Lexipedia

Décision

FO.1999.0020

TA - FO.1999.0020 - 2000-10-11 - MC Invest SA c/Service du logement

11 octobre 2000Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. La société MC Invest

SA, au Mont-sur-Lausanne, est propriétaire des parcelles nos 858 et 1355 de la

Commune de Renens. Ces biens-fonds supportent chacun un bâtiment d'habitation

collective; édifiés en 1954 et abritant tous deux cinquante-deux logements,

ceux-ci sont situés au chemin de Rionza, le premier (ci-après bâtiment A) aux

numéros 7-9-11 et le second (ci-après bâtiment B) aux numéros 13-15-17.

B. Par lettre du 5 mai

1999, la Commune de Renens a avisé le Service cantonal du logement (ci-après

SL) que d'importants travaux de rénovation avaient débuté sans l'autorisation

requise par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation

et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements

à d'autres fins que l'habitation (ci-après LDTR). Le 10 mai 1999, après visite

des lieux, le SL a autorisé la société propriétaire à poursuivre la tranche de

travaux en cours; sa décision sur le fond était toutefois expressément

réservée.

En date du 12 mai

1999, la société MC Invest SA a formellement demandé au SL de délivrer son

autorisation. La Commune de Renens a émis un préavis positif, moyennant le

respect de certaines conditions. Le 4 août 1999, le SL a accordé les autorisations

sollicitées; un contrôle des loyers était toutefois institué, le revenu locatif

annuel net admissible après travaux étant fixé à un maximum de 507'172 fr. pour

le bâtiment A et de 512'315 fr. pour le bâtiment B.

Ce même 4 août 1999,

le SL a dénoncé la société MC Invest SA au préfet du district de Lausanne. En

substance, il était reproché à la propriétaire d'avoir entrepris des travaux

sans autorisation et de les avoir poursuivis au-delà des limites fixées à titre

provisoire le 10 mai 1999.

C. Par actes du 25 août

1999, MC Invest SA a recouru. A titre principal, elle conclut à la réforme des

décisions attaquées en ce sens que les autorisations sollicitées sont accordées

sans condition ainsi qu'au retrait des dénonciations au préfet;

subsidiairement, elle demande la modification des décisions en ce sens que la

limite du revenu locatif annuel admissible après travaux est fixée à 648'688

fr. pour le bâtiment A et à 605'584 fr. pour le bâtiment B; plus

subsidiairement, elle propose l'annulation des décisions et le renvoi des

dossiers au SL pour qu'il statue à nouveau.

Le SL conclut au rejet

des recours. Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement. Le

tribunal a procédé à une visite des lieux le 6 décembre 1999: étaient présents

des délégués de la recourante, assistés de leur conseil, ainsi que des

représentants du SL. Le 1er février 2000, le tribunal a délibéré à huis clos

puis a arrêté le dispositif de sa décision.

Considérants

1.

Selon l'art. 4 al. 1 de

la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(ci-après LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance

cantonale des recours contre les décisions de nature administrative. A teneur

de l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité

dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des

droits ou des obligations (lit. a), de constater l'existence, l'inexistence ou

l'étendue de droits ou d'obligations (lit. b), ou encore de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits ou obligations (lit. c).

A lire leur intitulé,

les pourvois sont dirigés contre les deux décisions rendues le 4 août 1999 par

le SL en application de la LDTR: on l'a vu, ils tendent à leur réforme,

subsidiairement à leur annulation. Mais la recourante demande également que le

SL soit invité à retirer ses dénonciations de ce même 4 août 1999 au préfet:

or, en saisissant l'autorité de répression des contraventions à la LDTR, le SL

n'a manifestement pas statué au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA, en sorte que la

conclusion précitée doit être déclarée irrecevable.

2.

Selon l'art. 36 LJPA,

le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la

constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à

l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière

hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son

pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté

d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en

optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut

également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de

l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère

comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.

I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression

est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte

accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des

motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également

être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou

recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes

constitutionnels (voir notamment TA, arrêts FO 98/0009 du 10 décembre 1998 et

FO 97/0037 du 7 juillet 1999).

3.

La LDTR soumet la

démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation à

autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien

courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée

lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la

pénurie (art. 3); elle est accordée lorsque la démolition, la transformation ou

la rénovation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de

salubrité ou d'intérêt général ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres

circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1er). L'octroi de

l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle

des loyers, afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but

visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3).

Par rapport au

dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi de faire face à une

pénurie de logements non plus quantitative mais "catégorielle"; seul

est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines

couches de la population, en particulier celles à revenus bas (v. BGC, février

1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la

politique du logement, BGC février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6

mai 1988 de la LDTR (ci-après RDTR) précise ainsi que la loi est applicable

dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1er); en revanche, seuls les

logements correspondant à un besoin de la population par le prix, le nombre de

pièces et, de manière générale, les caractéristiques peuvent entrer dans une

catégorie touchée par la pénurie (art. 4).

Les bâtiments

litigieux ont fait l'objet d'importants travaux de rénovation, tant à

l'extérieur qu'à l'intérieur: ces interventions ont été devisées à 3'201'514

fr. Le SL a admis que ces travaux étaient justifiés par le mauvais état

antérieur des bâtiments; il n'a pas davantage mis en cause leur coût. De son

côté, la recourante ne conteste ni la constitutionnalité de la LDTR ni son

applicabilité dans le cas particulier; en revanche, elle soutient que le SL

aurait dû délivrer ses autorisations sans condition et, subsidiairement, que le

montant du revenu locatif annuel net admissible après travaux est sensiblement

trop bas.

4.

Le loyer autorisé après

travaux a été calculé en deux étapes successives. Le SL s'est tout d'abord

attaché à définir l'état locatif objectif des deux bâtiments en cause, soit

372'708 fr. pour le premier et 377'851 fr. pour le second; il a ensuite déterminé

la répercussion des travaux - admise à concurrence de 134'464 fr. pour chaque

construction - qu'il a ajoutée aux loyers objectifs, d'où un revenu locatif

annuel net admissible après travaux de 507'172 fr. pour le bâtiment A et de

512'315 fr. pour le bâtiment B.

a) A titre principal,

la recourante conteste dans leur principe même les loyers objectifs. Elle fait

valoir en substance qu'aucune disposition légale n'habilite l'autorité intimée

à se prononcer sur d'autres questions que celles de la démolition, de la

transformation ou encore de la rénovation d'immeubles, sa compétence se

limitant à répercuter le coût des travaux dans une mesure raisonnable; admettre

le contraire reviendrait selon elle à instaurer un contrôle absolu des loyers,

que la LDTR n'envisage pas.

Subsidiairement, la

recourante reproche au SL de n'avoir indiqué dans ses décisions ni la base

légale ni les critères d'appréciation fondant sa calculation des loyers

objectifs avant travaux; elle qualifie d'arbitraires les chiffres retenus par le

SL. La recourante ajoute qu'en s'écartant dans une aussi large mesure des états

locatifs annoncés, le SL la prive de la possibilité de rentabiliser ses propres

investissements ou d'amortir les fonds empruntés : elle se plaint ainsi d'une

violation des principes de la garantie de la propriété privée et de la liberté

du commerce et de l'industrie. Enfin, la recourante fait valoir que le droit

fédéral régissant le bail doit primer sur une législation telle que la LDTR.

b)aa) Le tribunal a

déjà jugé à plusieurs reprises (voir arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996, AC

94/250 du 26 juin 1997 et FO 97/0037 du 7 juillet 1999) que le SL pouvait

prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de l'état locatif

existant : en effet, le loyer "réel" peut se situer dans des

fourchettes supérieures ou inférieures à celui pour lequel un objet comparable

pourrait être remis sur le marché locatif, d'où la nécessité de chercher à

objectiver l'analyse technique. Le tribunal a dès lors admis de façon constante

que le SL procède à une calculation en deux étapes : définition du loyer dit

objectif puis, dans un second temps, détermination du report admissible du coût

des travaux sur cet état locatif initial.

Même si ni la LDTR ni

le RDTR ne le prévoient expressément, les objectifs fixés par le législateur

impliquent que le SL s'écarte de l'état locatif avant travaux lorsqu'il

apparaît que les loyers sont trop élevés par rapport à la valeur intrinsèque

des appartements et à la situation du marché : cela peut notamment se justifier

si un nombre important de logements sont vacants et si leur loyer est

sensiblement supérieur à celui des logements occupés. Au demeurant, priver le

SL de la faculté de partir d'un état locatif objectif avant travaux risquerait

d'entraver une saine application de la loi : en effet, l'augmentation de loyers

déjà trop élevés aurait pour conséquence d'empêcher le maintien sur le marché

locatif d'appartements qui, jusqu'alors, répondaient à un besoin prépondérant

de la population.

bb) Pas plus que d'autres

dispositifs cantonaux analogues, la LDTR ne vise à instaurer un contrôle

général et permanent des loyers comme le soutient la recourante. En revanche,

elle permet à l'autorité cantonale - pour des motifs raisonnables et pertinents

d'intérêt général - de fixer le montant des loyers d'un appartement ou d'un

immeuble transformé ou rénové : combattre la pénurie de logements en cherchant

à conserver certains appartements correspondant aux besoins de la population en

raison de leur prix et de leur conception constitue en effet un objectif

justifiant un contrôle (ATF 116 Ia 401, 101 Ia 502).

cc) Une mesure qui -

comme en l'espèce - limite les possibilités de gain provenant de la location de

logements porte atteinte au droit de propriété; elle n'est compatible avec

l'art. 22ter Cst que si elle repose sur une base légale, si elle est justifiée

par un intérêt public suffisant et si elle respecte le principe de la

proportionnalité (v. notamment ATF 117 Ia 39, 115 Ia 29). Mais, quand bien même

elles impliquent pendant un certain temps une diminution potentielle du revenu

locatif, les décisions attaquées n'entraînent pas d'atteintes particulièrement

graves au droit de propriété (v. notamment ATF 115 Ia 365) : une base légale

claire n'est donc pas indispensable (v. notamment ATF 115 Ia 336).

La teneur d'une

décision administrative doit permettre à son destinataire d'en mesurer la

portée, c'est-à-dire de comprendre les réflexions de l'autorité sur les

éléments de fait et de droit essentiels (voir B. Knapp, Précis de droit

administratif, 4ème édition, p. 151) : or, si le SL s'est nettement distancé des états

locatifs produits par la recourante, c'est parce qu'il a estimé que la prise en

compte du revenu élevé des nombreux logements vacants faussait la moyenne de

l'ensemble, ce d'autant que les appartements occupés étaient loués à des prix

nettement inférieurs. Par surabondance, l'éventuel défaut de motivation d'une

décision peut fort bien être réparé par les explications complémentaires

fournies par l'autorité de première instance à la juridiction de recours, pour

autant que l'administré puisse se prononcer, que cette pratique soit

exceptionnelle et que la motivation tardive n'ait entraîné pour le requérant

aucun préjudice (voir B. Knapp, op. cit., ibidem) : or, dans le cadre de la

présente procédure, le SL s'est déterminé de façon circonstanciée à la faveur

d'un double échange d'écritures et a produit ses dossiers complets, contenant

en particulier les fiches de calcul du 14 juin 1999.

dd) Pour calculer la

valeur objective, le SL a utilisé ses critères usuels, que le tribunal a déjà

eu l'occasion de cautionner (voir notamment arrêt FO 97/0037 déjà cité). Plus

précisément, l'autorité intimée est partie du volume des constructions

considérées, soit 11'834 m3 pour le bâtiment A et 11'954 m3 pour le bâtiment B;

pour estimer la valeur à neuf, il a compté le m3 à 500 fr., chiffre adéquat au

regard de la conception (assez simple et peu luxueuse) des bâtiments en cause

mais aussi de leur typologie (appartements de capacité petite à moyenne,

nécessitant des cuisines et des locaux sanitaires en nombre assez élevé). Après

adjonction du terrain, des aménagements extérieurs et de quelques postes

divers, le SL a obtenu des montants de 8'452'857 fr. pour le bâtiment A et de

8'538'571 fr. pour le bâtiment B, dont il a retranché le 70 % du coût des

travaux prévus au titre de déduction pour vétusté : d'où des valeurs objectives

de 6'211'797 fr. pour le bâtiment A et de 6'297'511 fr. pour le bâtiment B.

Enfin, en appliquant à ces montants un taux de rentabilité de 6% (à savoir le

taux hypothécaire de référence, majoré pour divers et entretien) en soi

admissible sous l'angle d'un rendement équitable sur investissement, le SL est

parvenu à des revenus locatifs objectifs de 372'708 fr. pour le bâtiment A et

de 377'851 fr. pour le bâtiment B.

Il est vrai que ces

valeurs sont assez sensiblement inférieures aux états locatifs produits par la

recourante, qui en avril 1999 étaient respectivement de 514'224 fr. pour le

bâtiment A et de 471'120 fr. pour le bâtiment B. Toutefois, le SL ne pouvait à

l'évidence admettre ces chiffres tels quels : non seulement le nombre de

logements vacants était inhabituellement important (57 % pour le bâtiment A et

27.

% pour le bâtiment B), mais surtout ces appartements vides étaient annoncés

à des loyers nettement supérieurs à ceux des logements effectivement loués.

Dans ces conditions, pour déterminer la valeur intrinsèque réelle de la

substance locative, force était au SL de calculer lui-même un loyer objectif :

ce faisant, il n'a fait que se conformer aux tâches que lui assigne la LDTR. Au

demeurant, les chiffres avant travaux calculés par le SL apparaissent

parfaitement réalistes : ils équivalent en effet à un loyer annuel moyen de

l'ordre de 150 fr. m2 qui, pour des logements de ce type, n'a rien

d'exceptionnellement bas selon l'expérience des assesseurs spécialisés du

tribunal.

ee) Pour étayer une

prétendue violation des principes de la garantie de la propriété privée et de

la liberté du commerce et de l'industrie, la recourante se borne à mettre en

évidence l'écart entre les états locatifs avant travaux et les revenus locatifs

annuels nets admis par le SL; en revanche, elle n'indique ni le prix auquel

elle a acquis les bâtiments litigieux ni la rentabilité qu'elle comptait tirer

de l'opération. Peut-être la recourante s'est-elle rendu compte après coup

qu'elle avait quelque peu surestimé le rendement des immeubles puisque, on l'a

vu, leurs états locatifs ne reflétaient de loin pas la réalité économique. Quoi

qu'il en soit, les montants maxima après travaux admis par le SL correspondent

à des loyers moyens de 203 fr. le m2 pour le bâtiment A et de 205 fr. m2 pour

le bâtiment B : or, en fonction des récents éléments de comparaison fournis par

le SL, ces chiffres se révèlent extrêmement proches des loyers annuels moyens

de constructions comparables - par leur conception, leur typologie et leur

situation - aux bâtiments considérés.

Quant à la notice de

vente produite par la recourante, elle n'apporte aucun élément déterminant. Ce

document concerne en effet un ensemble édifié en 1993 dans un quartier très

différent de Renens (sentier de la Gare - rue de la Paix) et présentant un

certain caractère résidentiel; or, même après rénovation, les bâtiments en

cause demeurent pour leur part simples et peu luxueux, comme leur visite a

permis de le constater.

ff) La recourante

rappelle le principe de la primauté du droit fédéral. Elle se réfère plus

particulièrement à l'art. 14 de l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer

et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux, régissant les

prestations supplémentaires du bailleur.

Il est vrai qu'une

législation cantonale de droit public ne doit en principe pas entraver

l'application du droit fédéral : ainsi le TF a-t-il annulé une disposition de

droit cantonal qui se serait en quelque sorte superposée aux règles propres au

bail, au risque de conduire à des décisions contradictoires de l'autorité

administrative et du juge civil (voir ATF 116 Ia 401 consid. 5 = SJ 1991 481).

Toutefois, on le répète, le principe d'un contrôle des loyers est admissible à

des conditions que la LDTR remplit : un propriétaire d'immeuble abritant des

logements protégés doit dès lors s'attendre à une limitation - même provisoire,

comme en l'espèce - du rendement des fonds engagés.

Quant à l'extrait

d'arrêt (SJ 1988 625, spéc. 632) cité par la recourante, il doit être replacé

dans son véritable contexte. Le Tribunal fédéral avait certes rappelé à cette

occasion les principes applicables à la rémunération de tout investissement

immobilier, à propos d'une initiative populaire cantonale qui voulait

assujettir certains bâtiments à un contrôle permanent des loyers et exclure

toute adaptation à l'inflation; mais, si d'aussi graves restrictions auraient

effectivement violé la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie et

celle de la propriété privée comme aussi le principe de la force dérogatoire du

droit fédéral, la mesure contestée par la recourante va beaucoup moins loin.

c) On l'a vu, le SL a

répercuté le coût des travaux à concurrence de 134'464 fr. par bâtiment. Plus

précisément, conformément à sa pratique constante, l'autorité intimée a admis

de reporter le 70 % de 3'201'514 fr. soit 2'241'059 fr., le solde de 30 % étant

considéré comme une provision pour entretien différé à la charge de la

propriétaire; le SL a appliqué à ce montant de 2'241'059 fr. le taux de

rendement usuel de 6 %, ce qui donne 134'464 fr.

En début de procédure,

la recourante s'était expressément ralliée à ce chiffre (voir mémoires de

recours, II.3.2), qu'incluaient du reste ses conclusions tendant à la fixation

d'un revenu annuel après travaux de 648'688 fr. (514'224 fr. + 134'464 fr.)

pour le bâtiment A et de 605'584 fr. (471'120 + 134'464 fr.) pour le bâtiment

B. Toutefois, dans son mémoire complémentaire du 25 novembre 1999, la

recourante a soutenu que le coût des travaux aurait dû être pris en compte dans

sa totalité. Quand bien même la recourante n'a pas formellement modifié en

conséquence ses conclusions initiales, cette nouvelle argumentation équivaut à

leur augmentation : or, des conclusions amplifiées à ce stade de la procédure

doivent être déclarées irrecevables car elles reviennent à éluder le respect du

délai de recours prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA (voir RDAF 1998 I p. 34

consid. 2; TA, arrêt GE 99/0069 du 31 mai 2000 consid. 5).

d) En résumé, les

conclusions principales - au demeurant sommairement motivées - prises par la

recourante doivent être rejetées : la recourante est d'ailleurs d'autant moins

fondée à se plaindre d'avoir obtenu une autorisation assortie de conditions

qu'elle aurait fort bien pu se heurter à une décision négative, dès lors que

l'art. 3 LDTR érige en règle le refus d'autorisation. Les revenus locatifs

annuels nets admis par le SL se révélant fondés, les conclusions subsidiaires

sont elles aussi écartées. Enfin, pour les raisons qui viennent d'être

exposées, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur la question de la

répercussion du coût des travaux de rénovation.

5.

Les considérants qui

précèdent conduisent au rejet des recours, en tant que recevables. La

recourante, qui succombe, sera astreinte à s'acquitter d'un émolument de

justice globalement arrêté à 3'000 fr. Il ne se justifie pas d'allouer à

l'autorité intimée - laquelle n'a pas consulté de mandataire extérieur à ses

services - les dépens qu'elle a requis.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours

sont rejetés en tant que recevables.

II. Les décisions

du Service cantonal du logement du 4 août 1999 sont maintenues.

III. Un émolument

de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante

MC Invest SA.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

vz/pe/Lausanne, le 11 octobre 2000

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint