Lexipedia

Décision

FO.1999.0004

TA - FO.1999.0004 - 2000-06-09 - Commune de Cheseaux-sur-Lausanne c/CF I

9 juin 2000Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La parcelle no 332 de

la Commune de Cheseaux-sur-Lausanne, en nature de pré-champ, mesure 2'670 m²;

elle appartient, en mains communes, aux trois filles de Walther Zeder. Les

parcelles nos 328 et 335, elles aussi en nature de pré-champ, totalisent 7'184

m²; leur propriétaire est Claude Perrochon.

A teneur du plan

d'affectation communal actuellement en vigueur, la parcelle no 328 est classée

en zone agricole; quant aux parcelles nos 332 et 335, elles font partie de la

zone intermédiaire. Toutes trois sont affermées à des agriculteurs.

B. Par arrêté du 24 juillet

1991, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations

foncières en corrélation avec la construction de l'évitement de

Cheseaux-sur-Lausanne (route cantonale 401b et ses raccordements) sur les

Communes de Cheseaux-sur-Lausanne, Etagnières et Morrens : les biens-fonds

précités sont tous trois compris dans le périmètre de ce syndicat. Peu après,

les autorités communales ont mis en oeuvre l'élaboration, en parallèle, d'un

nouveau plan directeur et d'une révision approfondie du plan général

d'affectation.

C. En date du 23 décembre

1998, la Commission foncière section I (CF I) a été requise d'autoriser la

Commune de Cheseaux à acquérir la parcelle no 332 pour 64'080 fr. ainsi que les

parcelles nos 328 et 335 pour 93'100 fr.; cette demande se fondait sur les

dispositions de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural

(LDFR). Le 15 janvier 1999, la CF I a statué négativement; ces deux décisions

(Aut 2085 et Aut 2087) ont été notifiées le 27 janvier 1999.

D. La Commune de Cheseaux

recourt: elle demande au Tribunal administratif de réformer les prononcés de la

CF I, les autorisations requises étant délivrées. L'autorité intimée conclut au

rejet du pourvoi. Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 30 août 1999

: étaient présents une délégation de la municipalité assistée du conseil de la

commune recourante, ainsi que le président et le secrétaire de la commission de

classification du syndicat d'améliorations foncières.

Considérants

1.

Selon l'art. 36 LJPA,

le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à

l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière

hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son

pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté

d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en

optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut

également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de

l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère

comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.

I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression

est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte

accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des

motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également

être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment TA, arrêts FO 97/0014 du 23 septembre 1998 et

FO 98/0009 du 10 décembre 1998).

2.

A teneur de l'art. 63

lit. a LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est

refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Toutefois,

par définition, une collectivité ne peut être "exploitant à titre

personnel" : tout achat de terres agricoles lui serait dès lors interdit

si la loi n'avait pas institué certaines exceptions (v. not. Bandli, Le droit

foncier rural, n. 12 et 13 ad art. 65 LDFR; v. aussi RDAF 1997, 155).

Ainsi l'art. 64 al.

1er LDFR prévoit-il que certains justes motifs permettent d'échapper à

l'exigence d'une exploitation à titre personnel. Par ailleurs, l'art. 65 LDFR,

régissant l'acquisition par les pouvoirs publics, a la teneur suivante :

"L'acquisition par la collectivité ou par

ses établissements est autorisée quand :

a) elle est nécessaire à l'exécution d'une

tâche publique prévue conformément aux plans du droit de l'aménagement du

territoire;

b) elle sert au remploi en cas d'édification

d'un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du

territoire et que la législation fédérale ou cantonale prescrit ou permet la

prestation d'objets en remploi.

Les motifs de refus de l'article 63 ne peuvent

pas être invoqués dans le cas prévu au 1er alinéa, lettre a."

C'est plus

particulièrement à la lumière de cette disposition que le recours doit être

examiné.

3.

a) Un certain nombre de

principes régissent l'application de l'art. 65 al. 1er lit. a LDFR. En résumé,

la collectivité publique ne peut acquérir que dans l'exercice d'une tâche

étatique entrant dans sa sphère de compétences et ayant des effets

significatifs sur l'organisation du territoire; à cet égard, il doit s'agir

d'une activité coordonnée avec les autres tâches dans le cadre d'un plan

directeur au sens des art. 6 ss LAT, par opposition aux projets de moindre

importance admissibles dans une zone adéquate ou, éventuellement, hors zone à

forme de l'art. 24 al. 1er LAT (v. notamment Bandli, op. cit., n. 6 à 8 ad art.

65.

LDFR).

b) Invoquant la

disposition précitée pour être autorisée à acquérir la parcelle no 332, la

recourante expose avoir recherché une coordination complète entre son plan

directeur et son plan d'affectation, comme aussi avec le remaniement

parcellaire; or, poursuit-elle, la planification communale prévoit d'affecter

le bien-fonds en cause à une aire d'implantation pour jardins familiaux,

assimilable selon elle à une aire aménagée destinée au délassement au sens du

plan directeur cantonal. A quoi l'autorité intimée objecte en substance qu'il

s'agit ici d'un projet d'importance secondaire, auquel l'art. 65 al. 1er lit. a

LDFR ne saurait profiter; elle ajoute que la recourante pourrait fort bien

concrétiser cette intention au moyen des surfaces dont elle est déjà

propriétaire.

c) Si l'existence

d'une tâche publique n'apparaît guère contestable, la conformité aux plans du

droit de l'aménagement du territoire est a priori moins évidente. Comme on l'a

vu, cela postule que la collectivité publique acquière dans le but de

s'acquitter d'une obligation entraînant des effets significatifs sur

l'organisation du territoire.

aa) Contrairement au

plan directeur cantonal, qui a force obligatoire pour les autorités (v. art. 9

al. 1er LAT; v. aussi art. 31 al. 1er LATC), les autres plans directeurs -

parmi lesquels il faut ranger les plans directeurs communaux au sens des art.

35.

à 38 LATC - ne sont que des plans d'intention servant de référence et d'instrument

de travail pour les autorités (v. art. 31 al. 2 LATC): si donc la recourante

avait exclusivement invoqué son projet de plan directeur, peut-être le tribunal

aurait-il jugé sa requête insuffisamment fondée au regard de l'art. 65 al. 1er

lit. a LDFR. Ce dernier constitue au surplus une disposition dérogatoire par

rapport aux motifs ordinaires de refus prévus par l'art. 63 LDFR: or, comme

toute norme à caractère exceptionnel, il doit être appliqué restrictivement.

La présente espèce

présente toutefois une particularité importante: en effet, profitant de

l'occasion fournie par le remaniement parcellaire pour réétudier de façon

approfondie l'aménagement de son territoire, la recourante a choisi de mener de

front l'élaboration du plan directeur et celle du plan général d'affectation,

lesquels allaient être soumis au conseil communal lorsque la séance finale

s'est tenue. Indiscutablement, cette simultanéité confère à la planification

communale un caractère sensiblement plus concret que lorsque, comme tel est

fréquemment le cas, le plan directeur est de beaucoup antérieur au plan

d'affectation; en d'autres termes, la coordination voulue par la recourante

aura manifestement des effets immédiats sur l'organisation du territoire au

sens de l'art. 1er OAT.

bb) Le plan directeur

"occupation du sol" ainsi que le plan directeur "paysage et

équipements collectifs" prévoient tous deux la création d'une aire

d'implantation pour jardins familiaux, dont la parcelle no 332 ferait

entièrement partie; son emprise se situerait en zone intermédiaire, plus

précisément à l'intérieur du périmètre du plan directeur localisé

"Nonceret-La Croix". L'autorité intimée est d'avis qu'il s'agit d'un

projet d'importance secondaire; toutefois, comme le souligne la recourante,

prévoir une surface spécifiquement vouée aux jardins familiaux va dans le sens

des principes régissant l'organisation de l'espace (v. plus particulièrement

objectif 1.4: aires de délassement) définis par le plan directeur cantonal que

le Grand Conseil a adopté en date du 20 mai 1987.

cc) Enfin, le projet

de la recourante ne se révèle pas seulement concret et d'importance non

négligeable; il apparaît aussi appelé à perdurer. En effet, assimilable à un

territoire dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 al. 2 LAT, la

zone intermédiaire est réputée inconstructible (v. art. 51 al. 2 LATC; v. aussi

arrêt FO 99/0012 du 26 janvier 2000 consid. 2a); l'art. 22.1 du projet de

règlement communal prévoit d'ailleurs que la destination de cette zone sera

définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier. C'est donc

pendant de nombreuses années que l'aire d'implantation pour jardins familiaux

devrait subsister: or, cet élément temporel doit lui aussi être pris en

considération parmi les autres critères d'appréciation du cas.

d) En conclusion,

c'est à tort que la CF I a refusé à la recourante l'autorisation d'acquérir la

parcelle no 332. Par voie de conséquence, le pourvoi doit être admis en tant

qu'il est dirigé contre la décision du 15 janvier 1999 (Aut 2087) relative au

dit bien-fonds: cette décision sera donc réformée et l'autorisation sollicitée

accordée.

4.

L'art. 64 al. 1er lit.

b LDFR pose deux conditions d'application cumulatives: édification d'un ouvrage

prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et

existence d'une base légale prescrivant ou permettant la prestation d'objets en

remploi. La première de ces exigences signifie que la collectivité publique ne

peut acquérir de terrain que dans la mesure nécessitée par le projet permis par

l'aménagement du territoire; la conséquence de la seconde est que l'acquisition

en remploi est limitée aux cas d'expropriation (v. notamment Bandli, op. cit.,

n. 10 ad art. 65 LDFR).

a) La recourante fait

valoir que, loin de vouloir étendre la surface de son patrimoine immobilier

agricole, elle cherche au contraire à la diminuer en faveur d'exploitants pour

recevoir en contrepartie des terrains en zone intermédiaire soumis à

péréquation: en constituant cette "monnaie d'échange", elle entend se

donner les moyens de procéder ensuite aux acquisitions nécessaires à son

développement et à ses besoins d'utilité publique, à commencer par l'extension

du collège et celle du cimetière. La recourante souligne que la simultanéité

entre les procédures de planification et de remaniement parcellaire lui fournit

une occasion exceptionnelle d'atteindre ces objectifs: lui refuser

l'autorisation d'acheter les parcelles nos 328 et 335 à titre transitoire -

elles ne lui seraient pas attribuées selon le nouvel état de propriété du

syndicat d'améliorations foncières - nuirait selon elle à l'efficacité de la

politique de coordination qu'elle a menée depuis le début des opérations de

remaniement.

b) A lire le plan du

nouvel état produit en procédure par la commission de classification, la

recourante deviendra propriétaire des futures parcelles nos 1424 et 1466: la

première, adjacente au cimetière, mesurera 8'173 m² et la seconde, attenante au

collège, 11'199 m². Or, la recourante elle-même ne prétend pas que ces deux biens-fonds

seraient trop exigus pour lui permettre de réaliser, le moment venu, les

extensions qu'elle envisage: autrement dit, autoriser la recourante à acquérir

aujourd'hui les parcelles nos 328 et 335 au titre de remploi serait

manifestement contraire à l'une des conditions d'application de l'art. 64 al.

1er lit. b LDFR.

c) Soit encore dit par

surabondance, la construction ou l'extension d'un bâtiment d'utilité publique

ne saurait en principe se concevoir qu'en zone à bâtir: or, celle-ci échappe au

champ d'application de la LDFR (v. notamment Bandli, op. cit., n. 2 ad art. 12

LDFR; v. aussi TA, arrêt FO 95/0012 du 10 septembre 1996 consid. 3b in RDAF

1997.

155). En toute hypothèse, une autorisation d'achat fondée sur l'art. 65

al. 1er lit. b LDFR postule l'existence d'un projet précis; en revanche, des

intentions encore vagues ne suffisent pas car l'acquisition pourrait par la

suite se révéler injustifiée (v. notamment Bandli, op. cit., n. 10 ad art. 65

LDFR; v. aussi Donzallaz, Commentaire de la LDFR, no 623; v. encore arrêt FO

95/0012 précité consid. 3d).

Selon le futur plan

général d'affectation, les terrains dont aurait besoin la recourante seront

classés en zone intermédiaire. Or, comme on l'a vu (consid. 3c/cc), celle-ci

est réputée inconstructible: en d'autres termes, la concrétisation des

intentions de la recourante passerait nécessairement par l'établissement d'un

plan spécial (v. art. 22.1 du projet de règlement communal) qui, à vues

humaines, n'interviendrait pas avant plusieurs années et dont par ailleurs la

légalisation aurait pour conséquence de soustraire les terrains concernés à

l'application de la LDFR.

d) En résumé, le

recours doit être rejeté en tant qu'il est dirigé contre la décision du 15

janvier 1999 (Aut 2085) relative aux parcelles nos 328 et 335. Point n'est dès

lors besoin d'examiner si les autres conditions d'application de l'art. 95 al.

1er lit. b LDFR seraient ou non remplies.

5.

Les considérants qui

précèdent conduisent en conclusion à l'admission partielle du recours. Par

mesure de simplification, le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens: en

effet, il serait illogique de mettre à la charge de la recourante un émolument

de justice réduit tout en astreignant l'Etat de Vaud à verser à la recourante,

à titre de dépens, un montant du même ordre de grandeur.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

partiellement admis.

II. a) La décision

de la Commission foncière I du 15 janvier 1999 (Aut 2087) est réformée en ce

sens que la Commune de Cheseaux-sur-Lausanne est autorisée à acquérir la

parcelle no 332.

b) La décision

de la Commission foncière I du 15 janvier 1999 (Aut 2085) est confirmée.

III. Le présent

arrêt est rendu sans frais ni dépens.

pe/Lausanne, le 9 juin 2000

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans

les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au

Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi

fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)