FO.2000.0005

TA - FO.2000.0005 - 2001-05-03 - ERCULIANI Umberto c/Service du logement

3 mai 2001Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A. Umberto Erculiani est

propriétaire de la parcelle 2143 de la commune de Lausanne. Cette parcelle

supporte un bâtiment locatif construit en 1972 comprenant 49 appartements (45

studios et 4 appartements de 2 pièces).

Depuis sa construction

en 1972, l'immeuble est voué à la location de studios et d'appartements

meublés. Le 25 juillet 1972, le recourant a obtenu une autorisation à cet effet

en application du décret du 28 mai 1962 concernant la location et la

sous-location d'appartements et de chambres meublées.

En 1997, le recourant

a décidé de moderniser les studios et appartements ainsi que l'intérieur de

l'immeuble. A cette occasion, les travaux suivants ont été effectués:

- pose d'un parquet

de chêne de type Pergot;

- pose d'un carrelage

dans les couloirs;

- remplacement de la

robinetterie, des conduites d'eau et de la faïence;

- remplacement des

cuisines;

- remplacement de

tous les meubles;

- peinture de tous

les studios et des circulations intérieures

- remplacement du chauffage central et

régulation de ce dernier.

Mis à part quelques

travaux d'aménagements extérieurs et la pose d'une toile étanche, aucun travail

n'a été effectué à l'extérieur du bâtiment.

En 1997, tous les

appartements de l'immeuble ont été loués à OK Logement Services SA (ci après:

OK Logement). Apparemment, OK Logement avait à ce moment là le projet de

sous-louer ces appartements avec un service semi-hôtelier et une demande de

patente d'hébergement a été déposée le 11 décembre 1998 auprès de la police du

commerce de la ville de Lausanne. Selon les explications fournies lors de l'audience

finale, ce projet de service semi-hôtelier aurait finalement été abandonné.

B. Le 13 janvier 1999, le

Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement de la Commune de

Lausanne (ci après: SEHL) a procédé à une visite du bâtiment en compagnie du

directeur de OK Logement. Dans un courrier du 15 janvier 1999 adressé à OK

Logement, le SEHL a relevé que, en raison des travaux de rénovation constatés

et du changement d'affectation (remplacement de l'activité de location

d'appartements meublés par de l'hébergement), l'opération était soumise à la

loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation

de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins

que l'habitation (ci-après LDTR). Ce courrier soulevait également certaines

questions concernant notamment l'importance et la nature des travaux de

transformation, l'impact de ces travaux sur les baux existants ainsi que

l'affectation future de l'immeuble.

Dans un courrier du 12

avril 1999 adressé au SEHL, le fils du recourant a fourni la liste des travaux

effectués en indiquant qu'il s'agissait de travaux de "modernisation".

Le 10 juin 1999, une visite des lieux a été organisée réunissant des

représentants du SLOG et du SEHL, le fils du recourant accompagné de son

architecte ainsi que des représentants d'OK Logement. A cette occasion, les

représentants du recourant ont été informés des démarches à effectuer auprès du

SLOG pour régulariser la situation au regard de la LDTR ainsi qu'auprès de

l'Office communal de la police des constructions (OPC) pour régulariser la

situation au regard de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et des constructions (LATC). Dans un courrier du 29 juin 1999 au

SEHL, OK Logement a précisé qu'il n'était que locataire de l'immeuble et que

les travaux avaient été décidés par le seul propriétaire. Il relevait ainsi

qu'il appartenait à l'architecte du recourant de faire les démarches

nécessaires pour obtenir les autorisations requises.

C. Par la suite, le

recourant et OK Logement ont eu différents contacts avec le SEHL et l'OPC en

vue de régulariser la situation sur le plan de la LDTR et de la LATC. Le 26

octobre 1999, l'architecte du recourant a adressé à l'OPC le questionnaire

général, le plan cadastral, le plan des étages et du garage ainsi qu'un

descriptif des travaux avec leur coût. Le 28 décembre 1999, le chef de l'OPC a

imparti un délai au recourant au 14 février 2000 pour fournir encore un certain

nombre de documents, dont le formulaire dit "53". Ces

documents ont été adressés à l'OPC par l'architecte du recourant le 4 janvier

2000, sous réserve du formulaire 53.

D. Le 1er février 2000, le

chef du SLOG a écrit au recourant pour l'informer que les travaux effectués et

le changement d'affectation en résultant étaient soumis à la LDTR en requérant

expressément que les documents nécessaires, notamment le formulaire 53, soient

adressés à l'Office communal du logement. Ce courrier indiquait la voie de

recours au Tribunal administratif.

Le 14 février 2000, la

Directrice des travaux de la ville de Lausanne a dénoncé le recourant et son

architecte au préfet en application des art. 130 LATC, 61 du règlement communal

sur les constructions et 14 LDTR.

Le 23 février 2000, le

recourant s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du

SLOG du 1er février 2000, en contestant l'assujettissement des travaux

litigieux à la LDTR et en concluant à l'annulation de la décision. Le SEHL

s'est déterminé sur le recours le 9 mai 2000. Le SLOG a déposé sa réponse le 10

mai 2000, concluant au rejet du recours. Le 28 septembre 2000 la Direction des

travaux de la ville de Lausanne a délivré au recourant le permis de construire

pour les travaux litigieux. A cette décision était annexée la synthèse de la

Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire du

Département des infrastructures (synthèse Camac) comprenant une décision du

SLOG régularisant la rénovation effectuée sous l'angle de la LDTR et autorisant

l'exploitation du bâtiment sous forme d'une exploitation para-hôtelière, sous

réserve de l'obtention des autorisations requises en matière de police du

commerce et de police des constructions. Le recourant a déposé un mémoire

complémentaire le 15 décembre 2000. Le SLOG et le SEHL se sont déterminés sur cette

écriture complémentaire les 23 et 24 janvier 2001. Le 27 mars 2001, le tribunal

a procédé à une vision locale en présence du fils du recourant et de son

conseil, de représentants d'OK Logement ainsi que de représentants du SLOG et

du SEHL.

Considérants

1.

La qualité pour

recourir du recourant est régie par l'art. 37 al. 1 LJPA qui a la teneur

"Le droit de recours appartient à toute

personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."

a) Le critère retenu

par le législateur cantonal à l'art. 37 LJPA, à savoir celui de l'intérêt digne

de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. 1 OJF et 48 lit. a LPA;

dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner

la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale (TA, arrêt AC

99/0195 du 21 juin 2000).

A qualité pour

recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne

de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être

touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des

administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt

juridiquement protégé mais peut-être un intérêt de fait - doit se trouver, avec

l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être

pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose

ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencé

par le sort de la cause. L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité

pratique que l'admission du recours apportera au recourant ou, en d'autres

termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéal,

matériel ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant

doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours

formé dans l'intérêt de la loi est en revanche irrecevable (ibidem p. 4 et réf.

cit.).

b) En l'espèce, on

peut se demander si le recourant a toujours un intérêt digne de protection au

sens de l'art. 37 al. 1 LJPA dès lors qu'en cours de procédure le SLOG lui a

délivré l'autorisation requise par la LDTR, ceci sans conditions. L'admission

du recours n'aurait dès lors aucun effet sur l'utilisation et l'affectation de

l'immeuble ainsi que sur son rendement. Interpellé à ce sujet lors de

l'audience finale, le conseil du recourant a admis que le maintien du recours

était exclusivement justifié par la dénonciation du 14 janvier 2000 au sujet de

laquelle le préfet n'a pas encore statué.

S'il est vrai que le

sort de la présente procédure est susceptible d'avoir une incidence sur la

procédure pénale en cours, il n'est pas certain que ce type d'intérêt fasse

partie de ceux visés par l'art. 37 al. 1 LJPA. Au regard du sort du recours sur

le fond, ce point peut toutefois rester indécis.

2.

Sur le fond, la seule

question litigieuse est celle du principe de l'assujettissement des travaux

effectués dans l'immeuble du recourant en 1997 et 1998 à la LDTR.

a) L'art. 1er de la

LDTR prévoit que:

"Dans les communes où sévit la pénurie de

logements, la démolition, la transformation ainsi que la rénovation, totale ou

partielle, de maisons d'habitation, sont soumises à une autorisation du Département

de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (dénommé ci-après le

département).

Il en est de même de l'utilisation de

logements, ou de parties de logements, à d'autres fins que l'habitation sous la

forme ou aux conditions existant au moment de l'autorisation.

Par rénovation, on entend tous travaux d'une

certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans modifier la

distribution des logements. Des travaux d'entretien courant ne sont pas inclus

dans cette notion.

Est réputée maison d'habitation tout bâtiment

comportant des locaux qui, par leur aménagement et leur distribution, sont

affectés à l'habitation. Toutefois, les maisons individuelles comprenant

jusqu'à deux appartements, dont l'un au moins est occupé par le propriétaire,

ne sont pas assujetties dans la présente loi. Il en est de même pour les

appartements en copropriété ou en propriété par étages, occupés par leurs

propriétaires."

La LDTR, comme le

décret qui l'a précédé, a pour objectif, tout en permettant le bon entretien des

immeubles, d'enrayer la diminution du nombre de logements entrant dans la

catégorie de logements à loyer abordable accessibles à une certaine catégorie

de la population (BGC février 1985 p. 1426).

Le recourant ne

conteste pas que son immeuble se trouve dans une commune où sévit une pénurie

de logements au sens de la disposition susmentionnée. En outre, on se trouve

manifestement en présence d'une maison d'habitation au sens de l'art. 1 al. 3

LDTR.

Pour s'opposer à

l'assujettissement à la LDTR, le recourant fait valoir que les travaux

effectués en 1997 et 1998 dans son immeuble sont des travaux d'entretien

courant au sens de l'art. 1er al. 3 LDTR et non pas des travaux de rénovation.

Il souligne à cet égard que les travaux n'ont pas apporté de plus-value

puisqu'il s'agissait exclusivement de maintenir la valeur de l'immeuble ainsi

que son exploitation. Il conteste également que l'on soit en présence d'un

changement d'affectation.

b) Le décret du 5

décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons

d'habitation et l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation,

qui a été remplacé par la LDTR en 1985, ne mentionnait pas la rénovation parmi

les travaux soumis à autorisation. Toutefois, l'autorité compétente avait, déjà

sous l'empire de cette réglementation, développé une pratique selon laquelle

les travaux de rénovation - soit les travaux d'entretien, de réparation et de

modernisation qui laissent intact le volume, l'aspect extérieur et la

destination de l'immeuble - étaient soumis à autorisation en fonction de leur

ampleur. Cette pratique consistait à soumettre à autorisation tous les travaux

dont le coût était supérieur à 20% de la valeur vénale de l'immeuble (v. BGC

février 1985, p. 1441 et 1479).

Il résulte des travaux

préparatoires de la LDTR que la volonté du Conseil d'Etat était d'ancrer cette

pratique dans la loi en ajoutant aux travaux soumis à autorisation les travaux

de rénovation, sous réserve de l'entretien courant. Lors des débats au Grand

Conseil, le flou existant entre la notion de travaux d'entretien, que le projet

de LDTR proposait de ne pas soumettre à la loi, et celle de travaux de

rénovation a été relevé et un amendement a été déposé visant à supprimer

purement et simplement l'assujettissement des travaux de rénovation pour ne

conserver que les travaux de transformation (BGC février 1985, p. 1484 ss). Sur

la base notamment des explications du Conseiller d'Etat Junod concernant le

critère des 20% de la valeur vénale de l'immeuble, cet amendement a été rejeté à

une large majorité (ibidem, p. 1490).

La pratique du SLOG

relative à la proportion entre le coût des travaux et la valeur de l'immeuble a

été consacrée par l'art. 1er du règlement d'application de la LDTR du 6 mai

1988( ci après: règlement d'application) dont la teneur est la suivante:

"En règle générale, les travaux de

rénovation qui ne s'inscrivent pas dans le cadre de l'entretien courant du

bâtiment sont soumis à une autorisation.

Le Département de l'agriculture, de l'industrie

et du commerce (ci-après le département) peut toutefois dispenser le

propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés

représentent un coût inférieur au 20% de la valeur à neuf de

l'assurance-incendie de l'immeuble..."

En l'espèce, les

travaux effectués se montent à 904'071 fr. représentant le 22,31% de la valeur

ECA de l'immeuble, qui se monte à 4'274'588 fr.

c) Pour contester

l'assujettissement des travaux litigieux à la LDTR, le recourant se réfère à

différents extraits de la jurisprudence du Tribunal administratif du canton de

Genève mentionné dans un article publié dans la RDAF 1998 (v. Olivier

Bindschedler, La jurisprudence récente du Tribunal administratif du canton de

Genève en matière d'entretien des immeubles, RDAF 1998, p. 373 ss). S'agissant

de la proportion entre le coût des travaux et la valeur de l'immeuble, le

recourant relève que l'art 1 al. 2 du règlement d'application se réfère aux

travaux "envisagés". Il estime par conséquent qu'il faut prendre en

considération un montant de fr. 500'000 (coût des travaux initialement devisé

par son architecte), soit un coût inférieur à 20% de la valeur ECA de

l'immeuble.

aa) La loi genevoise

sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation

connaît également la distinction entre travaux d'entretien et de rénovation,

seuls ces derniers étant soumis à la loi. L'article mentionné par le recourant

fait référence à deux arrêts dans lesquels le Tribunal administratif genevois a

estimé que certains travaux, comparables à ceux effectués dans l'immeuble du

recourant, n'étaient pas soumis à la loi. Le recourant passe toutefois sous

silence le fait que, dans le même article, l'auteur relève que la nature des

travaux n'est pas décisive pour déterminer le régime auquel ils sont soumis.

L'auteur de l'article souligne ainsi que:

"Pour admettre véritablement que des

travaux répondent à la définition de l'entretien au sens où l'entendait le

législateur, encore faut-il, selon la jurisprudence, que leur coût total soit

raisonnable. Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif ont eu à

plusieurs reprises l'occasion de rappeler que, dans la mesure où la loi vise

principalement à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle

économique, aux besoins prépondérants de la population, il faut éviter que des

travaux non soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit

habitat (ATF SI S. du 10 octobre 1991; ATF 116 Ia 401 consid. 5a, p. 410; ATA

SI C. du 1er décembre 1992, in SJ 1993, p. 576; SI M. du 14 février 1990; SI C.

du 1er juin 1988, in SJ 1989, p. 249 ss). En d'autres termes, la loi cherche à

soumettre au contrôle de l'Etat certaines catégories de travaux davantage en

fonction des risques qu'ils font peser sur le caractère abordable des logements

qu'en fonction du type de travaux eux-mêmes."

On retrouve ainsi dans

la législation et la jurisprudence genevoises le même souci d'éviter que des

travaux qui sont a priori des travaux d'entretien puissent, par leur ampleur,

avoir une répercussion sur les loyers et mettre ainsi en péril l'objectif visé

par la loi.

La distinction entre

travaux d'entretien courant et travaux de rénovation est souvent délicate.

Lorsqu'un doute existe à ce propos, il convient de s'en tenir à l'objectif visé

par la LDTR en recourant également à la présomption posée à l'art. 1 al. 2 du

règlement d'application: dès le moment où des travaux entraînent une hausse des

loyers et où, au surplus, leur coût est supérieur à 20% de la valeur ECA de

l'immeuble, ils sont manifestement soumis à la loi et une demande d'autorisation

doit par conséquent être présentée à l'autorité compétente.

bb) En l'espèce, le

recourant a procédé à d'importants travaux, qu'il qualifie lui-même de "modernisation",

en résiliant préalablement tous les baux. Après l'achèvement des travaux, il a

reloué les studios et les appartements avec une augmentation de tous les

loyers, l'état locatif passant de fr. 457'875 à fr. 534'000. Ceci montre bien

que, au-delà de la nature des travaux, on se trouve en présence d'une opération

d'une certaine envergure ayant des conséquences sur les loyers. Le principe de

l'assujettissement des travaux litigieux à la LDTR doit par conséquent être

confirmé.

cc) Au surplus, le

recourant ne saurait être suivi lorsqu'il affirme qu'il faut prendre en compte

les travaux envisagés à l'origine et non pas ceux qui ont été concrètement

effectués. En effet, si le règlement d'application fait référence aux travaux "envisagés",

c'est manifestement en raison du fait que la demande d'autorisation doit

normalement être présentée avant l'engagement des travaux. Quand celle-ci n'est

présentée qu'après leur achèvement, c'est le coût réel qui doit être pris en

considération: toute autre interprétation serait incompatible avec le but de la

loi.

d) Dès lors que les

travaux litigieux sont soumis à la LDTR en tant que travaux de rénovation, il

n'est pas nécessaire d'examiner si leur assujettissement à la loi résulte

également d'un changement d'affectation de l'immeuble.

3.

Il résulte des

considérants que le recours doit être rejeté, l'arrêt étant rendu aux frais du

recourant. Il ne se justifie pas d'allouer à l'autorité intimée - laquelle n'a

pas consulté de mandataire extérieur à ses services - les dépens qu'elle a

requis.

Dispositif

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est

rejeté.

II. La décision

rendue le 1er février 2000 par le Service du logement est confirmée.

III. Un émolument

de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant Umberto

Erculiani.

IV. Il n'est pas

alloué de dépens.

Lausanne, le 3 mai 2001

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Composition

Faits

Considérants

1.

2.

3.

Dispositif