la genèse de cette disposition, v. Bulletin du Grand Conseil, automne 1956 p.

577 not. 581 in fine) dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article

premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article 3bis

(taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en

contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à

l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être

perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant

provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur

montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al.

4).

b) Comme on l’a dit plus haut, le 1er

octobre 2023 est entré en vigueur dans la commune ******** le RDE, dont on cite

les dispositions suivantes:

"Article 2 - Autorisation municipale

1 Tout usage accru ou

privatif du domaine public, au sol, en sous-sol et au-dessus du sol nécessite

une autorisation préalable délivrée par la Municipalité.

2 La demande

d'autorisation doit parvenir à la Municipalité par le biais du formulaire

officiel de la Commune avec l'ensemble des documents requis avant toute

occupation du domaine public, 30 jours à l'avance (art. 18 RGP), cas d'urgence

réservé.

3 Les autorisations pour

usage accru sont personnelles et non transmissibles.

4 L'autorisation pour l'usage accru ou privatif ne

dispense pas la personne requérante de l'obtention des autorisations légales et

réglementaires nécessaires (LATC, LADB, etc.).

Article 3 - Durée

1 Les autorisations pour

usage accru sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre b,

ci-après) sont accordées pour une durée limitée ; elles sont en principe

reconductibles. La durée est indiquée dans la décision.

2 Les autorisations pour usage privatif avec et

sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre a et e ci-après)

sont généralement accordées sans indication de durée.

(…)

Article 7 - Taxe pour usage du domaine public

1 Les autorisations ne

sont délivrées que contre paiement d'une taxe au titre d'usage accru ou

privatif du domaine public, due par la personne qui requiert l'autorisation.

2 La taxe est calculée

par m2, mètre linéaire (ml), pièce ou autre unité de mesure et en fonction de

sa durée (sauf taxe unique) selon tarif de l'article 10. Les m2 sont calculés

en plan, sauf indication contraire,

3 La taxe fixée par jour

est due pour la durée annoncée ou en fonction de la durée effective si celle-ci

est plus longue. La taxe fixée par année est due pour l'année civile complète;

pour les nouvelles autorisations, la taxe est calculée au prorata temporis.

4 En cas de cessation de

l'activité, l'autorisation pour usage du domaine public doit être restituée à

la Municipalité. Dès la restitution de l'autorisation, il est procédé au

remboursement de la taxe, montant qui est calculé au prorata temporis à compter

du jour de la restitution de l'autorisation. Si l'autorisation n'est pas

restituée, elle est radiée d'office, sans remboursement dans un délai de 30

jours.

5 En cas d'occupation du domaine public sans

autorisation préalable, une taxe rétroactive est perçue, calculée sur les jours

effectifs arrondis à la dizaine supérieure."

L’art. 10 RDE fixe le tarif des taxes pour usage du

domaine public en distinguant l’usage privatif avec emprise (let. a),

respectivement sans emprise (let. c) de l’usage accru sans emprise (let. b). Ce

tarif est repris dans l’annexe.

6.

a) Comme on l’a vu plus haut, l’art. 12 al. 1 RDE soumet les usages

accrus du domaine public autorisés préalablement au nouveau tarif mentionné à

l'article 10 let. b RDE, pro rata temporis. En la présente espèce, c’est en

faisant application de cette disposition transitoire que la municipalité a

réclamé à la recourante une taxe pour l’emprise de son chantier sur le domaine

public communal à compter du 1er octobre 2023. La taxe litigieuse

est réclamée à la recourante pour avoir occupé une surface de 133 m2,

sur le domaine public communal, à l’ouest du chantier ouvert sur la parcelle n°********,

sur la route ********.

aa) Selon un principe général de droit

intertemporel, les dispositions légales applicables à une contestation sont

celles en vigueur au moment où se sont produits les faits juridiquement

déterminants pour trancher celle-ci. Liée aux principes de sécurité du droit et

de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit

à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et

de la protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). L'interdiction de la

rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à l'application d'une norme à des

faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur, car les personnes

concernées ne pouvaient, au moment où ces faits se sont déroulés, connaître les

conséquences juridiques découlant de ces faits et se déterminer en connaissance

de cause. Une exception à cette règle n'est possible qu'à des conditions

strictes, soit en présence d'une base légale suffisamment claire, d'un intérêt

public prépondérant, et moyennant le respect de l'égalité de traitement et des

droits acquis. La rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans

le temps (ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 144 I 81 consid. 4.1; arrêt TF

2C_339/2021 du 4 mai 2022 consid. 4.1 et les références). Il n'y a toutefois

pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer

un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge

au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité

improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits

acquis (cf. ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 146 V 364 consid. 7.1; 144 I 81

consid. 4.1; 138 I 189 consid. 3.4; arrêt TF 2C_236/2010 du 14 octobre 2010

consid. 1.1 et les références).

bb) Le chantier a sans doute été mis en place en mai

2023, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du RDE. Or, le 1er

octobre 2023, l’occupation du domaine public par la recourante se poursuivait,

puisqu’elle a pris fin en juillet 2024. La notification de la taxe querellée,

qui couvre la période du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024, constitue dès lors

un cas de rétroactivité improprement dite.

b) La recourante fait cependant valoir que la

municipalité serait tenue par le contenu de l'autorisation qui lui a été donnée

d'empiéter sur le domaine public pour l'installation de chantier, dès lors que

cette autorisation serait constitutive d'une décision au sens de l'article 3

LPA-VD. Or, la recourante rappelle que cette autorisation n'est ni limitée dans

le temps, ni conditionnée au paiement d'une taxe. Elle considère ainsi que la

taxe qui lui est réclamée porte atteinte à ses droits acquis.

aa) D'un point de vue juridique, nul ne peut en

principe revendiquer un droit au maintien de règles de droit en vigueur (ATF 145 II 140 consid. 4; 130 I 26 consid. 8.1). Le principe de la bonne foi

suppose tout au plus que, dans certaines circonstances, l'Etat adopte des

délais transitoires raisonnables avant de mettre en œuvre de nouvelles

réglementations contraignantes, afin que les personnes concernées disposent

d'une période adéquate pour s'y adapter (ATF 149 I 291 consid. 5.4; 145 II 140

consid. 4; 134 I 23 consid. 7.6.1). Seuls les "droits acquis"

jouissent d'une stabilité juridique accrue face à d'éventuelles modifications

législatives; il s'agit de droits qui découlent de la loi, d'un acte

administratif ou d'un contrat de droit administratif et que l'autorité s'est

volontairement engagée à ne pas supprimer ou restreindre lors de modifications

législatives ultérieures (cf. ATF 145 II 140 consid. 4.2.2; 130 I 26 consid.

8.2.1; 122 I 328 consid. 7a; arrêt TF 2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid.

8.2; CDAP GE.2024.0301 du 30 janvier 2025 consid. 4a; FI.2018.0048 du 27

novembre 2018 consid. 3b).

bb) La décision attaquée retient à cet égard que la

recourante n’avait pas prouvé avoir obtenu des autorités communales une

décision lui garantissant l'absence de toute taxe et ce, pour toute la durée du

chantier. Tant l’autorité intimée que la municipalité relèvent tout d’abord qu'aucune

preuve n'a été apportée par la recourante quant à l'existence d'une décision,

en mai 2023, en matière d'usage accru du domaine public. Certes, l’art. 18 al.

1 RGP prescrit que l'usage accru du domaine public communal est subordonné à la

délivrance préalable d'une autorisation. N’est guère contestable cependant le

fait que la recourante a bien reçu des services communaux l’autorisation

d’installer son chantier et d’empiéter sur le domaine public communal et ceci,

conformément aux plans de circulation des 15 et 20 mars 2023. A défaut, il est

certain que la commune aurait exigé sans tarder la libération de l’espace du

domaine public occupé de manière illicite par ce chantier, conformément à

l’art. 21 RGP. Il importe peu que cette autorisation, qui ressort notamment des

discussions et des échanges de courriels avec les services communaux, notamment

dans le courant du mois de mars 2023, ait été implicite et n’ait pas revêtu la

forme écrite.

En revanche, il est plus délicat de conférer à cette

décision la portée que lui prête la recourante. A supposer même qu’elle ne fût

pas limitée dans le temps, ce qui est de toute façon douteux, rien ne permet de

retenir que cette décision exonérait la recourante du paiement d'une taxe sur

le domaine public. Au moment où les services communaux ont autorisé la

recourante à empiéter sur le domaine public, le RDP n’était pas entré en

vigueur et n’avait du reste pas encore été adopté par le conseil communal; seul

le RGP l’était. Or, s’il régit aux art. 17 à 20, l'usage accru du domaine

public, ce dernier règlement prévoit sans doute que les autorisations sont

délivrées moyennant le paiement d’émoluments (cf. art. 18 al. 2 RGP); il ne

contient cependant aucune disposition sur les modalités d'une taxation et, a

fortiori, sur une éventuelle exonération, comme le relève la municipalité. Cette

dernière ne pouvait donc pas, comme le soutient la recourante, rendre une

décision formelle sur ce point, dans le même acte que la délivrance de

l'autorisation d'occupation du domaine public. La recourante n’est dès lors pas

fondée à se prévaloir de droits acquis qui feraient obstacle à l’application du

RDP à compter de son entrée en vigueur.

c) La recourante invoque la protection

constitutionnelle du principe de la bonne foi. Elle fait valoir que les

services communaux lui ont donné des garanties et que ceux-ci n'ont jamais émis

de réserve sur une éventuelle future taxation pour ce chantier.

aa) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes

de l'État et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne

foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement

contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Le droit fondamental du

particulier à la protection de la bonne foi dans les relations des administrés

avec l'État découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de

l'activité étatique; il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans

les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des

décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration

(ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid.

7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses

et qu'elle évite de se contredire. Selon la jurisprudence, un renseignement ou

une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre

compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore

(4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se

prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans

subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le

moment où l'assurance a été donnée (ATF 150 I 1 consid. 4.1 p. 2 et les renvois

aux ATF 148 II 233 consid. 5.5.1 p. 241; 146 I 105 consid. 5.1.1 p. 110; 141 I

161 consid. 3.1 p. 164).

bb) En la présente espèce, on ne voit pas que les

services communaux aient donné à la recourante des assurances qu’elle ne serait

pas astreinte à une quelconque taxe en contrepartie de l’usage accru du domaine

public communal, ni que cette dernière pouvait inférer du silence de ces

services à ce sujet qu’elle n’aurait rien à payer à cet égard. Les échanges de

courriels produits ne contiennent aucune information à cet égard. Quand bien

même de telles assurances lui auraient été fournies oralement par des

représentants disposant de cette compétence, la recourante ne pourrait de toute

façon pas s’en prévaloir utilement, faute d’avoir pu établir en l’espèce les

faits contestés par la municipalité. Il en irait de même si l’on interprète

l’absence de réserve des services communaux à cet égard comme une promesse de

ne pas taxer cet usage accru. Au moment où l’autorisation d’usage accru du

domaine public a été donnée à la recourante et le chantier a été ouvert, seul

le RGP était en vigueur; or, comme on l’a vu, ce règlement ne prévoyait pas de

taxe d’empiètement. Depuis lors cependant, le régime juridique a été modifié,

puisque le RDP – et notamment ses articles 7 et 10 – a été adopté et est entré

en vigueur. La municipalité dispose depuis lors d’une base légale lui

permettant de facturer l’occupation temporaire ou définitive du domaine public.

Du reste, la recourante a été informée, par courriel du 9 octobre 2023, de l’entrée

en vigueur du RDP et du nouveau régime relatif aux empiètements sur le domaine

public. Elle a par ailleurs déposé, conformément au RGP, une nouvelle demande

d’occupation le 21 décembre 2023. C’est par conséquent en vain que la

recourante se prévaut du principe constitutionnel de la bonne foi.

d) Par surabondance de moyens, comme on l’a déjà

indiqué, la recourante s’en prend au montant de la taxe, estimant que celle-ci serait

disproportionnée; elle invoque à cet égard une violation du principe

d’équivalence.

aa) Pour juger du respect du principe d'équivalence

(cf. consid. 3a/bb, supra), le montant de la contribution perçue pour l'usage

particulier du domaine public doit être comparé à la valeur de l'usage concédé,

soit en l'occurrence l'utilisation d'une partie du domaine communal pour les

installations de chantier concernées. Le coût total du chantier ne saurait

représenter un critère déterminant, car il n'est pas en rapport direct avec la

valeur de la prestation fournie par la collectivité, à savoir la superficie et

la valeur foncière du terrain utilisé (arrêts TF 2C_439/2014 du 22 décembre

2014 consid. 6.5; 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.3). Le point de

savoir si la redevance reste dans des limites raisonnables dépend des

circonstances locales; l'essentiel est que l'autorité se fonde sur des éléments

objectifs qui puissent permettre de vérifier si les exigences du principe de la

proportionnalité en matière de contributions publiques sont respectées (arrêt

TF 2C_439/2014 déjà cité consid. 6.4).

bb) La recourante conteste le montant qui lui est

réclamé, à savoir 20'000 fr., en contrepartie de l’occupation d’une surface de

133 m2 du domaine public, durant la période du 21 décembre 2023 au

30 mars 2024. Il ressort en effet de la facture produite qu’un montant de 1 fr.50

par m2 a été réclamé à la recourante pour chaque jour d’occupation,

conformément à l’art. 10 let. b RDP, pour les échafaudages. Pour la recourante,

ce montant serait excessif au regard de l'avantage qu'elle a pu retirer de

cette occupation temporaire; toutefois, il ne s’agit pas d’un critère

permettant de juger de la conformité de la taxe litigieuse au principe

d’équivalence. La municipalité renvoie, pour sa part, à l’art. 10 let. b RDP,

mais sans en dire davantage.

En l’espèce, compte tenu du montant non négligeable

de la taxe réclamée (soit près de 200 fr. par jour ou 73'000 fr. par année en

contrepartie de la mise à disposition d’une surface du domaine public communal

représentant 113m2), un simple renvoi à la réglementation communale

applicable s’avère insuffisant pour que le Tribunal puisse vérifier en l’espèce

si le principe d’équivalence est respecté. En effet, même si le texte a au

final été approuvé par le département compétent et le projet de règlement,

approuvé par l’organe de surveillance des prix, l’on ignore tout des éléments

objectifs sur lesquels le législateur communal s’est fondé pour adopter un

tarif journalier de 1 fr.50 par m2 du domaine public occupé. Tant le

préavis municipal que les travaux du conseil communal, consultés sur le site

Internet de la commune, sont muets à cet égard. Or, mise à part l’occupation

temporaire d’une portion du domaine public communal, au droit de la parcelle n°********,

la commune n’a fourni aucune prestation à la recourante. On ignore surtout l’avantage

économique retiré par la recourante du fait de l’empiètement, notamment la

valeur du terrain dont l’usage a temporairement été concédé à la recourante. Il

n’est ainsi pas possible de déterminer si, par exemple, le montant de la taxe

litigieuse aurait dû être plafonné pour respecter le principe de l’équivalence.

Dans l’arrêt FI.2023.0175 du 2 juillet 2024, qui

concerne la commune de Renens, la CDAP avait relevé que le tarif pratiqué pour

l'usage accru de la chaussée par l'autorité concernée (également d’un montant

de 1 fr.50 par m2) apparaissait à première vue supérieur à ceux

pratiqués dans les autres communes, tout en étant inférieur au tarif applicable

à l'usage accru des routes cantonales (cf. art. 6 ch. 11 du règlement du 8

janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative [RE-Adm; BLV

172.55.1]), mais qu’il convenait d’examiner si l'avantage que les constructeurs

ont retiré d'un usage accru du domaine public pendant un peu plus d'une année

pour mener à bien leur projet de construction entretenait un rapport

proportionné avec le montant de la taxe qui leur avait été facturée, rappelant

que la valeur de la prestation devait être en rapport avec son "prix"

et, en l'espèce, avec l'avantage économique retiré par les constructeurs. La

Cour a ainsi retenu qu’un tarif de 1 fr. 50 par jour et par m2, équivalant

à un loyer mensuel de 4'500 fr. pour une surface de 100 m2 du

domaine public utilisé de manière accrue, montrait l'on se trouve à la limite

du respect du principe d'équivalence. Elle a estimé au final que le principe

d’équivalence était respecté et qu’en dépit du loyer élevé exigé pour cette

utilisation, on pouvait admettre que celui-ci restait en rapport avec

l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire, si l'on considère qu'il

s'agit d'une route et que son usage à proximité directe du chantier des constructeurs

leur a apporté un avantage tout à fait particulier (cf. arrêt précité, consid.

6d).

En la présente occurrence toutefois, il n'est pas

possible, en l'état du dossier, de se prononcer sur le point de savoir si la

taxe litigieuse, respecte ou non le principe d'équivalence. La décision

attaquée ne peut être maintenue et il appartiendra à l’autorité intimée de

compléter l’instruction du recours, afin de déterminer les avantages concrets et

particuliers que la recourante a retirés du fait de l’empiètement sur le

domaine public communal en comparaison, notamment, avec les contraintes qui

pourraient résulter d’une installation du chantier sans cet empiètement. A cet

égard, on rappelle qu’un tarif journalier de 1 fr.50 par m2 a été

considéré comme se situant à la limite du respect du principe d'équivalence

pour une commune de l’agglomération lausannoise dans l’arrêt précité; dès lors,

il apparaît que les avantages que la recourante a retirés de l’empiètement du

domaine public d’une commune du district ******** doivent revêtir une

importance d’autant plus grande. L’autorité intimée, qui est composée de

représentants du Conseil communal, paraît mieux à même de compléter

l’instruction sur ce point et de déterminer dans quelle mesure l’application du

règlement communal respecte le principe d’équivalence (art. 90 al. 2

LPA-VD).

7.

a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à

l’admission du recours. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée, afin

qu’elle reprenne l’instruction du recours formé devant elle au regard du

respect du principe d’équivalence, conformément au considérant 6d) qui précède,

et statue à nouveau.

b) Les frais judiciaires sont mis à la charge de la

commune, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante

obtenant pour l'essentiel gain de cause avec l’assistance d’un mandataire

professionnel, des dépens lui seront alloués, à la charge de la commune

concernée (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Commission communale de recours en matière fiscale de

la commune ********, du 7 janvier 2025, est annulée.

III.

La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière

fiscale de la commune ********, afin qu'elle procède dans le sens des

considérants du présent arrêt.

IV.

Un émolument de justice de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la

charge de la commune ********.

V.

La commune ******** versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille

cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 novembre 2025

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai

6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.